社区法治在中国法治化进程中的价值性研究

PAGEPAGE10社区法治在中国法治化进程中的价值性研究法治是一个历史过程，其本身具有规律性。法治建设，抑或说实现法治化，就是遵循法治客观规律，以法治精神和法治方式，促进法治状态的生成和不断完善。在我国的法治进程中，社区法治既是国家法治建设全局中的基础环节，又是能够进一步加快法治进程的社会空间。无论是社区职能本身,还是社区治理、法治社区和社区法治化，都具有法治社会建设“试验田”、“示范区”和“晴雨表”的条件特征。可以毫不夸张地说，社区法治建设的好坏将直接影响到整个国家法治进程的快慢。因此，本文拟对法治社区在我国的法治进程中的价值进行探讨。一、社区治理的演进是我国社会法治进程的缩影社区一词最初出现在19世纪末,由德国社会思想家滕尼斯首先提出的,指人们基于亲密伙伴关系所形成的生活共同体。其后,被各国学者引申和扩展、广泛使用。早在20世纪30年代，费孝通等学者已经将“社区”概念翻译引入我国,但直到1986年,民政部要求开展“社区服务”,才第一次以官方身份使用“社区”概念,“社区”称谓开始普及。1991年,民政部在《关于在全国推进城市社区建设的意见》中明确,“社区是指聚居在一定地域范围内的人们所组成的社会生活共同体”。笔者认为,“社会性”和“区域性”是社区概念中的两个本质规定,进一步地,社区应理解为与“国家”、“政府”、“单位”、“农村”等相对的、具有一定规模的“由社会人聚集而成的社会区域”。根据我国城市社区的历史演进和现实状况,我国城市社区一般指居民委员会治理下的聚居区域，我国的社区法治也源于居民委员会的城市基层治理。回顾我国的社区法治历程,大致可以划分为三个阶段,并且具有“早生”与“迟长”的特点:第一阶段:产生与中断我国的城市基层自治几乎与新中国同步发展。1954年12月,根据54年宪法精神,第一届全国人大四次会议颁布《城市居民委员会组织条例》规定:“为了加强城市中街道居民的组织和工作,增进居民的公共福利,在市辖区、不设区的市的人民委员会或它的派出机关指导下,可以按照居住地区成立居民委员会。”以法律形式宣布居民委员会是“群众自治性的居民组织”。居民委员会建设在全国展开,1956年到1958年的城市居民自治发展呈现“黄金时期”。之后,尤其是“文革”期间,基层群众自治制度受到严重破坏。第二阶段:恢复与徘徊改革开放后,中国基层民主重新获得发展。1980年1月19日,国家重新颁布了54年的《城市居民委员会组织条例》,从而使城市基层群众自治制度开始得以恢复和发展。然而,这一时期的社区治理活动并不活跃,面对问题的性质与当下有很大区别,缺乏法治意义。1989年,全国人大常委会通过《中华人民共和国城市居民委员会组织法》，第三阶段:发展与探索步入90年代，社区治理逐渐成为全国性实践。为了贯彻《居民委员会组织法》,从1990年开始,全国各省、市、自治区都结合本地实际,制定了相应的实施办法。同时,许多城市也依法进行了居委会整顿和建制改革，调整社区规模，健全居委会组织机构,完善工作制度，初步理顺各方面工作关系。1991年民政部“意见”中提出“社区建设”概念后,社区建与居民自治在目标、价值、功能等方面紧密结合,逐步成为我国社会转型过程中治理实践的新领域。尤其是90年代中后期以来,法治取向(至少是在文件或宣传上)的社区治理活动和探索普遍展开。我国社区治理—特别是社区法治的“早生”与“迟长”,反映了我国社区发展过程暗合了市场化、城市化、现代化与法治化相互促动的历史逻辑。现代法治一般产生于市场化、城市化、现代化的社会转型中。我国城市社区,多是改革开放和以上三化综合作用下的社会产物。上海、深圳两个老新大城，在社区问题上的状况,就是最好的说明。中国传统大城市中,上海的城市发展,市场经济因素最为深厚,同时又成为全国经济改革开放的领军城市；而深圳,基本就是基于市场经济基础上快速崛起的新兴大城市。“社区”治理问题,在上海,“早生”而持久,“迟长”而根基深厚；在深圳,则呈现轻装上阵、蓬勃发展之势。沪、深之所以能够在社区治理实践上处于领先位置,根本在于其市场化、城市化、现代化的基础和水平。在全国范围,尽管在新生政权初步稳定后,我国就开展了基层民主自治,这是对社会主义民主政治的主动顺应和把握,也说明由新中国建立而启动的我国现代化进程,一开始就具有法治化的客观需要。不过,我国社区法治“早生”后的中断,固然受到观念等政治因素的影响,根本原因还在于处在计划经济的社会环境下,社区法治尚不具备外部条件,也缺乏内部需求，社区自身还欠缺新生意义,而整个国家层面的社会法治建设更是无从谈起。二、现阶段社区已经发展成为我国法治的新生战略空间计划经济体制向市场经济体制转轨的日渐加剧,城市的迅速扩大,传统的单位制开始动摇,“单位人”不断向“社会人”演变,这是新时期社区治理问题的“兴起”的基本背景,也为社区法治化开辟了新的空间。（一）社区在社会转型历史过程中的新生事物性质,决定了社区法治是整个社会法治的“试验田”和“示范区”法治发展一般遵循两条逻辑:国家权力的合理推进和自我约束，社会权利的自我保护和对国家力量的反抗。这实际上也是新时期社区发展的内在逻辑,社区为现代法治提供了具有时代意义的社会基础。首先,法治植根于权利平等和相互需要。基于市场经济发展,拥有独立社会权利的“社会人”越来越多,他们一方面逃离了国家、单位的控制,一方面脱离传统的熟人社会、差序格局。这些“社会人”自觉不自觉地归属社区,成为“城市社区人”。尤其在城市新社区,内部的社会中介组织、民间团体、居民、业主,栖身于状态待定的社会生活新领域,客观上使社区成为“自由人的聚居区”,并可能通过法治途径,发展成为“自由人的集合体”。其次,法治也植根于对国家权力的限制和“对抗”。同样是基于市场经济的发展,一方面是国家原有行政管理体制、政府的行政能力和控制方式出现危机,一方面是行政之手力图攫取新资源、“捕获”“叛逃者”。脱离了原有秩序格局成为治理“真空”的社区,自然成为政府控制的新选择。社会“叛逃者”要对抗国家行政“抓捕者”,唯有法治。（二）社区在全国分布的广泛性,决定了社区法治在国家法治大局中的重要地位2005年,我国已经有5751个城市街道办事处(2006年增至6152个),77400多个社区,几十万名居委会干部。王伟光.提高构建社会主义和谐社会能力[M].中共中央党校出版社,2005.目前,我国有5亿多人生活在城镇社区,每年有1.4亿的流动人口流向社区,4400万65岁以上老年人、2600万移交社区管理的企业离退休职工、2200万城市贫困人群、1400万下岗失业人员更与社区密切相关。李亚雄.我国城市社区性质与社区建设的取向[J].社会主义研究,2007,(1).尽管以中国之大,范围之广,情况之千差万别,全国各地社区的发展还是可以拥有高度一致的基本趋向,就是以特定地域为核心,以现代化、城市化、法治化为指向,以新型社会关系为纽带,结合成为新的社会生活共同体。特别是社区民主的体制外特征,似乎更有利于基层民主法治的生长。因此,在实践上一般认为,广泛开展类似于法治社区的创建活动,不仅有利于教育群众切实遵纪守法,创新社区管理的制度机制,促进社区的平安、法治、和谐,还是深入推进基层民主法治建设的有效载体和生动实践,是不断夯实民主法治的基础工作,对于发展社会主义民主政治、建设社会主义和谐社会具有全局性和基础性的战略意义。参见某省某区《关于在全区开展创建王伟光.提高构建社会主义和谐社会能力[M].中共中央党校出版社,2005.李亚雄.我国城市社区性质与社区建设的取向[J].社会主义研究,2007,(1).参见某省某区《关于在全区开展创建“民主法治社区”和“民主法治单位”活动的通知》[M].（三）在法治发展进程中,法治社区具有不同于“法治条块”的战略意义十五大提出“依法治国,建设社会主义法治国家”以来,各种各样“法治”实践随之而起。尽管受到形式主义的干扰,我们还是不能简单否定一些举措的法治化取向,以及对于社会法治的进步意义。但诸多的依法治理或法治活动,基本属于在旧的行政条块体制框架内,以法律为手段的管理行为,“国家”“行政”的根本性质,决定其至多是在“非法治”基础上,向法治化的改造和过渡；新时期城市社区的发展,则意味着一种新型社会的诞生。社区作为新的社会关系聚合体,呼唤法治、凝聚法治、催生法治,还将成为推动促进全社会法治的新生力量。三、通过社区法治实现社区自治,就是要合理解决国家与社会的基本关系问题,有利于我国法治的深入发展和走向“善治”治理是使相互冲突的或不同的利益得以调和,并且采取联合行动的持续过程治理之最高境界———善治,是在各种不同的制度关系中运用权利去引导、控制和规范相关主体的各种活动,以最大限度地增进公共利益。法治和善治,从不同侧面表达了人类对社会和谐发展的追求。如果把“善治”视做建设和谐社会的基石,俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石[N].理论动态(中共中央党校主办),2005-1-10.那么,法治不仅是运送基石的载体,是基石所要建造的大厦,还是这块基石本身。法治建设中的“善治”,就是遵循法治发展规律,以法治精神和法治方式俞可平.社会公平和善治是建设和谐社会的两块基石[N].理论动态(中共中央党校主办),2005-1-10.（一）社区自治目标以社区法治为实现途径,符合“善治”精神自治,是指“人们自己管理自身事务,并对其负责的一种状态”。白钢,赵寿星.选举与治理———中国村民自治研究[M].北京:中国社会科学出版社,2001.自治权既是一种权利,也是一种权力。相对于地方政府等自治体来说,自治权就是一种权力；而相对于公民参与共同体的活动来说则是一种权利。从个体权利的角度,自治是个人自由基础上团体自由的一种权利状况,是人权的发展和外延；从国家权力的角度,自治是国家对人权的进一步承认和让步。自治当然要排除他治,“自治意味着不像他治那样,由外人制订团体的章程,而是由团体的成员按其本质制订章程”,马克斯•韦伯.经济与社会(上卷)[M].北京:商务印书馆,1998.自治也意味着内部秩序的确立,需要各主体的协商磨合。可见,社区自治所面对和要解决的,是如何适应社会发展的形势要求,调整国家与社会以及社会空间内的权力(权利)关系。越是在新型社区,国家、公民、社会新集合体区别于传统的关系状态越是明显。法治是治理的最基本要素和行动原则,社区法治是实现社区自治的当然途径。个体的社区人与社区人、社区人与政府、集合体的社区与政府、个体的社区人与集合体的社区,构成新的治理情境。通过社区法治解决社区的内部磨合、建立内部治理秩序白钢,赵寿星.选举与治理———中国村民自治研究[M].北京:中国社会科学出版社,2001.马克斯•韦伯.经济与社会(上卷)[M].北京:商务印书馆,1998.（二）市民社会基础上的社区自治,同时也奠定了社会法治的基础“法治,在制度上起始于法律对最高国家权力的限制。”“法治意味着控权制度的存在和权力制衡原则被遵守”。徐显明.论法治构成要件———兼及法治的某些原则及观念[J].法学研究,第十八卷第三期.现代法治国家中的“法治”,基于解决各种国家和社会权利（权力）的合作配置问题,形成民主制度化、法律化和法律民主化、秩序化的良性循环。培育现代法治的前提条件和基础,就是要培育各种现代社会的权利（权力）主体,主要是相对于国家行政的现代市民社会。按照政治文化理论和社会学理论的观点,市民社会是在市场经济基础上,基于权利平等、意思自治、契约原则、权力受制约,所形成的相对自在的社会空间。市民社会属于“私”领域外延的公共空间,而政治国家则代表“纯公”的领域。因此市民社会是独立于国家但又受到法律保护的社会生活领域。显然,萌芽的市民社会促成城市社区的现代法治取向,城市社区又提供市民社会稳健发展、实现社会和解与和谐的有利场所。社区与法治的基本关系是:社区与国家、政治的对立性,为法治提供了生存基础;法治的现实状态构成社区发展的关键性制度环境。由此,在我国法治进程中,社区治理向社区自治方向发展,触及到的是社会法治发展的这些“本真”问题。通过社区法治建设,不仅提供了解决社区自治中的基本价值原则、途径手段徐显明.论法治构成要件———兼及法治的某些原则及观念[J].法学研究,第十八卷第三期.（三）坚持社区法治建设的法治方向,才能真正实现社区“善治”一般认为,社区法治建设就是在基层党政组织的领导下,发挥社区居民的主体作用,调动社区群众学法用法的积极性、创造性,依法有序管理社区公共事务、公益事业,促进社区各项事务的依法规范管理和运行。从认识上讲,这没有什么不对。问题在于,实践中各种社区建设活动既由行政主导,多具有强化行政控制的趋向：社区居民组织化程度低,对“上级”依赖性强,主体作用发挥不充分；所参与者,响应号召、倡议的“活动”多,行使居民基本权利者少,所涉事务欠缺“自治”色彩；居民参与行动的方式和途径欠缺法治意蕴。这样做,即使短期内更容易实现一些社