顶层设计与地方电子政务“十一五”规划.ppt

顶层设计与地方电子政务 “十一五”规划 国务院发展研究中心 李广乾 1 目 录 一、背景 二、如何理解顶层设计？ （一）美国电子政务的顶层设计 （二）企业信息化的顶层设计 （三）四视图集成关系 （四）上述顶层设计的基本特点 （五）对上述顶层设计方法的评价 三、地方政府电子政务顶层设计的基本内容 四、地方政府电子政务顶层设计的政策建议 （一）建立科学规范的地方政府电子政务绩效管理与评估模型 （二）根据政府职能设计电子政务业务参考模型 （三）根据业务需要构造电子政务管理模块体系 （四）整合政府信息资源服务平台，构建数据与信息参考模型 （五）电子政务业务互操作模型设计 一、背景 顶层设计的来由 1、中国航天科技集团总经理王礼恒院士“加强航天 发展的顶层设计，从国家和全局的高度来统筹安排 航天发展” 2、中国国防科工委副主任、国家航天局局长栾恩 杰曾在2003年6月11日表示，中国航天需要政府从国 家战略的高度出发，做好顶层设计和整体规划，调 整结构、整合资源。 3、电子政务的三个课题研究 所以，顶层设计的基本内容是指，为完成某一大型 科技项目，必须实现理论上一致、功能上协调、结 构上统一、资源共享、部件标准化。 二、如何理解顶层设计？ 电子政务不仅仅是技术的应用，更涉及政府行 政管理体制的安排、业务流程的重组、政府信 息资源的共享等诸多非技术问题。因此，在进 行电子政务的顶层设计时，必须考虑更多的因 素。 从三个方面深化电子政务顶层设计的理解 （一）美国电子政务的顶层设计 （二）企业信息化的顶层设计 （三）四视图集成关系 （一）美国电子政务的顶层设计 美国称得上“顶层设计”的做法有以下三种： 1、电子政务业务的划分 2、美国CIO委员会的电子政务顶层设计 3、联邦组织架构项目管理办公室（FEAPMO ）的电子政务顶层设计 联邦政府没有使用CIO委员会的研究方法，而是在 2002年初提出了一套新的联邦组织架构模型（FEA） 。FEA是一种基于业务与绩效的、用于某级政府的跨 部门的绩效改进框架，它为OMB和联邦机构提供了描 述、分析联邦政府架构及其提高服务于民的能力的 新方式，其目的就是确认那些能够简化流程、共用 联邦IT投资及整合政府机构之间和联邦政府的业务 线之内的工作的机会。FEA由5个参考模型组成（如 图3），它们共同提供了联邦政府的业务、绩效与技 术的通用定义和架构。如果政府机构要建立理想的 组织架构，这些参考模型将可以作为系统分析政府 的业务流程、服务能力、组织构件与所用技术的基 础。这些模型也是专门用于帮助跨部门分析、发现 政府的重复投资与能力差距、寻找联邦机构内部与 联邦机构之间的协作机会。 FEA的五个参考模型 （二）企业信息化的顶层设计 有的学者应用信息科学领域的知识方法 来研究企业信息化架构即企业信息化的 顶层设计，认为进行企业信息化顶层设 计的内容就是设计企业架构。他们认为 ，企业架构是一个多视图的体系结构， 由企业的业务架构、信息架构、应用架 构和技术基础架构共同构成。 （三）四视图集成关系 虚拟企业设计的四视图集成关系是指功能视图、信息 视图、资源视图和组织视图（如下图所示） （四）上述顶层设计的基本特点 1、业务规划是顶层设计的核心。 2、业务规划注重流程整合，淡化部门概 念，强调业务协调和统一。 3、关联、系统性是顶层设计的价值所在 。 4、顶层设计必须应用相应的理论思路与 技术方法。 （五）对上述顶层设计方法的评价 1、没有突出网络结构与业务实施平台 2、缺乏整合后的后台业务落实基础 3、如何将政府职能纳入顶层设计的业务规 划？ 三、地方政府电子政务顶层设计的 基本内容 电子政务顶层设计的基本内容应该是就电子 政务建设的基本问题进行总体的、全面的设 计，不仅应该包括网络建设、安全管理、信 息资源建设与绩效管理等诸多技术层面的内 容，也应该包括行政管理体制、政府职能及 具体业务类型之间的关系。 所以，在电子政务顶层设计的具体构建过 程当中，一方面必须充分考虑我国政治、 经济发展现实，另一方面也必须借鉴其他 国家在进行电子政务顶层设计时所采用的 科学合理的思路与方法，以使我国电子政 务更能发挥提高行政管理效率、实现资源 共享、减少重复建设的目的。根据上述的 介绍以及对FEA的优点和缺点的分析，笔者 就作为一级地方政府的电子政务业务系统 设计了一套结构模型，并将其称为“电子政 务前台-后台服务体系模型”。 电子政务前台-后台服务体系基本模型 电子政务前台-后台服务体系业务模型 “电子政务前台-后台服务体系模型”具有如 下特点： 1、与目前我国政府管理特点相契合。 2、体现了信息技术对政府行政管理体制改革 的要求与影响。 3、明确了电子政务所存在的三层“前台-后台” 关系。 4、模型具有较大的伸缩性能。 5、能够容纳顶层设计与政府行政管理体制创 新的诸多技术与方法。 四、地方政府电子政务顶层设计 的政策建议 目前，已经有不少地方政府进行了自己的电子政 务顶层设计。不过，从顶层设计的角度来看，其 内容仍然显得不够全面，对一些比较重要的问题 没能进行详细的讨论和分析。作者认为，“电子政 务前台-后台服务体系”同样可以作为构建地方电 子政务顶层设计业务模型的基础，即围绕该模型 并从政府绩效管理、网络、业务、信息资源、组 织结构等诸多方面进行各地的电子政务总体设计 。因此，作者提出以下的政策建议。 （一）建立科学规范的地方政府电子政务 绩效管理与评估模型 从前面的介绍可以看出，绩效参考模型是美 国FEA的核心内容，是决定其他四个参考模 型的基础，而且美国政府在实施电子政务战 略的24个总统优先项目时，同样也是以此为 考核依据的。实际上，我国一些地方也在建 立政府绩效管理制度，并提出了建立责任政 府的要求，但是从具体内容来看，电子政务 尚未纳入政府绩效管理制度范畴。为此，今 后各地政府可以采取以下政策措施： 1、明确电子政务的绩效考核单位及其各 自的电子政务发展的具体目标。 2、根据地方电子政务发展实际构建 “绩 效参考模型”。 （二）根据政府职能设计电子政务业 务参考模型 在1988年的国务院机构改革过程当中，我们 明确地提出了“转变政府职能”的概念。此后 ，政府职能转变成为我国关于政府行政体制 改革的理论基础，因此在讨论电子政务顶层 设计时，首先必须从政府职能的角度来设计 电子政务的业务参考模型，遵循目前“三定方 案”的基本原则来规划政府机构的电子政务业 务。但是，从FEA的业务参考模型来看，我 们是看不到政府职能的思路的，也许美国政 府在设计该模型时采取的是业务例举法。 电子政务的政府职能的层次性 电子政务的政府职能的划分 （三）根据业务需要构造电子政务管 理模块体系 一是必须考虑服务构件的应用范围问题， 也就是FEA-SRM中的所谓“颗粒度”。 二是整合已有的业务应用系统。 三是加紧在行政服务中心推广使用CRM、 知识管理等构件。 （四）整合政府信息资源服务平台， 构建数据与信息参考模型 在构建数据与信息参考模型方面，一方 面可以参考FEA-DRM的基本技术方法， 另一方面也必须结合前面所介绍的对政 府职能层次划分的理论方法，通过政府 职能四级明细划分来建立相应的数据分 类、数据交换机制及数据结构。 （五）电子政务业务互操作模型设计 就地方电子政务顶层设计设计而言，最佳的 做法是结合F