我国跨流域调水生态补偿法律问题的探讨

-精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 1 我国跨流域调水生态补偿法律问题 的探讨 摘要：跨流域调水是复杂的系统 工程，协调调水沿线不同利益主体之间 关系的焦点问题是生态补偿。生态补偿 不仅要得到国家政策支持，而且有赖于 法律的权威性、稳定性，切实保障生态 公平与社会正义实现。跨流域调水生态 补偿法律制度建设，应积极确认和引导 不同类型补偿主体出现，受水区企业、 社会组织及自然人都可以成为补偿主体； 受偿主体不但可以是作为国家、社会组 织和自然人的“ 人” ，也可以是生态环境； 生态补偿标准暂不宜在国家层面作相关 立法规定，但应明确其法定要素；健全 生态补偿监督机制，应强化国家监督的 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 2 作用，并发挥社会监督的有效性。 中国论文网 /4/view-12733092.htm 关键词：跨流域调水；生态补偿； 法律制度 中图分类号：D912.6 文献标识码： A DOI：10.3963/j.issn.16716477.2014.02.0 22 21 世纪初，跨流域调水生态补偿 在国家政策层面得到了高度关注。2006 年，我国颁布关于开展生态补偿试点 工作的指导意见 、 国务院关于丹江口 库区及上游水污染防治和水土保持规划 的批复 、 东江源区生态环境补偿机制 实施方案等文件，呼吁尽快建立跨流 域调水生态补偿机制。2007 年节能减 排综合性工作方案明确要求“开展跨 流域生态补偿试点工作” 。目前，我国 生态补偿条例草稿已经形成；中 华人民共和国水污染防治法 （2008 年 修订）首次规定了“ 水环境生态保护补 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 3 偿机制”；跨流域调水生态补偿开始有 法可依。但是，我国尚未形成明确完整 的生态补偿法律制度。跨流域调水生态 补偿法律制度的构建，必先明确谁来补 偿、补偿给谁、补偿多少以及谁来监督 等法律问题，要求确认生态补偿主体资 格、确立补偿标准、强化监督机制。 一、确认不同类型补偿主体的资 格 补偿主体是跨流域调水生态补偿 过程中补偿资金的筹集者和补偿义务的 履行者，包括国家、社会组织和自然人。 （一）国家是最重要的补偿主体 跨流域调水工程公益性极强，国 家从更大范围内社会利益出发，对水资 源进行人为调配，重新分配和调整天然 状态下的用水利益。根据中华人民共 和国宪法第 9 条，国家拥有水资源所 有权，因而享有在一国范围内协调用水 利益的合法性。尽管对广大受水区而言， 跨流域调水工程是增益性工程；但对调 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 4 水区来说，为保证良好生态环境，确保 受水区享有足够水量和清洁水质，跨流 域调水工程往往是损益性工程，国家有 义务对调水区损益部分进行补偿。 中 华人民共和国水污染防治法第 7 条规 定：“国家通过财政转移支付等方式， 建立健全对位于饮用水水源保护区区域 和江河、湖泊、水库上游地区的水环境 生态保护补偿机制” ，该条适用于跨流 域调水生态补偿。实践中，已经出现了 多种跨流域调水国家补偿的形式，如管 制、补贴、税收利率优惠、转移支付等。 国家的补偿义务使之必须想方设法筹集 生态补偿资金，实施相应补偿行为，致 力于生态环境修复和调水区经济社会发 展以及居民生活水平提高。 但是，国家并不直接参与跨流域 调水生态补偿活动，而是通过各级政府 机关来实现这一行为。跨流域调水沿线 涉及众多地区，尤其是南水北调工程， 三纵四横的格局将我国中部、西部和北 部省市连为一体。生态补偿过程中，基 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 5 本上是各级地方政府、环境保护机关作 为公共利益代表，共同磋商确定补偿具 体事宜。由各级地方政府、环境保护机 关代表辖区内补偿主体或受偿主体的利 益，既是基于其管理职责，也是出于降 低生态补偿成本的考虑。长期以来，尽 管国家在生态补偿活动中是虚置主体， 但其主体地位是恒定的。无论是中央到 地方的纵向补偿，还是区域之间的横向 补偿，国家都以水资源所有者和管理者 的角色成为补偿主体。 国家作为补偿主体不应局限于本 国的概念。由于全球生态环境的一体性， 解决生态环境问题需要加强国际合作， 承担依据“共同但有差别的责任” ，发达 国家不仅应当解决好国内生态环境问题， 还应向发展中国家提供与其经济能力相 适应的资金技术援助，这时其他国家也 可以成为补偿主体，参与到我国跨流域 调水生态补偿活动之中。 （二）企业、社会组织和自然人 都可以成为补偿主体 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 6 受水区企业是跨流域调水生态补 偿的补偿主体。跨流域调水工程的运行， 改变了受水区缺水状况，改良了受水区 自然环境，改善了受水区社会发展条件， 受水区企业在良好自然和社会环境中得 到了长足发展。企业既然是跨流域调水 工程的受益者，按照受益者补偿原则， 就具有补偿义务和责任。身为社会结构 中的重要组织成员，企业有责任回报社 会，这不仅仅是企业高尚品德的体现， 更是企业社会责任的要求。确认受水区 企业补偿主体资格，是法律与道德的共 同要求。 受水区事业单位、用水者协会和 非政府组织等可以成为跨流域调水生态 补偿的补偿主体。尽管基于自身组织性 质，他们不像企业那样有足够经济实力 进行生态补偿，但从国外生态补偿实践 看，这些组织在补偿方面的作用不容小 觑。哥伦比亚考卡河流域灌溉者协会对 调节径流费用的支付，便是实施生态补 偿的成功案例1。目前，我国已有 30 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 7 个省不同程度地开展了灌溉管理改革， 参与用水户协会的农村人口有 6000 多 万，管理的灌溉面积达到 660 多万公顷 2。从近期来看，农民用水户协会可以 依法统一管理和收取用水费用，并与上 游地区政府部门、企业和社会组织展开 协商，将生态补偿费用按协议交给上游 地区，上游地区对该项资金专款专用， 确保用于特定项目的生态保护，为受水 区提供清洁、优质的水资源。从长远来 说，通过农民用水户协会，还可以搭建 起水权交易平台。用水户在满足灌溉需 求的前提下，结余部分可以进行交易； 用水户协会之间、灌区之间依照法律规 定，通过节水措施结余的水量也可以进 行交易。水权交易的范围仅限于工程条 件允许的农业灌溉用水，也包括适当比 例的农业用水向非农业用水转移。市场 交易使水权生态补偿成为可能3。许多 以资源环境保护为主题的民间组织，通 过宣传环境保护主题，发动群众募捐、 筹集补偿资金，减轻了单靠政府筹集补 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 8 偿资金的压力。各类国际组织（包括环 保组织）也致力于提供专项环保资金， 用于发展中国家或欠发达地区环境治理 与生态保护。如世界银行设立生物碳基 金，2003 年 5 月启动，启动经费为 40005000 万美元，最终将达到 1 亿美 元4。我国法律应当承认这些组织的补 偿主体资格，鼓励这些组织投身生态补 偿实践，充分发挥这些组织的社会影响 力。 自然人也可以成为跨流域 调水生态补偿的补偿主体。跨流域调水 最终受益者包括受水区居民，按照受益 者负担原则，居民应当成为补偿主体。 由于居民与企业和社会组织相比，既没 有足够经济实力，又没有强大社会影响 力，这部分补偿主体容易被忽视。但即 便受水区居民财力、社会影响力都相对 较弱，只要他们愿意投身环保事业、支 持生态补偿，我们无必要禁止其成为补 偿主体的资格。跨流域调水规模大、沿 线人口密集，生态补偿资金聚少成多， 有赖于法律的积极引导和鼓励。何况， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 9 受水区居民开展生态补偿的方式灵活多 样，如地方政府统一支付、购买生态标 记产品等。在国外，具有生态标记的产 品已成为消费热点，其价格往往高出普 通产品两倍以上，内含了对生态的补偿。 从这个意义上说，居民还是非常重要的 主体。 二、 “人 ”和生态环境都是受偿主 体 生态环境始终是受偿主体；作为 国家、社会组织和自然人的“人” ，扮演 着受偿主体和接受主体的双重角色。 （一）国家、社会组织和自然人 是受偿主体 国家是跨流域调水生态补偿的受 偿主体。跨流域调水工程规模大、投资 多、公益性强，基于投资风险、投资回 报率及投资周期的考虑，私人和企业在 投资上存有种种顾虑和负担，国家成为 调水工程的主要投资者。工程运行后， 用水主体通过各种途径消耗了所调之水， 享用了所调之水中的资源环境利益，而 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 10 水资源所有者正是国家，国家应当从用 水主体处获得相应补偿，从而有资金进 行生态环境建设和保护，向社会提供足 额生态产品和服务。跨流域调水生态补 偿活动中，各级政府（调水区）还负责 生态补偿活动的组织与协调，以财政、 政策或其他具体方式保护生态环境，代 表本区域社会组织和居民就补偿事宜与 补偿方进行谈判，理应成为受偿主体。 企业等社会组织和自然人都是跨 流域调水生态补偿的受偿主体。调水区 企业为保护调水水质水量，不但加大了 污染治理和环境保护力度，而且在不同 程度上丧失了发展的机会成本；调水区 产业发展受到严格限制，一些企业被要 求关、停、转，居民就业择业受到影响， 导致生活水平降低；他们应当成为受偿 主体。 （二）生态环境也是受偿主体 跨流域调水人为改变了水资源时 空分布，工程建设实施过程中改变了自 然条件，威胁或破坏了原有生态系统平 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 11 衡。尽管生态系统有一定自净和自我修 复能力，但当破坏和改变超出一定限度 后，生态环境修复和治理就要借助人工 力量。在这种情况下，跨流域调水生态 补偿的部分资金必须用来修复和改善生 态环境，生态环境成为客观存在的受偿 主体。跨流域调水生态补偿的根本目的， 正是为生态系统修复提供资金保障。然 而，生态环境修复需要“ 人 ”来进行， “人” 代为接受补偿资金然后用于生态环境的 修复和治理。需要注意的是，这时候 “人”只是接受主体而不是受偿主体， “人” 代替生态环境接受补偿资金，补偿资金 却必须用于生态环境修复和治理，不能 用于缓解“人 ”的贫困、支持 “人”的发展。 在该种情形下，接受主体和受偿主体的 区分非常明确：只有“ 人”才能成为接受 主体，有能力接受补偿资金；但补偿资 金应专款专用， “人” 无权将补偿资金用 于自身发展，这部分资金用于生态环境 修复和治理应该是其法定义务。 跨流域调水生态环境保护存在两 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 12 种情形：一是积极保护，二是消极保护。 积极保护指主动投入人力、物力和财力 进行生态环境改造和恢复，如增加或恢 复地面植被面积、退耕还林、建设生态 园等。消极保护是限制或取消对生态环 境具有负面影响的产业，如对纸业、矿 业及其他高能耗高污染产业进行限制甚 至取消。积极保护使得调水区以直接形 式耗费人财物等有限资源，消极保护又 让调水区丧失了一定发展机会。我国南 水北调中线丹江口库区，因河南省 2003 年下发河南省南水北调中线工程水源 地水质保护实施意见 ，提出了更高污 染治理标准，至 2009 年 5 月，丹江口 水库水源地水质保护范围内已实施关停 迁转企业 450 家，南阳市投入治污资金 5 亿多元，建成 800 多套工业废水处理 设施。水源地已累计完成治理水土流失 面积 630 平方公里，完成各类小型水保 工程 5000 多处，有效控制了水土流失， 但也因此投入了大量人力、物力，该库 区经济发展速度变得缓慢，许多人被迫 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 13 转业或下岗5。如图 1 所示，就积极保 护的情形而言，跨流域调水生态补偿资 金用于生态修复与治理， “人” 是生态补 偿资金的接受主体而不是受偿主体；对 于消极保护的情形来说，为保护调水水 质水量丧失了发展的机会成本应该依法 补偿给“人”，跨流域调水生态补偿资金 可用于产业结构调整和改造，最终减缓 贫困、加速经济社会发展，这时候“人” 既是接受主体又是受偿主体。明确跨流 域调水生态补偿资金构成、区分接受主 体和受偿主体，目的是界定补偿资金用 途，既充分调动作为生态环境修复代理 人的积极性，又避免“ 人”侵占用于生态 环境修复和治理的那部分补偿资金。国 家应设立相应生态补偿基金，专门保管 用于生态环境修复和治理的资金。 三、生态补偿法定要素的规定及 生态补偿标准的确立 国家层面相关立法暂不宜明确规 定跨流域调水生态补偿标准，但应规定 补偿标准的法定要素。这样既可以使补 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 14 偿标准的制定有法可依，又能够充分考 虑不同区域现有科学技术水平、制度和 文化基础以及公众支付意愿，实现调水 区和受水区利益相对公平。 （一）国家层面应规定补偿标准 的法定要素 我国不同地区经济文化发展、资 源环境承载能力都不一样，不同跨流域 调水工程面临的生态补偿问题各有特点， 补偿通常在不同层次、标准上进行，并 根据不同情况适用差异化补偿方式。即 使是同一地区，由于经济生活、生态环 境时刻在发生变化，每年实际情况不尽 相同，调水区核算生态保护成本的项目 内容和具体数据也不一样，补偿标准处 于动态变化之中。而且，补偿标准是存 在补偿关系的双方按照各自意愿、经过 讨价还价达成的，是“ 买卖双方 ”愿意支 付和接受的价格。因而，制定全国性生 态补偿标准会引发新的不公平。 我国跨流域调水生态补偿标准的 法定要素包括：调水区生态保护、污染 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 15 治理成本；因保证调水水量和水质而丧 失的经济社会发展的机会成本。对于调 水区而言，补偿标准应该足以弥补其成 本，即至少要包含其提供水生态服务的 直接与间接支出。直接支出通常包括其 为跨流域调水进行生态保护与建设的人、 财、物等各项投入以及为纠正生态服务 利用的外部性或实现生态服务交易时给 当地居民造成的直接损失；间接支出则 是为进行生态保护而放弃部分发展权而 导致的损失，如调水区严格限制加工业 尤其是污染工业发展，对产业转型、企 业环保进行税收减免或财政贴息6。对 于受水区而言，补偿标准应该是其享受 水生态服务而获得的直接收益或节约的 成本。 国家层面相关立法适宜 规定跨流域调水生态补偿标准的法定要 素。实际操作过程中，补偿主体和受偿 主体可以依据补偿标准的法定要素，在 科学测算的基础上进行协商，确立符合 跨流域调水工程实际情况的生态补偿标 准。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 16 （二）跨流域调水工程专门立法 应规定生态补偿标准 跨流域调水工程专门立法适宜规 定生态补偿标准。在美国，围绕某项具 体的跨流域调水工程，从立项、投资、 建设到运行管理的全过程，均有严格法 律规范。针对特定工程进行跨流域调水 立法，正在成为我国地方性立法的发展 趋势， 山西省万家寨引黄工程保护条 例 （2005 年） 、 大连市引碧供水工程 设施保护条例 （2008 年修） 、 山东省 胶东调水条例 （2011 年）便是地方性 跨流域调水专门立法。跨流域调水生态 补偿标准的确立，既应该考虑对水资源 经济价值的补偿，也包括对水资源生态 价值的补偿。 生态的投资收益一般难以计算， 目前国际上缺乏具有公认度和可操作性 的标准，各国多根据自身实际情况，采 取灵活多样、更容易被大家理解和接受 的补偿标准。美国生态补偿标准是政府 借助竞标机制和遵循责任主体自愿原则， -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 17 确定与各地自然和经济条件相适应的租 金率，这种方式是责任主体与政府博弈 的结果，具体考虑生态保护者投入及机 会成本的损失、生态环境受益者经济利 益、生态破坏成本及生态系统服务价值 四个要素7。哥斯达黎加在征收“ 水资 源环境调节费” 时，以土地机会成本作 为对上游土地使用者的补偿标准，对下 游城市用水者征收的补偿费只占其支付 意愿的小部分。目前，绝大多数国家对 生态补偿标准的测算从投入和效益两方 面进行。在投入方面，核算水资源和生 态保护的各项投入，以及因水源地保护 而限制发展造成的损失。在效益方面， 估算保护投入在经济、社会和生态等方 面产生的外部效益，根据投入与效益估 算补偿标准。 国内学者十分关注跨流域调水生 态补偿标准的研究8，学界确定生态补 偿标准主要有两种方法：一是对生态服 务功能进行价值评估，二是对生态服务 功能提供者的机会成本损失进行核算。 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 18 前者是对生态保护或者环境友好型生产 经营方式所产生的水土保持、水源涵养、 气候调节、生物多样性保护、景观美化 等生态服务功能价值进行评估与核算， 作为生态补偿依据。后者把生态保护和 建设的直接成本连同全部或部分机会成 本补偿给生态服务功能提供者，使其可 以获得足够动力参与生态保护，从而使 其他社会成员可以继续享有生态系统提 供的服务9。机会成本法既充分考虑调 水区政府、企业和个人为保护生态环境 实际的经济投入；又考虑调水区发展机 会成本的损失，即无形经济投入；在我 国生态补偿实践中更容易被接受。杭州 市、嘉兴市对上游千岛湖地区的生态补 偿，就是综合分析生态保护投入、限制 发展的机会成本等，从成本角度提出补 偿标准。运用机会成本法计算水生态补 偿标准，也是欧盟一些国家较为通行的 方法。 机会成本法符合我国跨流域调水 生态补偿的实际。我们以南水北调中线 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 19 工程为例，分析跨流域调水生态补偿标 准的法定要素。首先，调水区生态保护、 污染治理成本是生态补偿的构成要素。 污染治理的成本显而易见，生态保护成 本同样可以根据其投入进行核算。如南 水北调中线工程水源地河南省南阳市天 然林保护工程项目的投资估算标准是： 人工造生态林每亩补助 200 元；封山育 林每亩补助 70 元；飞播造林每亩补助 120 元；低质低效林改造每亩补助 100 元；林管护按每人管护 3000 亩，每人 每年管护费 8000 元确定补助标准10。 这种方法较好考虑了调水沿线经济发展 和市场发育水平，公平合理、可操作性 强，能够使调水区保持足够动力参与生 态保护，受水区不断享有清洁用水和良 好水环境。其次，因保证调水水量和水 质而丧失的经济社会发展的机会成本应 该得到补偿。随着南水北调中线工程的 兴建，为保护水源而进行产业结构调整， 在一定程度上制约了调水区经济发展。 陕南地区具有丰富矿产资源，由于国家 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 20 实行严格节能减排和生态保护政策，已 有相当一部分工矿企业不能正常生产， 部分企业因资金缺乏无力添加治污设备， 只能关、停、并、转；一些微利企业变 成无利企业；一大批具有开采开发价值 的矿山不能开发，潜在资源优势不能变 成现实经济效益；导致下岗人员增多， 就业压力增大11 。在调水区和受水区 之间利益关系的博弈中，受水区总是盼 望调水区大力保护水资源与环境，调水 区则希望通过开发和利用当地生态环境 资源增加收入。受水区甚至并未真正了 解生态环境保护的成本高低，并不清楚 生态系统资源地居民丧失了多少发展的 机会成本，其实这些支出都可以采取一 定方法来进行计算。 四、健全生态补偿监督机制 跨流域调水生态补偿资金数额巨 大，为保障补偿活动有条不紊地开展， 必须建立起有效的监督机制。 （一）强化国家监督的作用 国家监督是以国家机关及其公职 -精选财经经济类资料- -最新财经经济资料-感谢阅读- 21 人员为主体，以国家名义、依法定职权 和程序进行的具有直接法律效力的监督。 跨流域调水生态补偿是长期、系统的工 程，在实施监督过程中，涉及到多个部 门或地区，目标多、影响大，均衡不同 相关方的利益是一项长期、复杂的工作， 国家为保证跨流域调水生态补偿法律关 系主体的行为符合法律规范，履行监督 责任。 我国现行跨流域调水生态补偿的 监督主体是各级政府。各级政府