法学硕士论文-论我国环境行政诉讼原告资格的认定标准—对“法律上利害关系”的解读.doc

分类号 d192.6 学号 0731401014 u d c 34 密级 无 硕士学位论文 论我国环境行政诉讼原告资格的认定标准 对“法律上利害关系”的解读 * 指导教师姓名 河海大学法学院 南京市西康路1号 申请学位级别 硕士 专业名称 环境与资源保护法学 论文提交日期： 2010年5月12日 论文答辩日期： 2010年6月9日 学位授予单位和日期： 河 海 大 学 2010 年 6月 日 答辩委员会主席： 论文评阅人： 、 2010年 6月 9日 中 国 南 京分类号： d 192. 6 udc(ddc)： 34 密 级： 无 论文作者姓名： 学 号: 073141014 单 位：河海大学 论文中文题名：论我国环境行政诉讼原告资格的认定标准论文中文副题名：对“法律上利害关系”的解读论文英文题名：on the plaintiffs qualificatory standard of environmental administrative public interest litigation in our country 论文英文副题名：a new explanation of “interested relationship” in law 论文语种： 汉 语 论文摘要语种： 汉、英 论文页数： 49 页 论文字数： 4.8 万 论文主题词：原告资格、原告资格认定标准、法律上利害关系、 环境行政公益诉讼 申请学位级别： 硕 士 专业名称：环境与资源保护法学 研究方向：环境法与环境管理指导教师姓名： 邢鸿飞 教授 导师单位： 河海大学法学院 论文答辩日期： 2010年 6月 9日 on the plaintiffs qualificatory standard of environmental administrative litigation in our countrya new explanation of “interested relationship” in lawdissertation submitted tohohai universityin fulfillment of the requirementfor the degree of master of lawbyyou nana(law school of hohai university)dissertation supervisor： professor xing hongfei june，2010 nanjing，p.r.china学位论文独创性声明：本人所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发表或撰写过的研究成果。与我一同工作的同事对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确的说明并表示了谢意。如不实，本人负全部责任。论文作者： 2010月日学位论文使用授权说明：河海大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆、中国学术期刊网（光盘版）电子杂志社有权保留本人所送交学位论文的复印件或电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅。论文全部或部分内容的公布（包括）授权河海大学研究生院办理。论文作者： 2010年月摘 要环境行政诉讼是行政诉讼的一种特殊诉讼类型，传统的环境行政诉讼在环境私益的救济方面发挥了巨大作用，然而在环境公益的救济方面尤其是经济发展带来的各种新型环境难题面前却显得力不从心。在传统行政侵权诉讼中，保护环境公益既不是原告的起诉动机，也不是被告的辩护目的，具有公共物品属性的环境公益很难为现行的诉讼法律制度所包容，这些司法实践中出现的一系列问题导致法律规定与司法操作脱节的状况时有发生。显然，我国行政诉讼的原告资格认定标准导致的原告资格范围狭窄已经不能满足目前环境行政诉讼的需要，因此，有必要对现行的环境行政诉讼制度进行改革。鉴于现行环境行政诉讼的限制主要表现在原告资格的规定方面，而原告资格的设定直接关系公众诉讼权的行使问题，因此“原告资格”的认定标准是环境行政公益诉讼面临的首要核心问题。这对传统行政诉讼原告资格的认定标准即“法律上利害关系”标准提出了严峻的挑战。文章以我国环境行政诉讼的原告资格认定标准“法律上利害关系”为研究对象，在第一部分阐述了环境行政诉讼原告资格的现行法依据评述，分析了环境行政诉讼原告资格的概念和我国目前的法律规定，并比较了三大诉讼有关原告资格的相关规定；第二部分通过对国外英美法系国家代表美国和大陆法系国家代表日本有关环境行政诉讼原告资格认定标准的规定进行考察并总结出其发展特点和可供我国借鉴的经验；第三部分阐述了我国环境行政诉讼原告资格认定标准即“法律上利害关系”的缺陷，通过对“法律上利害关系”的内涵和构成要素的分析，揭示其存在的缺陷，指出了需要对其重新解读的必要性；第四部分在现有理论基础为铺垫和现实迫切要求的情况下赋予了“法律上利害关系”新内涵，并借鉴国外经验，提出了赋予检察院、环保非政府组织以及公民个人以环境行政诉讼的原告资格以在我国建构环境行政公益诉讼的设想，试图更好地将司法权的合理有度行使与诉讼之门的张合结合起来；第五部分是结束语。关键词：原告资格；原告资格认定标准；法律上利害关系；环境行政公益诉讼abstractenvironmental administrative litigation is a special type of administrative litigation. traditional environmental administrative litigation plays an important role in protecting citizens environmental private interest. however, it appears outstripping before the protection of environmental public interest, exceptionally facing many new difficult environmental problems appeared as the economic developments. protecting environmental public interest is neither the sue motivation nor the defense purpose of defendant in the traditional environmental administrative litigation, at the same time ,the environmental public interest which has the nature of public goods is hard to included in the current administrative litigation, which make the legal and the juridical practice out of joint. obviously, the limited plaintiff the standards of qualification can not meet the need of the current environment administrative litigation anymore; therefore, it is necessary to innovate the current environment administrative litigation system. in view of the fact that the limits in the current environment administrative litigation mainly displays in the plaintiff qualifications stipulation aspect, and the installation of the plaintiff qualifications directly relates the question of public lawsuit power exercises, therefore, the standards of plaintiff qualifications is the most important core question which the environment administration public interest litigation should face up. it poses a severe challenge to the “interest relationship in law” that refers to traditional administrative litigation standards.in this paper, the author takes the plaintiffs accreditation standards in environmental administration proceedings, which is “interest relationship in law” as the research object. in the first part ,the author expounds the legal basis of the environment administrative litigation plaintiff qualifications, and analyzes the environment administrative litigation plaintiff qualifications concept and the present legal rule in our country, besides, it compares the related stipulation of the three big lawsuit concerned plaintiff qualifications; in the second part ,it inspects the related stipulation about related environment administrative litigation plaintiff qualifications recognized overseas, just like the representatives of civil law in american and representatives of common law system country in japanese, and summaries a conclusion by researching on the history and evolution of the accreditation standards of foreign environmental administrative proceedings; in the third part ,it elaborates the defects of the plaintiffs qulificatory standard of environment administrative proceedings in our country, it also points out that we should re-interpret the conception of interested relationship in law. in the fourth part, it re-interprets the conception and the essential factors of “interest relationship in law” on the basis of existing theoretical foundation and urgent practical needs. after learned a lesson from the experience of some foreign countries on the related issues, it finally propose to give the procurator, environmental non-governmental organizations and individual citizens the plaintiff qualified of administrative procedure, in order to construct a vision of the system of environmental administration of public interest litigation, attempting to combine a reasonable degree of exercising of the judicial power to with the open and close of doors of litigation better; the fifth part is the concluding remark.keywords: plaintiff qualification; plaintiffs qualificatory standard; interested relationship in law; environmental administrative public interest litigation目 录导 论1一、环境行政诉讼原告资格认定标准的现行法依据评述5（一）环境行政诉讼原告资格概述51原告资格52环境行政诉讼的原告资格6（二）认定环境行政诉讼原告资格的现行法依据71环境行政诉讼原告资格的相关立法规定72一般诉讼法理论对认定环境行政诉讼原告资格的影响7二、域外环境行政诉讼原告资格认定标准的比较法考察10（一）英美法系国家环境行政诉讼原告资格的认定标准以美国为例101原告资格认定标准的发展102原告资格认定标准的成文法保障123原告资格认定标准的判例法保障13（二）大陆法系国家环境行政诉讼原告资格的认定标准以日本为例141原告资格认定标准的发展152原告资格认定标准的成文法保障153原告资格认定标准的判例法保障16（三）国外环境行政诉讼原告资格认定标准评析17三、我国环境行政诉讼原告资格认定标准的缺陷19（一）“法律上利害关系”的内涵19（二）“法律上利害关系”的构成要素201合法权益202损害合法权益的具体行政行为213因果关系22（三）“法律上利害关系”的缺陷221“法律上利害关系”范畴界定不明确232纳入原告资格的主体范围模糊25四、我国环境行政诉讼原告资格认定标准的新思维27（一）重构“法律上利害关系”的理论基础和现实基础271重构“法律上利害关系”的理论基础272重构“法律上利害关系”的现实基础30（二）赋予“法律上利害关系”新内涵311重新界定“合法权益”322重新界定“因果关系”333重新解读行政诉讼法对原告资格认定标准的有关规定33（三）环境行政公益诉讼原告资格的制度建构351适格的原告352适格原告的配套保障制度40五、结束语44参考文献45致谢49 河海大学硕士研究生学位论文 论我国环境行政诉讼原告资格的认定标准导 论现实中，当行政机关或其他公权机构的违法行政行为造成环境的巨大损害时，根据传统的诉讼法理论，如要提起环境行政诉讼首先必须具备原告资格，而要想取得原告资格，必须受到有形的直接伤害。此外，环境资源自身的特点导致了我国现行的行政诉讼制度难以满足保护环境需要。首先，环境利益具有公共性。任何人都不必支付任何对价即可享有，这就隐藏着任何人都可以任意破坏环境的潜在危机；其次，环境资源损害具有公害性。环境的整体性特征决定了整个大环境构成一个系统，一旦对环境的某部分造成损害，就会形成区域性波及，受害者有可能是不特定的一定区域的人，而且损害结果往往具有潜在性和滞后性。随着社会发展导致的一系列环境问题的凸显，使得作为行政诉讼领域特殊形式的环境行政诉讼日陷窘境，环境侵权的损害结果并不一定具有直接性和可见性，也并不一定有明确的受害人，这就造成传统行政诉讼理论指导下的环境行政诉讼在现实中难以得到很好的实施。纵观世界其他国家的发展经验，西为中用，引进环境行政公益诉讼制度，便成为当今中国法治以及政治经济社会建设的需要。公益诉讼，通常被理解为以个人、组织或者机关为原告，以损害国家、社会或者不特定利益（公益）的行为为对象，以制止损害公益行为并追究加害人相应法律责任为目的，向法院提出的特殊诉讼活动。 别涛：环境公益诉讼，法律出版社2007年版，第2页。环境公益诉讼为环境公益受侵害而又得不到应有的救济所导致的权利缺位提供了良方。然而，在我国，环境行政公益诉讼很多时候却面临尴尬的境地。如2001年10月，施建辉、顾大松认为南京市规划局未依法行政，致使观景台建设破坏紫金山自然风景为由，向南京市中级人民法院提起行政诉讼，尽管在强大的舆论压力下，行政机关及相关部门最终停止修建观景台，但该案却以不属于受案范围而被裁定驳回起诉。 宁晨豹：南京紫金山顶建“怪物”两教师告规划局，羊城晚报，2001年11月19日，/53/76/news146957653.shtml，2009年10月28日。再如2003年2月25日，杭州市民金奎喜向杭州市西湖区人民法院提起行政诉讼，要求法院撤销杭州市规划局给浙江省老年大学项目所颁发的项目许可证，依法保护杭州西湖风景名胜区。然而，西湖区人民法院认为，金奎喜与在建的浙江省老年大学没有利害关系，不具有行政诉讼的原告资格，因此裁定不予立案。杭州市中级人民法院也以同样的理由维持了原裁定。 陈思：金奎喜诉杭州市规划局案，中国法院网，2003年11月29日，/public/detail.php?id=92767，2009年10月28日。诚然，现实中这种由于没有原告起诉资格而被拒法院门口之外的案例比比皆是，这不能不引起我们无尽的深思。不可否认，环境管理作为保护环境的主要手段之一，行政机关的作用功不可没。然而，当其违法或不当的行政行为危害到环境公益时，我国现行的环境行政诉讼能否有效地阻止或矫正危害的发生呢？严格意义来讲，环境行政诉讼在本质上的并不是一种新的诉讼类型，它是行政诉讼在保护环境方面的一种特殊形式，是在继承传统行政诉讼基本特征的基础上，为了适应环境保护监督、管理的需要而发展的一种诉讼形式。显然，环境行政诉讼的提起也要遵循我国关于行政诉讼原告资格认定的有关标准，即只有具有“法律上利害关系”的个人、单位或组织才具有原告资格。鉴于环境资源具有公共性、整体性、公害性及环境资源损害显现的滞后性等自身属性，那么对于具有这些独特之处的环境资源的保护，是否还要遵循传统行政诉讼法关于原告资格规定的限制，许多人都提出了质疑。环境行政诉讼中出现的一系列问题也对传统行政诉讼原告资格的规定提出了严峻的挑战。在很多环境问题的处置上，行政机关的失职是不容置疑的，然而，现行的“法律上利害关系”标准却使得我国的环境公益得不到有效的保护。越来越多涌现的环保案件也对我国的行政诉讼原告资格提出了严峻考验。放宽我国的行政诉讼原告资格，建立环境行政公益诉讼制度已经成为社会发展的需要。尽管我们通过对理论的拓展以取得原告资格扩大的努力在有些学者眼里可能只是枉然，而我们想达到的目的并不只是为了胜诉，有时甚至只是通过取得诉讼主体资格这种方式来获得舆论的支持以达到保护环境的目的。近年来，学界对我国环境行政诉讼原告资格认定标准的界定存在较大分歧，另外，通过对我国现行行政诉讼原告资格相关界定规则的总结、分析，亦可发现，环境行政诉讼的原告资格较窄且笼统、模糊，与发达国家相比，我国尚存在很大差距。放宽我国的环境行政诉讼原告资格，并尝试建立环境行政公益诉讼制度已经成为社会发展的需要。我国应借鉴他国的先进理念及经验，在立法、司法实践中放宽对环境行政诉讼原告资格的限制。但值得注意的是，此处提倡的“放宽” 并非无节制地“放宽”，而是合理地、有条件地扩大。这主要是考虑到我国国民经济总体水平、环境行政执法队伍、环境法制建设现状、环境行政执法水平和公民的法律素质等还存在许多不适应的因素。由于原告资格涉及法院如何确定行政诉讼程序的启动人，作为行政诉讼的门槛，其宽窄必将影响到司法权监督、制约行政权的广度与深度，所以原告资格过宽，可能导致不应启动行政诉讼程序的人启动了行政诉讼程序，浪费司法资源；反之，则可能导致行政行为的受害人救济无门，妨碍社会公正。很显然，现行的行政法的原告资格认定标准已经不符合时代的发展要求，亟需改革。从现状看，由于我国对行政法的研究起步较晚，行政诉讼法缺漏甚多，且现今环境污染、生态破坏严重，而环境问题所涉利害关系复杂，科学技术性又强，兼之环境资源立法方面也颇不完善，故对环境行政诉讼原告资格认定标准进行重新界定以放宽原告资格范围在我国步履维艰。环境行政诉讼原告资格问题极富个性化，很多地方不同于一般行政诉讼中的原告资格问题，对传统行政诉讼领域提出了巨大挑战，发展潜力极大。从长远意义来看，我国应该借鉴他国的先进经验，吸取他们的教训，同时结合本国国情大胆引进、开拓新的行政诉讼理念，完善有关环境行政诉讼及相关环境立法。通过对以上问题的思考，在广泛阅读的基础上，本文拟根据自己对该问题的认识进行整体构思，即以“法律上利害关系”为核心将本论文涉及到的主要问题分成依次推进的五个部分：第一部分是我国环境行政诉讼的现行法依据。首先阐述了有关环境行政诉讼原告资格的的相关知识，并阐述了一般诉讼法关于原告资格的理论，然后通过我国原告诉讼资格的历史沿革及现状的阐述引申出“法律上利害关系”这个话题；第二部分是域外环境行政公益诉讼原告的认定标准的介绍。主要是横向比较，先是对普通法系和大陆法系各自的代表国家也就是美国和日本的环境行政公益诉讼原告的认定标准进行了阐述，然后总结出其特点，挖掘其可供我国学习的优势，取它山之石以攻玉，为我国环境行政公益诉讼原告资格的认定标准改革提供理论经验；第三部分主要是讲环境行政诉讼现行法依据的缺陷。首先从理论的角度对“法律上利害关系”加以讨论，通过“法律上利害关系”原则的定义等基础内容的阐述发现现在“法律上利害关系”之不足，列举了存在的诸多不足，为进一步完善打下基础；在第四部分中，针对第三部分指出的我国现行的行政诉讼原告资格认定标准在我国环境行政诉讼领域使用过程中存在的缺陷，笔者在现有理论基础即公共信托理论、环境权理论和公众参与理论及我国现有国情的基础上指出了完善缺陷的必要性，为此提出了界定法律上利害关系的新思维，通过理论构建为我国“法律上利害关系人”的界定提供一个新的框架，并提出拓展我国环境行政诉讼原告资格的新举措，即赋予检察院、环保非政府组织和公民以原告资格，并列举了相关的配套保障制度；第五部分是结束语。笔者认为，以环境行政诉讼的原告资格的认定标准为研究对象撰写硕士论文，不但符合我的专业方向，还可能从行政诉讼法理论上有所突破，从而填补我国有关行政诉讼和环境诉讼方面的法律漏洞，丰富我国行政诉讼法理论，也有助于发现我国现行中华人民共和国行政诉讼法（以下简称行政诉讼法）及中华人民共和国环境保护法（以下简称环境保护法）等法律、法规在环境保护方面的不足，进一步完善我国的环境行政诉讼体系。从实践意义上，通过探索公民权与司法权在环境保护方面对行政权进行制约的新机制，也有助于促进行政机关的依法行政，有利于指导我国的环境行政诉讼实践，增强公民的环保意识，促进环境的改善，及时解决环境难题，有效地定纷止争，最终实现人与自然的和谐发展，为和谐中国的建设贡献力量。在研究方法的选取上，本文主要采用规范分析与实证分析。规范分析是法学常用的分析方法，主要探讨“法律应该是什么”，实证分析则主要探讨“法律是怎么样”，将二者结合起来，能够在应然和实然两个层面上进行一些有益的探索。此外，还运用了历史分析与现状考察，分析环境行政诉讼原告资格的历史沿革以及现状，不但看到其发展，也要认识其不足并加以改正。比较分析的方法在文章中也得到了大量运用，运用比较分析法，把域外关于环境行政诉讼原告的认定标准和我国的进行比较，西为中用，从中汲取值得我们借鉴的经验，以完善我国环境行政公益诉讼原告理论的发展。一、环境行政诉讼原告资格认定标准的现行法依据评述（一）环境行政诉讼原告资格概述谈到“环境行政诉讼原告资格的认定标准”问题，我们可以清楚的看到两个比较关键的概念，即在环境行政诉讼领域里的“原告资格”及其“认定标准。”无论哪个国家的立法中从未明确提出原告资格这一概念，所谓原告资格只是理论上的一种说法，然而在司法实践中原告资格却常常被提起，显然，原告资格的认定标准就是将理论与实践连接的纽带。在深入探讨环境行政诉讼的原告资格认定标准之前，我们有必要先了解一下有关原告资格的问题。1原告资格法律上的资格即是指使某人关于某事在一定空间内具有某种法律能力或地位的制度规定。那么什么是原告资格呢？根据布莱克法律大辞典的解释：“原告资格是指某人在司法争端中所享有的将该争端诉诸司法程序的足够利益，其中心课题是确定司法争端对起诉人的影响是否充分，从而使起诉人成为本案诉讼的正当原告。如果起诉人符合原告资格的各项要求，具有为司法争端所影响的足够的利益，就可以认为起诉人在诉讼中享有法院应当给予保护的实实在在的利益。原告资格的另一个作用是确定司法审查的范围，即法院是否享有审判某一司法争端的权力。原告资格与起诉人实体诉讼请求的是非曲直是没有关系的” 见black law dictionary, west publishing co, 1979,p.1260-1261.转引自高家伟：论行政诉讼原资格，法商研究1997年第1期。凯尔森则认为，“原告资格所要解决的问题无非是什么人是与某事有足够利益的人和什么事是被称为司法性争端的事。就行政诉讼而言，人之要素是要保证该人拥有自己特有的、不同于他人的利益，事之要素是要保证争端的性质属于一个行政争议” 凯尔森：法与国家的一般理论，沈宗灵译，中国大百科全书出版社1996年版，第101页。在研究环境行政诉讼原告资格的认定标准问题之前，我们还应当很清楚的知道原告和原告资格是两码事，将其混淆将不利于我们对环境行政诉讼的原告资格认定标准的深入探讨。在环境行政诉讼的过程中，原告的实体权利和程序权利是并存的，只有法院受理案件之后提起行政诉讼的相对人才能被称为原告，换言之，就是说法院没有立案之前提起环境行政诉讼的相对人不能叫原告，只能被称为起诉人，只有具备法定起诉的条件的起诉人才具有原告资格，而只有在法院受理了形式和实质要件都符合法院的立案条件即具有原告资格的起诉人提起的环境行政诉讼后，该起诉人方能取得环境行政诉讼原告的地位。根据我国行政诉讼法的有关规定，只有具有一定利害关系的人才具有起诉权能，起诉权不但是起诉人获得司法救济的权利，也是我国行政监督的一种有效方式，对维护公民权益和我国的法治建设具有重要意义。而我们这里讨论的原告资格要解决的就是哪些人有资格提起诉讼的问题，若不具备原告资格的人提起诉讼，法院当然不予受理。但我们要搞清楚，起诉权仅仅是发动诉讼程序的权利，当事人提起诉讼后能否获得实体权益的救济，则与当事人的起诉权或原告资格无关，有起诉资格的人未必能够胜诉。2环境行政诉讼的原告资格根据上述解释我们可以看出，原告资格关注的问题无非是某人是否有足够利益将司法争端提交给法院审查。从凯尔森关于法律资格的“属人”和“属事”划分我们可以得出这样的结论：这个法律资格的“属人”考虑的是什么样的人可以提起环境行政诉讼，也就是原告资格的范围，是我们将其作为我们研究的重点，我们应该认真剖析并找出确定其范围的适合我国国情的原告资格认定标准。而环境行政诉讼中的“属事”因素，也就是提起环境行政诉讼的司法争端事由是什么属于环境行政诉讼的受案范围，不属于本文的研究对象，我们对此也就没必要做过多的研究。通过上述稍微延伸一下我们可以得出这样的结论，所谓环境行政诉讼的原告资格研究的就是环境行政诉讼法律关系中的法律资格问题，即对于侵害环境的行政行为，哪些主体有权提请法院进行司法审查，也就是哪些主体可以提起环境行政诉讼。原告资格问题是研究行政诉讼理论的的焦点问题之一，所以要将理论真正应用于实践尤其是我国的环境保护实践，则应该更好地确定有关环境行政诉讼关于原告资格的认定标准。我国目前的行政诉讼法对于原告资格的严格限制在一定程度上忽略了环境公共利益的保护，因此应当重新确定环境行政诉讼原告资格的认定标准，扩大原告范围，以期突破“国家行政权力社会公益，公民司法手段私人利益”这一旧有权力架构，通过私人力量启动司法程序保护环境公共利益。 罗玥：论我国环境行政公益诉讼原告资格，河海大学硕士学位论文， 2006年，第11页。也就是说，建立环境行政公益诉讼制度的关键在于对原告资格认定标准的重新解读，以扩大原告范围，使更多的人有可能参与环境行政诉讼，以更好的保护环境公益。（二）认定环境行政诉讼原告资格的现行法依据既然原告资格是踏入行政诉讼的大门的门槛，这个门槛的设定必然有一定的标准，而此项标准首先必须有现行法依据，下面让我们进行详细论述。1环境行政诉讼原告资格的相关立法规定根据中华人民共和国宪法（以下简称宪法）第26条规定：“国家保护和改善生活环境和生态环境，防治污染和其他公害。”宪法第41条规定：“中华人民共和国公民对于任何机关和国家工作人员，有提出批评和建议的权利；对于任何国家机关和国家工作人员的违法失职行为，有向有关国家机关提出申诉、控告或检举的权利，但是不得捏造或歪曲事实进行诬告陷害。对于公民的申诉、控告、或者检举，有关国家机关必须查清事实，负责处理。任何人不得压制和打击报复。由于国家机关或国家工作人员侵犯公民权利而受到损失的人，有依照法律规定取得赔偿的权利。”环境保护法第6条规定：“一切单位和个人都有保护环境的义务，并有权对污染和破坏环境的单位和个人进行检举和控告。”环境保护法第41条规定：“造成环境污染危害的，有责任排除危害，并对直接受到损害的单位或者个人赔偿损失。赔偿责任和赔偿金额的纠纷，可以根据当事人的请求，由环境保护行政主管部门或者其他依照法律规定行使环境监督管理权的部门处理；当事人对处理决定不服的，可以向人民法院起诉。当事人也可以直接向人民法院起诉。”其他相关环境法中也强调了单位和个人的检举和控告权。无论是宪法还是环境相关法律法规的规定只是在广义的角度确认了我国公民所具有的基本权利。前面我们讲过，我国的环境行政诉讼是行政诉讼的特殊形式，所以从实践意义来看，真正对环境行政诉讼具有指导意义的是行政诉讼法的有关规定。行政诉讼法关于行政诉讼的原告的规定主要体现在第24条：“依照本法提起诉讼的公民、法人或者其他组织是原告。”2一般诉讼法理论对认定环境行政诉讼原告资格的影响在我国现行的三大诉讼法中，只有检察机关针对危害国家利益、社会公共利益的犯罪行为向人民法院提起的刑事诉讼属于公益诉讼，行政诉讼和民事诉讼则属于私益诉讼。即使同属于私益范畴，由于各自承担的任务不同，行政诉讼和民事诉讼两大诉讼制度两者也存在着较大的区别。（1）范围不同。通过对现行法的分析，我们可以看出，行政诉讼中的原告和被告是分别加以规定的，而且原被告的地位是恒定的。具体来讲，行政诉讼中，虽然关于原告资格认定问题存在争议，但其为行政相对人的身份不会改变，而被告只能是行政机关。这种区分在民事诉讼中则不存在，民事诉讼主体资格只是强调当事人的民事诉讼权利能力，原被告适用相同的标准，原被告之间没有区分的特别要求，因此，原告起诉被告还可以反诉。（2）适用标准不同。我国现行的行政诉讼原告资格的认定标准是“法律上利害关系”标准，行政诉讼中的原告资格强调起诉人与被诉具体行政行为之间的利害关系，强调起诉人具有司法争端所影响的足够的利益；而在民事诉讼中，主体资格的认定标准是强调当事人有独立承担民事义务的能力，其着眼于当事人的民事主体资格。中华人民共和国民事诉讼法（以下简称民事诉讼法）对原告资格采用“适格说”，即原告必须是与本案有直接利害关系的公民、法人和其他组织。这里的“直接利害关系”要求原告享有的被侵害的实体权利必须具有“专属性”或“排他性”。在民事诉讼中，诉讼主体的资格被称为民事诉讼权利能力。在通常情况下，民事诉讼权利能力与民事权利能力是一致的，即有民事权利能力的人，一般都有民事诉讼权利能力，因此，在民事诉讼中，当事人只要能成为民事行为的主体，其就享有民事诉讼主体资格。民事诉讼中并非否认利害关系的存在，但其所指的利害关系是指在民事案件经过判决之后，当事人与裁判结果的权利义务关系方能最终确定；而行政诉讼原告资格所强调的利害关系则是在行政案件经过裁判之前就已经确定，即起诉人与被诉具体行政行为的权利义务关系在案件正式审理前已经得以明确。民事诉讼和行政诉讼从本质上来讲均属于私益诉讼，在环境行政诉讼中，只有当行政机关的具体行政行为导致的环境破坏或者污染已经造成了公民、法人和其他组织的现实的利益损害，其方具备起诉资格，这种具有私益诉讼性质的诉讼在维护环境公益问题上来看显然力不从心。加之我国的行政诉讼起步较晚，所以有关行政诉讼的传统理论源自民事诉讼原告理论，然而，通过分析我们可以看出，行政诉讼的原告资格认定和民事诉讼的原告资格认定，存在很大区别。涉及环境行政诉讼的原告资格，我们应该具体问题具体分析，不可生搬硬套，所以，界定一个司法实践中可操作并针对性强的环境行政诉讼原告资格认定标准，具有极大的理论和现实意义。然而，我们在构建环境行政公益诉讼的框架时，不可避免会引入民事诉讼的一些比较经典的理论，为我国的环境行政公益诉讼制度的建构做好铺垫。二、域外环境行政诉讼原告资格认定标准的比较法考察从世界范围来看，随着环境问题的不断出现及日趋复杂化，国家行政机关在环境保护中的位置显得尤为重要，而传统的环境行政诉讼制度已经不能充分实现对环境行政行为的监督作用，因此，许多国家试图通过放宽对原告资格认定标准的限制，以寻求采用更为灵活的手段和方式来加强对环境行政行为的司法审查。在环境行政领域，原告资格的范围不再局限于有直接利害关系的行政相对人，世界各国都在寻求扩展公民实施法治的可能性，认定标准中的利益因素逐步的从个人利益向公共利益扩展，呈现出越来越宽的趋势，许多国家已开始走上环境行政公益诉讼的道路。而相比较而言，我国的诉讼制度建设，目前处于传统环境行政诉讼与环境公益诉讼的交叉建立阶段，相对滞后于法治发达国家。（一）英美法系国家环境行政诉讼原告资格的认定标准以美国为例与世界其他国家相比，美国的环境诉讼制度非常具有代表性和借鉴意义。美国的环境行政诉讼在较早时期就进入公益诉讼的发展阶段，现行美国法上的环境行政诉讼并非传统意义上的行政诉讼，其原告资格的认定已得到很大的扩展。其认定标准从最初的“权利侵害”扩展到仅需证明“事实不利影响”存在即可，并且“不利影响”的范围也被逐步从“直接”扩大到“间接”，由“经济性”扩大到“非经济性”。 陈泉生：环境法学基本理论，中国环境科学出版社2004年版，第535页。原告资格的范围更是从特定的行政相对人宽泛到受环境行政行为影响的任何人，即只要公民认为行政机关针对“环境资源的破坏者的行为”采取的不作为或者违法行政行为会对环境产生不利影响或者可能产生不利影响，其就可以提起环境行政诉讼。从体系上讲，作为普通法国家，美国的环境行政诉讼制度是先由成文法规定再由判例法加以解释、补充，两者结合所形成的日趋完善的环境诉讼制度，具体到原告资格的认定标准上，经历了颇为曲折的发展历程。1原告资格认定标准的发展通观美国的行政诉讼发展历程，原告资格认定标准大致经历了四个阶段：1940年以前的“权利侵害”标准、20世纪40年代的“法定损害”标准、70年代以后最高法院确定的“双层结构”标准以及近些年司法判例中出现的“事实不利影响”标准。体现在环境行政诉讼领域，成文法和司法判例开始大量关注环境问题出现在20世纪70年代之后，环境行政诉讼原告资格的认定标准也是在这个时期出现了扩展的转折。总的来说，美国的环境行政诉讼的原告资格的认定标准经历了严格限制相对宽松谨慎适用重新放开的曲折历程。20世纪40年代之前，美国环境行政诉讼对原告资格的认定，采取的是“权利侵害”标准。起诉人只有证明其权利受到直接确切的损害才享有原告资格。 王明扬：美国行政法（下），中国法制出版社2005年版，第615页。到了20世纪40年代，原告资格的认定标准转变为“法定损害”标准，即行政相对人只有证明了自己被行政行为侵犯并被损害了宪法、法律或普通法所保护的人身上或经济上的权利或利益时，才享有原告资格。这两种认定标准，都对原告资格的范围进行了严格的限制，从美国当时的司法实践来讲，70年代之前的司法判例对环境行政诉讼的原告资格均采取了严格限制的态度。20世纪70到80年代，属于环境行政诉讼原告资格认定标准相对宽松的时代，为了适应环境诉讼的特点，美国最高法院在环境诉讼实践中对原告资格采取了一种宽容的态度。过去通行的严格限制原告资格的观念逐步被新的观念所取代，许多对以后产生深刻影响的环境行政诉讼案例皆出于此阶段，因此这一阶段又被戏称为美国“环境公民诉讼的滥觞时代”。20世纪70年代后期，美国最高法院在资料处理服务组织联合会诉坎普案件中确定了“双层结构”标准，即原告在请求法院对某行政机构的行为加以司法审查时，必须同时举证证明某行政机构的行为将导致其遭受“事实上的损害”以及被控行政行为所损害的利益在制定法所保护或管理的利益范围内 彭本利、李奇伟：中外环境行政诉讼原告资格比较研究，生态经济（学术版）2008年第2期。，比之前的两个标准“双层结构”标准所保护的利益范围显然要大的多。随着理论的深入研究和实践中环境行政诉讼领域越来越多问题的出现，一些学者和法官认为“双层结果”标准中利益的局限性不利于环境行政诉讼的开展，继而提出环境行政诉讼领域的原告资格认定应采用“事实不利影响”的标准，即只要求起诉人证明其利益受到了指控行政行为的不利影响，而不再去细究起诉人利益的具体内容，利益的范围不再限于法律的直接规定，不再限于经济利益，还包括美学价值等非经济利益。目前，此项标准虽没有被美国联邦法律所确认，但几个著名环境行政诉讼案例的最终判定和大部分州的法院的采用，为今后这项标准的延用和继续发展埋下了伏笔。2原告资格认定标准的成文法保障在美国，有关原告资格的理论是美国宪政机制的需要，是美国为适应三权分立与制衡机制而由司法所创制的一种体制。吕忠梅、徐祥民主编：环境资源法论丛（第4卷），法律出版社2004年版，第148页。不过，美国宪法并没有直接对原告资格做出规定，有关原告资格的理论主要是由美国最高法院的司法判例发展而来的。吕忠梅、徐祥民主编：环境资源法论丛（第4卷），法律出版社2004年版，第148页。在环境行政诉讼领域，1946年制定的行政程序法对司法审查的起诉资格做出了普通性规定，该法702条规定“因（行政）机关行为致使其法定权利受到侵害的人，均有权诉诸司法审查”，明确规定作为行政管理间接相对人的第三人可以依法提起行政诉讼。结合美国环境行政诉讼原告资格认定标准的历史演进，20世纪70年代以来，美国在成文法上对环境行政诉讼的原告资格的限制逐步减少，出现了体现环境行政公益诉讼的“公民诉讼条款”和“私人检察总长”理论。1970年的清洁空气法最先规定了公民诉讼的条款，以法律明文规定的方式允许任何人针对违反环境法律的行为提起诉讼，率先打破了传统上只有直接利害关系人才能以原告资格提起诉讼的限制，随之一系列法律陆续出现。这一时期，有关环境诉讼诉讼资格方面的联邦环境重要法律有12部，包括清洁水法、海洋倾废法、噪声控制法等，都通过法律条款明文规定公民的诉讼资格，在它们各自特定的调整范围内扫除了传统诉讼资格的障碍。其中，1973年颁布的濒危物种法关于原告资格的规定最为宽泛，几乎不设限制的认为任何人都可以提起诉讼。随着联邦法律对环境诉讼的关注，美国的一些州也开始通过立法规定承认公民保护公共环境权益的环境诉讼权，例如密执安州、明尼苏达州、马萨诸塞州、印第安纳州等，同时一些州的立法机关通过颁布制定具体的公众执