农业税的取消给农村经济和社会发展带来的思考.docx

农业税的取消给农村经济和社会发展带来 的思考 随着今年年初 22 各省市相继宣布这些地方全部免除今年的 农业税,预示着温家宝总理在 XX 年承诺的五年内取消全部 农业税的目标，有希望在三年内实现，这是国家为农民真 正做的一件实实在在的大好事。农业税的取消，意味着在 中国实行了两千多年的皇粮国税将成为历史，这一盛事不 仅将会为中国史学家所大书特书，同时也会给中国农村经 济的发展，农业生产力水平的提高和农民生活质量的改善， 带来前所未有重大的影响。 一、农业税的取消在促使农村劳动力就业格局调整趋 于理性化的同时，因土地纠纷引发的人地相争矛盾将显得 日益突出。以家庭承包为基础的农村土地经营制度的改革， 使农民获得了土地的使用权，生产的自主权和迁徙的自由 权，农民从对集体和土地的人身依附中彻底解脱出来。特 别是使乡镇企业的崛起和农民打工潮的出现，带来了农村 劳动力就业方式的多样化的选择和跨地区的流动。农村劳 动力就业格局在经过二十多年的单一农业集体就业之后， 在上世纪八十年代开始的农村改革开放中发生了第一次重 大改变。农业生产和农业收入已不使农民唯一的选择和唯 一的经济来源，由单一的农业就业方式向农业为主，多、 工、副业就业等多领域全方位发展。这一次调整，是在因 地因人制宜的基础上上渐进有序的的开展，是在农民的生 产积极性受到农村“一大二公”的计划经济体制压抑二十 多年后的一次大暴发。农业结构多元化发展，农村劳动力 多途径就业，不仅解决了粮食供给短缺的问题，而且带来 了农民收入的显著增加,农村经济的飞速发展和农村人居环 境的根本性变革。但进入上世纪九十年代，随着乡镇企业 的效益的滑坡和农业比较效益的降低，农民收入水平急剧 下降，部分地区的农民收入出现负增长的同时，农村滥收 费也变得日益猖獗，导致农民负担有增无减，农民不堪重 负。农村土地一度成为农民无法甩掉的累赘和无法承受的 负担枷锁，低价甚至贴本请人耕种现象比比皆是。致使大 量的农村土地出现粗放经营，甚至被抛荒，农业效益再次 步入低谷，农村劳动力，特别是一些有知识的青壮年劳动 力逐步离开农村和祖祖辈辈生养的土地，剩下的劳动力也 大多为 386199 部队，即：妇女、儿童和老人。土地的闲置， 负担的枷锁和农村知识青年的出走，使农村再一次跌入贫 困的泥团无法自拔，农村劳动力就业格局再一次发生调整。 这次调整，是在农民无法承受日益沉重的农民负担的背景 下被迫进行的调整，大批农村劳动力离乡背井，游离于城 乡之间，是一种无序和盲目的流动。高危险、差环境、低 报酬和无劳保是当代农民工的的真实写照，带来了农村劳 动力资源的巨大浪费和社会不稳定的隐患。而从本世纪初 开始，三农问题引起了党和国家领导人的高度重视，国家 逐步加大了对农村和农业的投入。特别是农村税费改革的 全面实施，逐步从源头上抑制了农民不合理负担上升的趋 势，使农民负担过重的问题得到了根本性的好转。尤其是 从 XX 年开始的两个“中央一号文件”和“两项减免三项补 贴”政策的出台，使农产品价格稳中有升，农民生产成本 降中有减，农业比较效益开始回升，农村土地开始增值。 土地再一次成为农民关注的热点问题和乡村干部棘手的难 点问题。只是这一次与上世纪末的情形决然相反，那一时 期，土地是不仅不能给土地承包权的拥有者带来经济上的 利益，相反，因过重的负担，成为农民致富的绊脚石和农 民急于脱手的包袱。农户是说好话转包；乡村干部贴资金 求农民耕种。为的是土地尽量不抛荒或少抛荒，为的是国 家的皇粮国税和乡村提留不短收或缺口不留得太大。而现 在土地升值后，原来拥有土地使用权的进城农民工开始大 批回乡，要求转包户和乡村干部返回原承包的土地；没有 赶上农村土地二轮延包的农户，则根据国家现行的农村常 驻人口，人人享有农村土地使用权的农村政策向乡村干部 施压，要求重新调整土地；而目前占有土地承包权的农户， 也根据国家规定的农村土地承包三十年不变的政策，极力 反对重新调整农村土地。加之当时农村土地大量抛荒时， 一是农户间的土地转让极不规范。多半是口头协议，既无 文字依据，也无时间界定和退还的约定。跨田块、跨村组、 甚至跨乡镇转包的现象比比皆是。而且，当时的农村二轮 土地延包工作多流于形式，这为目前农村土地纠纷的调解 埋下了巨大的隐患。二是现在的承租户在当时转租土地时， 不仅承担了原承包户各种沉重的税费负担及大量的农村劳 务负担，而且投入了大量的资金，对转租的土地进行改造 升级，由原来的低产田变成了现在的高产、精产田，退出 转包田后，原有的投资由谁承担？是一个十分棘手的事。 其三乡村干部为了积极响应上级组织的号召，在当时土地 不值钱的情况下，大规模的进行农村产业结构调整和土地 的集中转包，培植了不少种田大户和农庄经营大户,而且在 实行农村土地集约化流转过程中，这些大包户和农庄主取 得这些土地的使用权时，不仅权属合同规范，有文字依据， 而且承包期一般多在十年左右，有的甚至是二十年、三十 年，或更长承包期。同时这些承包大户和农庄主投入了大 量的资金来进行土地品质的改造，产业结构的调整；投入 了大量的资金购置大量的不动产，如房屋、农机具及种子、 种苗、肥料等相关的农用生产资料。若要强行收回这些种 田大户和农庄主承包的土地，一方面是违反了合同法，从 法理上行不通。另一方面是巨大的投入由谁来承担？将又 是一个很难解决的大问题。要原承包户独自承担，他自然 无力，也不会同意；要村集体承担，其他农户不会同意， 村集体在目前这种财力窘困的情况下，连基本运转都存在 困难，更不说有能力和资金来解决这庞大的天文投入数目。 因此，人多地少的矛盾，退与不退的矛盾，调与不调的矛 盾，资金补偿与资金缺乏的矛盾，将伴随着农业税取消的 全过程，并相互交织，牵一发而动全身，成为当前农村社 会矛盾的焦点和影响着农村社会稳定的不确定的因素。在 某地调查发现，今年前三个月，因土地纠纷而引发的农村 社会治安案件占去年一整年的 30%左右，百人围堵冲击县、 乡办公机关的 6 余次；因土地纠纷被打伤的有 10 多人，其 中有 2 个村支部书记伤势严重，造成了极大的社会影响。 当然，随着农业税取消农民负担进一步减轻，农民的 生产积极性将得到进一步的提高，农村劳动力的就业格局 也将再一次的面临调整，并且农村劳动力的就业和流动将 趋于规范合理化。一是人均土地面积不足的农户，可以在 保留自己的土地承包权的同时，将土地的承包使用权通过 土地市场流动，在转让使用权中获取更大的土地增值利润， 并通过闲置劳动力的外出打工来增加更多的家庭收入。二 是大批外出打工的农民将陆续返乡，特别是青壮年劳动力 和文化层次较高的农村劳动力将随着农业比较效益的逐步 回升而开始的回流，这也将会改善农村现有劳动力年龄老 化、文化层次低、多妇幼老弱的失衡现状，有利于农业生 产劳动率的提高和农业科技水平的提高,有利于加快农业现 代化的步伐。但同时有一个问题不能忽视那就是因大量农 村劳动力的回流，及要田人数的急剧增加，人地相争的矛 盾将凸显出，来并成为影响农村社会稳定的不确定因素。 二、农业税的取消在使农民负担过重的问题得到根本 好转的同时，因配套政策接盘的不到位，也给当前农村改 革和农村经济的发展带来一定的隐患。三农问题中最突出 的问题是农民问题，而农民问题中最突出的又是农民负担 过重和农民收入增长缓慢的问题。随着国家进一步加大对 解决三农问题的投入力度，农村经济发展的环境将会逐步 得到改善。特别是今年国家重申，在稳定去年的“两项减 免三项补贴”的扶持和发展三农政策的基础上，突出强调 要加大对农田水利基本设施、乡村道路建设等有利于提高 农业综合生产能力方面的投入，这将有利于进一步缓解乡 村基层组织在农民减负与农村发展上的矛盾压力。而农业 税的全面取消，将使解决农民负担问题进入一个新的历史 时期，农民负担过重的问题将得到彻底扭转。因为农业税 的全面取消，不仅在农民负担的绝对值上减少了农民负担 的数额，而且从政策上体现了党和国家对农民和农业的关 心和支持，更重要的是从源头上真正解决了农民负担过重 的历史痼疾。因为，通过农业税的取消，彻底堵死了借农 业税征收而导致的多名堂的农村搭车乱收费。这种搭车收 费，不仅名目繁多，而且手段恶劣，为农民所深恶痛绝。 一旦有了哪怕是临时性收费的借口，将会被一些乡村干部 千方百计的设法固定下来，成为常设收费项目，这就是农 民负担长增不减的根本原因。并且，其额度远远高于农业 税的正常额度，有的甚至是农业税额度的 2-3 倍，这才是 农民负担居高不下的罪魁祸首。在调查中有人算了一笔账： 在农村税费改革前的 XX 年，一亩田的负担在 450 元左右， 其中正当的农业税是 120 元左右，而搭车收费的额度超过 300 元，是正当农业税收的 2 倍。当然这其中也有一部分是 合理的收费，是为解决农村公益事业发展资金的缺口而进 行的合理性筹资。关键是这种搭车收费上的支出比例的严 重失调，既加重了农民负担，有损地方政府得威性，又影 了响正常的合理性收费。如“一事一议”的推广和实施， 在目前情况下就很难落实到位。同是上述的地方，当年超 额度征收的 300 元里，只有 30%的费用是用于农村公益事业 的发展，而其中的大部分是用于填补税费欠收农户的上缴 款，支付村级借款高额利息，各种名目的招待费办公费和 庞大村级管理队伍的误工补贴。到 XX 年农村税费改革政策 全面落实后，一亩田的负担减到不超过 200 元，其中农业 税 80 元左右，其他费用仍有 110 元左右。虽然农民负担 XX 年与 XX 年比大幅度下降，但其搭车费用的额度比例，仍高 于农业税的征收标准。因此只有彻底取消农业税，才能真 正达到农民负担减轻，并不会反弹的目的。 我们在欣喜农业税的取消对农村经济发展、农民收收 入增加和农业生产效益提高的积极作用的同时，也应清醒 地看到，由于农村改革实施的过程相关配套政策出台时效 上的滞后性，及执行过程中的不规范性和缺乏强制性，导 致新旧体制交替中出现体制断层和政策盲点。正是这种断 层和盲点，给当前农村改革和农村经济的发展，及农村社 会的稳定带来一定的混乱和负面影响。突出表现在：(一) 乡村财力将有面临崩溃的危险。虽然这种危险的出现，不 是农业税取消的必然结果，但农业税取消诱发了这种危险 进程的加快，或者说是加速了这种危险表面化和严峻性。 纵观当代中国经济的发展历程总体来看，农业经济发展速 度滞后于工业经济的发展速度，农业经济在国民经济发展 比例上的失衡的局面在建国五十多年来一直没有得到明显 的改变，是导致农村贫穷和农村经济发展迟缓的主要原因。 在农村“一大二公”计划经济年代，农民没有剩余产品的 处置权和经济收入的支配权，农村实物分配和经济积累掌 握在村集体手中。因此，村级财力相对充裕，财务管理也 相对规范，农村公共品供给也基本能满足当时农业生产和 农民生活的需要。进入上世纪八十年代的农村改革初期， 以家庭承包经营为主体的农村经营体制和按劳分配的经济 体制的实施，虽然改变了“一大二公”的农村集体所有制 经济体系，但通过“三项提留，五项统筹”的方式进行村 集体经济的原始积累，还是基本上能保证了乡村正常运转 所需的资金。但进入上世纪九十年代后期，由于农民收入 增长减缓，甚至出现负增长，致使乡村“三提五统”不能 足额到位，而且农户欠交的缺口逐年增大，加之此时的农 村有普遍出现了基础建设改扩建和农村产业结构热潮，农 村义务教育的普九验收，乡村道路、农用电网等农村基础 建设的全面升级，农村饮水工程的全面铺开以及以农业综 合开发为主体的农村产业结构的调整，剧增了村级集体资 金的投入量。在农村集体收入本来就出现短收的情况下， 不切实际的基础建设项目的盲目上马，和少数人为捞取政 治资本的形象工程和政绩样板的出现，给本来就不足的农 村经济积累雪上加霜。为了完成项目建设，乡村一方面通 过增加农民负担来筹集资金缺口，另一方面则通过高息借 债来弥补建设资金的不足，造成了农村财务赤字，导致乡 村财力出现危机。而随着三农问题的浮出水面和农村税费 改革的实施，取消了农村“三提五统”这个关乎农村集体 收入的唯一主要来源，代之以的是农业税附加、农村“一 事一议”及国家对农村的财政转移支付等方式来填补三提 五统取消后留下的缺口，但由于这三项一是基数小，二是 缺乏强制力，三是管理不规范，所以很难全额到位。即使 是到了位，对于已出现财政赤字的农村基层组织，也只能 是杯水车薪，难以解决根本问题。而农业税取消，在农村 新的财政投资体系和行政约束制度尚未出台前，随着农业 税附加家不复存，和在目前环境下唯一能借的农业税征收 时收取合理的农村公益事业建设资金的渠道的堵死，村级 财力将更加困难。特别是以农业收入来源为主的村级财力， 将面临崩溃的危险！这决非危言耸听！ (二)农村公共品供 需脱节的现象将变得更加严峻。首先是现行的以农田水利 为主体的农村基础设，无论是存量还是增量上都显得严重 不足。特别是沿湖、沿江地区，农田水利基本建设的数量 与质量真正是农业生产的命脉所在！是确保农民增产增收 的关键所在！而处于赤字状态下的农村集体，面对带病运 行和残缺不全的农业基础设施的现状和困境，也只能是心 有余而力不足，造成农业基础设施的供给与现时农业生产 需求的严重缺位。其次，是农村科技的推广和运行将更加 艰难。由于缺乏足够的资金保证，乡镇农技站、农机站、 水产站、畜牧站大多已名存实亡，农村科技网处于“人散、 网破、无人管”的现实状态。假种子、假技术、假信息、 假农资充斥农村市场，使本来就不高的农村科技贡献率和 缺乏的农民分辨率变得更加低下，农民获取新的增产增收 的技术的渠道将变得更窄小，参与市场的竞争能力将变得 更微弱，承担的农业风险将变得更大。其三农村人居环境 的改善将变得更加艰难。由于缺乏资金的投入，行路难、 饮水难、用电难、通讯难、就医难和子女读书难的问题将 变得更加突出，改善的道路将变得更加漫长和艰难，这将 是制约农村经济发展和农民生活质量改善的重大障碍。(三)村 级债务黑洞将是一颗随时会引爆的炸弹。其特点为债务构 成复杂，利息高，且多为短期。而且因管理上的混乱，至 今仍未能有效遏制新的债务不断增长势头，农村债务包袱 有增无减。随着农业税的取消，农村集体收入来源进一步 被缩小，而新的转移支付体系又未建立起来，面对沉重的 债务包袱，乡村主要领导整天处于“借新债，还旧债，躲 追债”的状态下，起诉、绑架、封堵办公机关成为常事。 既影响他们谋划经济发展的精力，又影响了基层政府形象， 甚至会导致农村社会的动荡。 三、农业税的取消使农民合法权益逐步完整地得到落 实的同时，农村贫富悬殊进一步扩大的趋势将凸显其严重 性。中国现行的农业税制既不是完全意义的产品税也不是 土地税，是特定条件下以土地为征税对象的实物税演变而 来的。不论你生产的农产品是否交易，有无收收入和收入 的多少都得按统一的标准纳税，这既不合理,也挫伤了农民 的生产积极性，同时从法律意义上来讲是一种侵权行为。 而农业税的取消，从某种意义上来讲，是使农民的完整的 合法权益得到了保障。同时，农业税的取消，也有利于促 进农村土地的合理流转，使土地真正成为农民的一项稳定 的收入来源，并通过土地的市场交易，产生增值来使农民 从土地中获得更多的利益。但由于农业税的取消，在很多 地方并不是建立在完善的农村土地二轮承包基础之上，而 是依然建立在现有的农村人均土地占有不平衡的基础之上。 有的农户承包农村土地几十亩，甚至上百亩。而有的农户 人均到一亩，甚至全家一分田的承包田也没有。这种土地 使用权的占有的不均衡，导致并不是所有的农户都享受到 国家取消农业税政策的好处。或者说，真正需要国家惠农 政策照顾的农民，恰恰没有享受到国家取消农业税政策的 好处！因为这些农户的生活水平大多数处于贫困线以下， 而且是农村资源，特别是土地占有量最少的群体。于是， 越是富裕的农户，越有资本和权势，越能承包到更多的农 村土地，享受的国家惠农政策也就越多，他们的资本和财 富的积累就越大。相反，越是贫困的农户，其资本和再生 产投入的能力就越弱，承包的土地就越少。即使是在农村 首轮土地承包中，享受到了按人配地的承包政策，由于资 金、技能、家庭劳动力素质等种种原因，也是后来弃田抛 荒最多的群体。所以，在国家惠农政策越来越多的今天， 由于他们能承包到的土地已变得越来越少，因此他们享受 到的国家惠农政策也就越来越有限，富者与贫穷人口的差 距也就越来越大！正是这种农村土地人均占有量的不同， 进一步拉大了农村的贫富悬殊。这实质上这是一种政策上 的歧视，或者说是农民权益的普遍性不完整的表现。即同 为一村村民，却有两种不同的政策待遇，造成了两种不同 的收入分配方式，出现两种经济地位、社会地位有明显悬 殊的贫富阶层。因此说，农业税取不取消，对这部分没有 土地承包权或者只有很少的承包土地的人来说无关紧要， 他们更多地关注的是国家是否能改变目前这种农村土地人 均占有不公的问题，关注的是面对农业税的取消，他们怎 样从中能和其他由地的农户一样得到同样多的实惠。否则， 这种在农村土地使用权人均占有失衡形势下的农业税的取 消，只会加剧农村贫富悬殊的扩大化，成为影响农村社会 的稳定的隐患。 四、农业税取消在加速农村政治体制改革步伐的同时， 面对乡村工作职能的重新定位和角色的转换，在部分干部 中产生了失落感和盲目性的困惑。在农村税费改革实施之 前，收粮收款是乡村干部的一项主要工作，或者说百分之 六十以上的精力都放在税费和实物的征缴上。因此，乡村 干部的所有的工作定式和思维方法,多多习惯于围绕着如何 在规定的时间，足额完成当年的税费和实物的征收工作。 而随着农村税费改革的实施，特别是随着农业税的逐步全 面取消，农村税费的征缴工作再也不需要乡村干部化太多 的精力和时间，这应该说对解放乡村干部的生产力，推进 农村政治体制改革，特别是对目前正在进行的乡镇机构改 革，对转变乡村工作职能都有这积极的促进作用，也能使 乡村干部从单一繁琐的收粮收钱中解脱出来。这既有利于 他们把更多的精力投入到乡村经济发展的宏观指导和乡村 公共品建设的服务上来，也有利于缓解因收粮收款而造成 干群关系紧张的局面，重新树立乡镇政府的信用和权威。 但推进乡镇体制改革中,由于相应的配套措施未能及时跟上， 使目前乡村干部的工作，一下子从原来的高度紧张的款项 的征收环境中进入闲暇无事的工作状态，大多数干部都有 一种失落感和不适应性，正常的工作秩序也被打破，习惯 的思维方式也失去作用。于是，一方面因职能的转变，部 分干部对新的角色一下子难以适应，导致