关于推进我县村改居工作的调研报告.docx

关于推进我县村改居工作的调研报告 柞水县政协“村改居”调研组 去年以来我县下梁镇沙坪村、凤凰镇凤镇街村、乾佑 镇北关村相继向有关部门提出了“村改居”请求，由于各 方面认识不够一致，此项工作一直未能列入议事日程。而 相关村对此热情不减，社会各界也较为关注。带着这个问 题，4-5 月份，县政协主席李邦华、副主席方庆峰带领部 分政协委员，采取民意走访、查阅资料、听取汇报、召开 座谈会等方式方法，对下梁镇沙坪村，乾佑镇北关村、石 镇村、马房子村进行了专题调查。 一、现状 “村改居”是将处于城市边缘、城镇建设初具规模的 现已纳入城区管理范围的村民委员会改为居民委员会。它 是城市化过程中从农村到城区的改革过程，也是中国特色 的土地征购、户籍管理等政策体系下的产物。这些村域地 处中心城区与农村之间，亦城亦乡、亦商亦农，具有明显 的二元特征。 我县城区的社区建设，是随着县城建设的发展起步的。 XX 年 10 月将乾佑镇城关村委会改为社区居委会，XX 年 3 月将社区居委会一分为二，成立了迎春社区和仁和社区两 个居委会，下设 40 个居民小区，管理 5734 户 2.2 万人。2 个社区居委会有工作人员 45 人，办公用房 3130 平方米， 活动场地 1300 平方米。近几年，随着盘龙小区、桃园小区 和盘龙产业园的相继建成，使石镇村、马房子村和老城区 逐渐连为一体；县中迁建和龙钢大酒店、武警中队、消防 中队的落户加快了下梁镇沙坪村人口的聚居和二、三产业 的发展，沙坪村境内赤水沟至石镇交界 30 米宽的大街硬化 已完成 70%，其余部分已列入今年城建项目，新城区框架已 基本形成。乾佑镇北关村、石镇村、马房子村、下梁镇的 沙坪村已基本无耕地或耕地很少，农村劳动力主要从事二、 三产业，随着居住人口的继续增加，城乡二元结构与城镇 化建设矛盾日益突出，农村现有的体制使政府在管理和服 务方面无法投入更多的资源，原有村委会的管理体制已不 适应社会发展的需求。与周边地区相比，我县的社区建设 也远远落后于其他县区，要实现建设“关天经济区三级城 市”的规划目标，有序推进新建城区“村改居”已是大势 所趋。 二、利弊分析 “村改居”是从农村到城镇社区的政治体制、经济体 制的一次变革，不只是更换一个牌子、简单地改变农民身 份，而是涉及到广大干部群众切身利益的调整，充满利益 的摩擦和文化的碰撞，利弊并存。 1、“村改居”的好处 一是有利于推进城镇化建设。改革开放以来，我县城 镇化建设经历了一个起步迟、起点低、速度快的历程。扩 城工程、重点镇和集镇建设取得了显著成效，城乡配套设 施不断完善，城镇人口迅速增加，城镇化率大幅提升，城 区建成面积由“十五”末的 2.5 平方公里扩大到“十一五” 末的 4 平方公里，城镇常住人口由 1978 年的 3843 人增加 到 XX 年 5.4 万人，城镇化率由 1978 年的 13%提升到 XX 年 的 36%。柞水县国民经济和社会发展第十二个五年规划纲 要也对我县未来的三级城市建设做了宏观的描述，指出 到“十二五”末，要基本实现新老城区一体化，城区面积 达到 10.5 平方公里，城镇人口达到 8.2 万人，城镇化率达 到 48%以上。这就意味着，到 XX 年，全县将有一半以上的 农村人口要落户城镇，推进城镇化的任务相当艰巨。而实 行“村改居”，正是为了适应推进城镇化进程的形式需要， 促使增加城镇人口，大幅度地提高城镇化率。 二是有利于提高基层群众自治能力。村委会是乡镇管 辖下的农村基层自治组织，管理对象主要是村民，对辖区 内的其他居民不能理直气壮地进行管理。除村“两委会” 外，配套的各类机构基本上是有名无实，村组干部工资由 财政转移支付解决，标准较低，很难保证他们全身心投入 工作。社区居委会是居民自我管理、自我教育、自我服务 的基层群众性自治组织，实行的是属地化管理原则，与村 委会相比服务对象和服务方式有所不同。居委会下设有实 体职能部门，其办公经费和专职工作人员工资由财政解决， 标准比村委会高，从而达到机构设置完备，办公条件得到 改善，干部待遇得到提高，更能有效地调动基层干部工作 积极性，做到有人管事、有钱办事，社区群众的自治能力 得到提高。 三是有利于创新社会管理。随着社会的发展变化，新 建城区内村民的各种生活需求日趋多样化，社会管理领域 中不平衡、不协调、不可持续问题越来越突出，原有村民 和进城务工经商人员、退休干部职工、其他居住人口在人 的全面发展上差异较大，社会成员间收入分配差距明显， 人们的思想意识、价值取向、道德观念呈多元化，公平意 识、民主意识、维权意识、法制意识、监督意识不断增强， 共享改革发展成果的愿望日益强烈，统筹兼顾各方面利益 的体制亟待深化。实施“村改居”有利于加强社会管理能 力和创新社会管理方式，更加有力地协调辖区内各个利益 群体的关系，促进全民共享平等发展机遇，缩小收入差距， 消除城乡差别。同时，新建城区内暂住人口、流动人口不 断增多，社会治安形势日趋复杂，实行村改居后，有利于 加强社会治安综合治理，促进一方平安。 四是有利于加强精神文明建设。农本观念的根子在文 化教育与生活形态，“村改居”打破了固有的生活空间， 加大了人口的地域流动，促进居民全面融入城市主流社会。 社区居委会也可以多渠道多途径筹集资金，组织辖区内居 民开展健康有益、丰富多彩的文化体育活动，培养居民形 成健康向上、平等互助、融洽和谐的良好社会风尚，从而 促进居民素质、社会环境和城区管理水平的同步提高。乾 佑镇已成立的两个社区各类社团组织开展的文化活动就很 能说明问题。 五是有利于完善社会保障机制。“村改居”后，居民 在就业方面，自主创业可享受城镇创业扶持政策，就业困 难人员还可享受“一对一”就业帮扶和公益性岗位的安置 政策。社会救助方面，符合条件的困难家庭，可按规定享 受城市居民最低生活保障待遇。住房方面可申请廉租房和 公租房。养老保险、优抚补助、子女上学不再有农户和非 农户之分，以充分体现社会保障的公平。 六是有利于让更多的人享受优质公共资源配置。通过 “村改居”的实施，将进一步推动政府公共服务体系调整， 让新建城区居民在发展经济、公共服务、基础设施配套等 方面享有更多的公共资源，从根本上消除城乡二元结构， 进一步提升城市发展的整体水平，提高人民群众的生活质 量和幸福指数。 2、“村改居”的矛盾 一是干部素质问题。现村两委会的组成人员均为农民， 他们多数人传统的农本观念和小农意识还比较浓厚，文化 程度偏低，对农民的传统管理方式和工作方法远不能适应 社区管理的需要，村改居后，干部素质需要整体提高。另 一方面，少数村组干部担心村改居后，随着选举方式和干 部选拔范围的扩大，自己原有的领导地位和各种利益将受 到影响，因而存在抵触情绪，持否定态度。 二是思想认识问题。群众对“村改居”的认知程度不 一，不同层次的人对此项工作的意义和作用认识有差异， 观点不一致。村民中一部分人无所谓，随大流；一部分人 有疑虑，在观望；一部分人怕吃亏，有抵触。主要原因是 “村改居”涉及的相关政策尚未深入人心，特别是部分村 民担心既得利益受到损害，思想顾虑一时难以消除。 三是政策差异问题。主要是城乡二元结构政策造成的 利益差别。基层组织方面，“村改居”后，居委会的人员 结构、职数设置、选举方式、工资福利及办公经费与村委 会不同；群众利益方面，“村改居”后农村户口集体转为 城镇户口，居民享受的社会保障、惠农补贴、集体土地处 置、农村承包地、居民住房、林业政策、计划生育政策与 村民不同。由于部门政策不衔接、不配套，这种城乡二元 结构造成的两种国民待遇将在一定时期内继续存在。如户 籍改革取消了农村户口与非农户口的分别管理，但就业、 计生、低保、医保等仍然按城乡二元政策执行，造成城乡 居民两种待遇。 四是社区规模问题。陕西省人民政府今年颁发的设置 居民委员会的规模是 1000-5000 户，而乾佑河流域的几个 镇政府所在地，从就业形态看，均具备村改居条件，但从 人口规模看，石镇、北关、马房子村的现有人口均不超过 XX 人，目前还不具备村改居条件，可考虑在行政区划上重 新组合，或者等人口聚集到一定规模再进行。 总之，实施“村改居”有利于统筹城乡发展，拉大城 市框架，推进我县“建设关天经济区三级城市”进程,有利 于缩小城乡差别，有利于加强城市管理和社会治安综合治 理。但由于涉及到管理体制转换、集体资产改制、社区公 益事业建设等问题，必然引起村民权益、利益的变化，眼 前不可避免地存在一些矛盾。统筹分析，着眼长远，从大 局考虑，我们认为实行“村改居”利大于弊，势在必行。 三、对策与建议 1、统一思想，增强共识。“村改居”是新时期推动城 市发展的重要途径，是城市社区建设的一项重要内容，是 促进城市各项事业协调发展的有效措施。搞好“村改居” 工作对于进一步理顺城区管理体制，落实属地管理制度， 提高居民素质，加强和巩固基层政权，推进城镇基层民主 政治建设，促进经济社会协调发展，最终实现我县扩城战 略目标，具有重要意义。当前正是我县经济社会发展、实 现县城转型升级的关键时期，各级党政领导及有关部门要 高瞻远瞩，从长远利益、大局角度来考虑“村改居”问题， 以领导认识的统一带动群众观念的转变。在决策中要以科 学发展观为指导，以统筹城乡发展、推进城镇化进程、建 设关天经济区三级城市为目的，以创新社会管理为基本要 求，积极探索、依法操作。在实施中要广泛宣传，层层动 员，首先要对村干部进行培训，使他们的思想理念及时与 社区居委会的管理理念相接轨，坚定改革的信心，正确把 握“村改居”的各项政策。各相关部门要因势利导，宣讲 政策，解疑释惑，提高群众认识，正确对待暂时的利益得 失。 2、分步实施，稳步推进。各镇“村改居”工作应根据 相关村干部素质、群众认知程度和资产经营管理等实际情 况，因地制宜，根据不同的镇情、村情，制定不同的方案， 采取不同的形式，做到一村一策，区别对待，成熟一个推 进一个，切忌“一刀切”。从调查情况看：沙坪村干部热 情高，群众也形成了一定共识，该村辖区有县级单位 15 个， 镇属机关 22 个，规模企业 4 个，个体经营 380 户，总人口 1 万余人，其中常住 839 户，3172 人，流动人口 7000 多人， “村改居”条件已经成熟，可以率先实施。凤凰镇凤镇街 村也可以在进一步调研、征求意见的基础上跟进。在总结 经验的基础上，再研究乾佑镇北关村、马房子村、石镇村 改制问题。 3、坚持原则，依法操作。由于长期存在的城乡二元体 制,决定了“村改居”工作的特殊性和敏感性,所以必须坚 持过程民主的原则，充分尊重群众的意愿，召开村民会议， 有三分之二以上村民同意，方可实施。整个工作过程要严 格按规定照章办事，依法操作。建议在城乡二元政策继续 存在时期，改为居委会的村民在享受政策待遇上就高不就 低，可以“双轨运行”，做到土地、财产的所有权、使用 权、收益权基本不变，涉农政策基本不变。在进行新的组 织体系设置前,改制时一般应以村委会为单位整体改制，原 村委会成员可以过渡为社区居委会成员，任期届满后按居 民委员会组织法进行换届选举，尽量保持干部相对稳定， 实行平稳过渡,从而安定民心。行政区划重组新设立的居委 会，必须按照居民委员会组织法的规定选举出社区居 委会。严格控制未退休公职人员在居委会组织中任职。 4、加强领导，各方配合。“村改居”是一项综合配套 改革，在改制中关于集体资产的量化、处置、债权、债务 及土地承包等环节或事项，具体如何操作，中、省、市没 有规范性的政策，涉及法规又相当模糊和分散，缺乏明确 具