江苏省干线公路建设方案

1、江苏省干线公路建设方案（2005-2010年）江苏省交通厅公路局二五年二月第一章 前言改革开放二十多年来，随着经济社会的全面、健康、持续发展，江苏公路进入了前所未有的快速发展阶段，陆续实施了高速公路联网畅通工程、国省道干线公路网化工程、县乡村公路通达工程等跨世纪战略工程。进入“十五”以来，公路建设的投资力度继续加大，保持了高位增长态势，从1998年至2004年七年间，全省累计投入256亿元（省级补助74亿元，其中养路费投入45亿元，省级贷款及帮贷约29亿元），完成了5500公里干线公路改造，极大地改善了全省路网结构和等级，干线公路好路率从1997年的68%上升至2004年的85%，为全省社会经

2、济建设提供了良好的基础设施支撑。近年来，我省相继完成了江苏省高速公路网暨过江通道规划、江苏省干线公路网方案研究报告、江苏省农村公路建设规划等重大规划研究。2003年省政府批复的江苏省省道网调整方案，虽然明确了干线公路的行政等级、线路走向、线路编号，但是对规划省道线路的功能和定位未作要求。从外部环境来看，全省实现“两个率先”、长三角一体化以及沿江开发战略等社会经济发展的新形势对干线公路发展提出了更高的要求；从规划本身来看，全社会路网自身的滚动规划也对干线公路的布局和结构组成产生了巨大的影响，高速公路的大规模建成通车，使得路网中干线公路的功能和地位发生了变化；农村公路里程的扩大和标准的提高，促使干

3、线公路等级结构亟待调整。为了适应这一发展需要，必须对我省干线公路进行统一规划，重新确定布局和结构，以充分发挥干线公路在经济和社会发展以及综合运输中应有的地位和作用，实现公路网的协调发展。为此，在省交通厅的统一领导下，厅公路局组织开展了江苏省干线公路发展规划课题研究，并在此基础上编制了建设方案，来指导新一轮的干线公路建设，实现干线公路的可持续发展。第二章 干线公路的定义及层次划分2.1功能分类理论及层次划分依据传统的理论，对于公路层次的划分主要有以下三种：（1）按行政等级划分，分为国道、省道、县道和乡道四个行政等级。该分类优点是管理责任明确，这对于初期的公路建设非常重要，因为该时期各行政区域的公

4、路处于相对独立的发展时期，区域间的经济联系比较松散，按行政管理划分在当时是比较适合的。但是行政等级分类缺点是容易导致线路功能不明确，运行效率低下，不利于发挥整个公路网的总体效益。（2）按技术等级划分，根据使用任务、功能和适应的交通量分为高速公路、一级公路、二级公路、三级公路和四级公路五个等级。该分类优点是指导建设的标准明确，对于单条公路和建设阶段是至关重要的，但对公路建设的前期规划和路网运行效率的考虑是相当欠缺的。（3）按照公路管理的性质，将公路分为高速公路、普通国省道公路和农村公路。该模式在公路建设初期充分调动了各级政府的积极性，发挥了积极的作用，但是随着经济的不断发展，区域之间的经济联系不

5、断加强，公路发展逐渐走向网络化、系统化，公路管理体制中存在的问题已逐渐显现。为此，江苏省干线公路发展规划研究引入了功能分类理论。以满足不同层次的出行需求和服务为目标，依据公路提供的交通服务特性，来划分路网层次，并强调公路网上下层次之间的服从关系，满足公路不同层次适应不同出行需求的需要，从根本上提升江苏公路的服务水平，发挥路网的整体效益。按照公路在路网及运输中功能和作用的不同，将江苏公路划为三个层次：干线公路、集散公路和地方公路。干线公路是全省公路网的最高层次，连接省内重要的节点，承担路网的中长途交通出行，提供较高的运输服务功能；集散公路主要服务于县（市）内部，实现对干线公路的集疏散；地方公路主

6、要服务于乡村或社区，提供门对门的服务。2.2干线公路的定义及层次划分（1）定义干线公路是具有全省意义的跨地区骨架公路，是公路网的重要组成部分，连接全省大中城市、区域性经济中心、交通枢纽及旅游景点，承担大经济区间和市际中长距离客货运输，是全省经济发展的重要支撑。（2）层次划分按照功能分类的方法，江苏省的干线公路分为主干线和次干线两个层次。主干线又分为骨架干线和快速干线；骨架干线主要服务于国家性的、全省性的交通需求，实现对全省重要公路通道安全畅通的保障，主要由高速公路构成；快速干线主要由高速公路、一级公路组成，以一级公路为主，服务于省内几大城市群之间的出行、都市圈内城市间的出行等。次干线又称“一般

7、干线”，与主干线直接相连，连贯区域城市和重要城镇节点，以服务通过性交通为主的干线公路。2.3 干线公路发展规划根据干线公路发展规划，2020年全省干线公路总里程将达到18000公里，从功能划分角度看，其中骨架干线4000公里，快速干线6500公里，一般干线7500公里；从公路等级构成来看，高速公路5400公里，一级公路7100公里，二级公路5500公里。表2.1 至2020年全省干线公路等级结构组成表技术等级合计高速一级二级全社会公路总里程（公里）18000540071005500比例（%）10029.639.730.7第三章 江苏干线公路发展现状3.1全省公路概况至2004年底，江苏省公路总

8、里程78262公里，公路网密度为77.6公里/百平方公里，其中高速公路通车里程达2423公里，一级公路3674公里，二级公路13458公里，三级公路9543公里，四级公路41043公里，等外公路8121公里。3.2干线公路发展现状（1）技术等级至2004年，国省干线公路里程10762公里，其中，高速公路2410公里，一级公路2654公里，二级公路5003公里，三、四级公路及等外公路695公里。表3.1 至2004年全省国省干线公路技术状况一览表技术等级合计高速一级二级三、四级及等外国省干线公路里程（公里）10762241026545003695比例（%）1002325466按路面等级分，高级路

9、面9889公里，次高级路面791公里，中级、低级及无路面（长江汽渡）里程82公里。表3.2 至2004年全省国省干线公路路面等级一览表技术等级合计高级路面次高级路面中级、低级及无路面国省干线公路里程（公里）10762988979182比例（%）1009271（2）好路率经过近几年的大规模干线公路网路面改造，自1997年以来，干线公路好路率从68.7%提高到2004年的85.4%，平均每年提高近2个百分点。表3.3 1997-2003年国省干线公路好路率一览表年份19971998199920002001200220032004国省干线好路率（%）68.769.773.077.280.484.18

10、5.185.4（3）交通量状况2004年，我省除高速公路以外的国省干线公路平均加权交通量为16671PCU/日，其中国道22333PCU/日，省道14274PCU/日。也就是说，按照现有公路工程技术标准的要求，国省道的平均技术等级应达到一级公路标准，其中国道应达到一级公路标准，省道也应基本达到一级公路标准。即在现有的2007公里国道平均技术等级应全部达到一级公路标准，现有的6345公里省道平均技术等级应基本达到一级公路标准。实际上2004年国道中仅有一级公路784公里，省道中仅有一级公路1870公里，分别仅达标准要求的39%、29.5%。3.3干线公路发展存在的问题（1）普通干线公路发展相对滞

11、后，不能适应社会经济发展的需求。普通干线公路既是骨架干线公路（高速公路）的重要配套和补充，也沟通着面广量大的农村公路，在全路网中起着非常重要的承上启下作用。尽管和“九五”以前路网结构情况相比，普通干线公路纵向发展较快，变化较大，但横向和高速公路及农村公路相比，总量不足，结构不尽合理，发展已经相对滞后，不能适应社会经济发展的需求。就高速公路而言，在2003年已经突破了2000公里，而农村公路建设预计到2007年要完成40000公里。相比之下， 2000年以来干线公路建设投资规模呈下降趋势，干线公路建设占整个交通总投资比重由2000年的21逐年下降至2004年的9。至2004年，江苏省省道网调整方

12、案中的国省干线公路网尚未建成，其中低于二级公路标准和规划待建的路段仍约有1100公里。-369（2）市到县、相邻县之间干线公路尚未实现行车快速化，服务功能差。按照“城际公路快速化”的要求，省会到省辖市及省辖市之间到2008年将基本实现由高速公路相连接，而市到县、相邻县之间干线公路目前大部分仍为二级公路，尚未实现短、直、快速连通。与高速公路平行的干线公路大部分等级较低，存在着集镇段不畅、混合交通现象严重等现象，道路服务功能差。(3) 干线公路网内部还没有实现协调发展。由于管理体制等方面的原因，干线公路网中的高速公路和一、二级公路在规划、投资、建设和管理等方面被人为割裂开来，干线公路路网的管理被按

13、照“技术等级”、“行政等级”、“投资主体”等多维分割，管理主体处于“动态”，干线公路网总体效益难以充分发挥。高速公路作为干线公路的一个组成部分，仅代表技术标准的最高层次，与其他层次是截然不可分割的。从江苏干线公路网发展实际而言，高速公路在“八五”、“九五”期间快速发展在资金上得到了交通规费的强有力支持。进入“十五”以来，随着高速公路通车里程的增加和联网程度的提高，普通公路通行费收入受到较大影响，一些平行线路甚至下降了60%。可以说普通干线公路的发展已是步履艰难。（4）干线公路建设资金匮乏，公路部门负债严重。一方面是经过近十年来大规模的公路建设，地方各级政府筹措地方配套资金手段越来越少，加上国家

14、又加强了对银行贷款的控制，使得工程贷款的难度进一步增大，很多项目的地方配套资金难以到位，个别项目甚至是停工待料。苏北、苏中甚至苏南部分地区地方筹措配套资金实际已成空话。另一方面是公路部门负债日益严重，截止2003年底，厅公路局局本级负债34亿元，帮贷16亿元；全省111个普通公路收费站共承担了约208亿元债务，按照现有的通行费分成比例，真正能够还本付息的收费站不到10个。日益严重的债务问题使得公路系统资金调度和贷款的能力逐年降低，建设、养护管理的资金缺口不断加大。2004年，局干线公路建设资金缺口4亿元仍然通过贷款解决，还债压力日益突出，干线公路建设举步维艰。综上所述，江苏省经济社会的快速发展

15、，对于公路交通在数量和质量上都提出了更高的要求，干线公路发展还不能完全适应全省经济社会发展需要，干线公路的建设和改造任务依然十分繁重，同时建设资金筹措十分困难，急需研究制定政策措施，改变目前不利的局面。第四章 建设方案4.1指导思想围绕江苏省委、省政府 “两个率先”的战略决策以及“江苏公路率先基本实现现代化”的目标要求，以科学的发展观为指导，坚持公路网发展整体性、协调性和可持续性的统一。在配合高速公路建设的同时，加强重点地区的连接性，以及干线路网的整体连通性；确保在骨架高速公路网基本建成后，形成与之配套的普通干线公路网结构，提高整体路网的通达深度，进一步提高全省干线公路的运营效率和服务水平。4

16、.2建设目标根据江苏公路现代化的总体进程，结合我省 “三圈五轴”城市化、产业经济带发展的新要求，重点建设以高速公路为主骨架、一级公路快速通达的“四纵八横”干线公路系统，基本实现市到县、相邻县之间以一级公路短、直连通，出省通道、主要工业区、重点旅游区、商品粮基地等以二级以上公路连通，全面建设江苏省省道网调整方案中12400公里的国省干线公路网，确保在骨架高速公路网和农村公路基本建成后，形成与之配套的国省干线公路网，为经济发展提供快速、便捷、安全的公路网体系。4.3基本原则（1）坚持“干支协调、统筹发展”；（2）坚持“扩大规模、优化布局”；（3）坚持 “调整结构，完善功能”；（4）坚持“效率优先，

17、兼顾公平”。4.4建设规模2005至2010年，新（改）建国省干线公路3600公里（新建700公里，改建2900公里）其中，一级以上公路2900公里，二级公路700公里。4.5补助标准本次补助政策的调整，自2005年开始实施，具体范围为2005年年度计划内的在建项目。省级补助标准按照省基本解决建安费，地方负责前期工作费用来确定，具体对于规划新改建干线公路，按照资金补助和收费还贷项目分别采用以下补助政策。（1）对于不具备采用收费还贷条件的建设项目，省级补助采用下表的补助标准。资金补助标准一览表建设等级建设类型补助标准一级公路苏中、苏北地区新建800万/公里苏南地区新建700万/公里苏中、苏北地区

18、改建500万/公里苏南地区改建450万/公里二级公路苏北地区新建250万/公里苏中、苏南地区新建200万/公里苏北地区改建150万/公里苏中、苏南地区改建120万/公里在建设项目线路上全长100米以上的桥梁，跨越四级航道以上（含四级）的按1800元/平方米进行专项补助，其它桥梁以及互通式立交桥桥梁部分按1500元/平方米进行专项补助。（2）对于有收费站且收费站具有还贷能力的建设项目，采用现行的标准即地方筹措2035的资本金，其余纳入收费还贷。4.6投资估算20052010年干线新改建总投资为307亿元，需新征用土地约12万亩。共需筹措省补资金186亿元，地方配套资金121亿元。分年度的资金安排

19、计划如表4.3 所示。 表4.3 全省干线公路新改建和改造分年度投资安排 单位：亿元年度小计200520062007200820092010总投资307435157615936省补资金1862330363837224.7预期效果及2020年远景展望(1)预期效果预计至2010年，全省干线公路总规模达到13000公里，其中高速公路4100公里，一级公路5200公里，二级公路3700公里。省会与地市、地市之间、地市与相邻县（市）之间、相邻县（市）之间实现以高速公路、一级公路连接，三大都市圈、重要城镇发展轴以及主要产业带地区的路网逐步加密。表4.4 至2010年全省干线公路等级结构组成表技术等级合计

20、高速一级二级全社会公路总里程（公里）13000410052003700比例（%）10031.54028.5（2）2020年远景展望根据干线公路建设规划，从2011年至2020年，需要新增一级公路1900公里、二级公路1800公里，初步估算静态投资约380亿元，即平均每年38亿元。需新征用土地约15万亩。（3）干线路网分阶段评价结果干线公路网络趋于完善，干线公路的服务面进一步扩大，干线公路内部层次协调，与较低层次公路衔接合理，公路网络的整体性和综合效益得到充分的发挥。具体评价指标见表4.5表4.5 全省干线公路网规划评价指标评价指标200320102020路网规模（公里）101931300018

21、000面积密度（公里/百平方公里）9.9313.0417.36人口密度（公里/万人）1.381.752.21节点连通度1.92.63.3等级水平1.491.031.01区域网值0.370.480.62第五章 资金筹措分析5.1干线公路投融资政策分析（1）现有政策分析改革开放以来，尤其是1985年国家出台“贷款修路、收费还贷”政策以来，以收费公路为主的干线公路得到了迅速发展。我省干线公路的投融资体制主要采用了省实行定额补助、地方配套或采用“收费还贷”的模式，建设资金除交通规费的定额投入外，大部分为银行贷款（地方配套往往也通过捆绑相关收费站转化为收费还贷）。“九五”以来，干线公路的快速发展得益于收

22、费还贷的政策，大部分地方配套资金为银行贷款或者挂靠收费站的间接银行贷款，但是现在越来越不能过分依赖。尤其是近年来，国家宏观调控政策的实施，银行收紧银根，加上目前收费站负债累累，直接导致（普通）干线公路建设的贷款十分困难。从偿还银行贷款或收费站债务的资金渠道来看，似乎依照“贷款修路、收费还贷”，就应该用通行费收入进行还贷，然而目前干线公路的收费收入总体呈下降趋势的，而且这种下降趋势随着今后高速公路通车里程的增加而加快。另一方面，随着收费公路条例的颁布实施，从缓解社会矛盾、发展地方经济的角度出发，撤销一批二级公路收费站也是众望所归，然而撤站后相关债务的偿还所需资金缺乏稳定的来源。无论是省统还是市统

23、，依照目前的收费水平，支付利息的缺口都不小，并且逐年在增加。实际上，经过几年的干线公路改造建设，地方及公路部门已是负债累累，干线公路建设的资金短缺和收费站背负高额负债的矛盾愈发突出，现有的过度依赖收费公路的投融资体制已经很难适应干线公路快速发展要求。通过调研分析，在我省（普通）干线公路投融资体制方面存在以下这些问题：一是政府财政投入的比例还不高，省定额补助比例还较低；二是市场化融资渠道单一，过分依赖收费还贷公路政策，导致银行贷款比例过高，后续贷款难以筹集；三是收费公路结构不合理，难以市场化运作。主要表现为经营性收费公路比例低，政府还贷收费公路比例相对较高，地方政府容易“乱搭车”，捆绑贷款，政府

24、还贷收费站还贷额度不断扩张，直接导致收费站无法平衡还贷。如果不解决存在的这些问题，不对我省干线公路投融资机制进行创新，要满足干线公路建设对资金的巨大需求是不可能的。（2）投融资理论分析及机制创新首先，从商品属性上看，普通干线公路属公益性基础设施项目，具有建设周期长、投资大等特点。按照市场经济的公共财政理论，普通干线公路作为公共商品，建设资金应主要应来源于政府财政投入。但是长期以来受投融资机制的制约以及地方各级财力的限制，政府财政投入比较有限。其次，从江苏路网管理体制来看，普通公路的收费还贷模式不具备可持续的自我融资能力。江苏干线路网被分为高速公路网和普通干线公路路网，分属不同的管理主体，且各自

25、形成自我封闭的融资体制；同时江苏路网分布结构逐渐形成了高速公路与普通公路“一主一备”的格局，高速公路与普通公路交通流量的互动局面也已经形成。而普通干线公路的开放式收费方式不可能像封闭的高速公路能够通过护栏、匝道收费等方式有效的界定产权和实现收费权，容易导致收益的外部化，在早期路网相对稀疏时，收益“外部化”效应还不明显，但随着高速公路的快速发展和农村公路网络的不断完善，路网的加密已经分流了大量普通公路的交通流量；因此，当公路网发育到一定程度时，普通公路收费还贷模式已经难以维系。再次，我省现有的资本市场发育还不完善，民间资本规模相对弱小，私人资本直接对普通公路进行投入的难度很大。公益性基础设施的规

26、模经济和巨大的存量资本对于相对弱小的私人资本来说，形成了较高程度的“陷阱”效应，使其无法有效地进入公益性领域。另外，普通公路投资的长周期及较低的回报率也是外部资本进入该领域的障碍。当私人资本尚不具备进行普通公路投资建设与经营的条件时，公共财政应在更大程度上承担该领域的建设职责。事实上，国外发达国家历史上的经验也表明，干线公路建设和养护需要一个相对稳定的资金来源，在大规模建设的早期，一般采用 “政府预算制、政府预算外的道路基金、发行债券、特许经营”等模式筹集公共资金。引入私人资本更多是在大规模建设基本结束的后期，出于提高产业的运行绩效和效率的考虑，而不是通过私人资本来解决支撑公路建设大规模的发展

27、和扩张的问题。因此干线公路的发展首要问题还是资金问题，当前必须改变现有资金渠道单一的局面。尝试通过增加政府财政转移支付、返还（高速公路营业税返还等）或交通规费提价等方式筹集资金，以建立干线公路发展基金或许是一个很好的办法。根据以上分析，下一步干线公路建设应突出政府公共财政的主体地位，逐步建立起以政府投入为主导的投融资机制，逐步拓宽财政性资金进入渠道，增加财政性资金投入，平衡和优化财政性资金投融资结构，实现干线公路建设的可持续发展。5.2主要资金筹措渠道从以上的资金筹措渠道分析来看，干线公路建设资金的主要渠道仍然为养路费。2004年全省养路费征收46亿元，近年来保持了10%左右的增长速度，未来年

28、养路费的收入预测见下表（增长率按10%估计）。预计2005-2010年养路费总收入约为382亿元。 全省1997-2004年养路费收入情况 （单位：亿元）年份19971998199920002001200220032004实际总收入2024242526323746全省2005-2010年养路费收入预测 （单位：亿元）年份200520062007200820092010预测总收入505560667279随着公路养护规模的快速增加，养护服务质量标准的不断提高，养护资金需求不断增加，养路费应该首先保证养护管理支出，一旦国家出台相关养路费使用要求或者燃油税政策的出台，都将对建设资金的安排产生重大影响。

29、5.3资金筹措方案（20052010年）2005-2010年干线公路建设方案中，地方配套资金主要用于征地、拆迁、备土等费用，应主要从市、县财政中安排解决；省级资金主要解决建安费。本次干线公路建设工程省补资金约186亿元，其中，除申请中央补助6亿元、交通厅自筹146亿元外，其余34亿元为贷款。即：（一）申请中央补助每年1亿元，6年共计6亿元。（二）省交通厅自筹146亿元，其中：1、养路费收入2005年安排15亿元，以后每年递增12亿元，6年共计110亿元；2、自2005年起，厅平均每年安排用于干线公路改造的资金6亿元，6年共计36亿元。（二）34亿元贷款建议通过以下渠道偿还：1、省政府通过财政转

30、移支付返还高速公路营业税、所得税来增加干线公路省级财政投入。预计2004年高速公路营业税、所得税收入约16.7亿元。2、高速公路经营单位返还已建成高速公路的交通规费投入部分。3、取消水利基金。2004年交通规费中用于水利基金约1.5亿元。4、适时出台养路费加价方案，增加的养路费收入用于干线公路建设。第六章           政策措施与建议6.1落实科学发展观，实现全面、协调、可持续发展。 认真贯彻落实科学发展观，正确把握公路率先基本现代化的内涵，统筹规划“各类公路的协调发展”。既然干线公路发展的目标是一致的，高速公路与普通公路之间，收费与不收费、还贷性与经营性只是形式和实现方式的不同，政府作为公众利益的代表，应该从统筹发展的角度，制定一系列有利于干线公路健康发展的政策和措施，继续加大对干线公路的投入，实现干线公路的全面、协调发展。坚持以人为本，树立节约资源和保护环境意识，把工程建设同环境保护、节约耕地统筹结合起来，实现干线公路的可持续发展。6.2加强组织领导，进一步落实各级政府的职责。本次快速干线公路建设工程仍以地方各级人民政府