农业和农村经济发展需确立的重大政策思路.docx

农业和农村经济发展需确立的重大政策思 路 解决“三农”问题要着眼于通过深化改革，从体制和法律 上建立保护农民土地权益的长效机制；大幅度调整国民收 入分配政策和国家财政支出结构，建立工业反哺农业的新 机制；加快城镇化的发展，切实打破城乡隔阂，形成城市 对农村发展的带动机制；赋予农民平等的发展机会和国民 待遇，让公共服务更多地深入农村、惠及农民；在理顺城 乡关系的基础上，发挥广大农民的积极性、创造性，形成 农业和农村经济自身良性发展机制。 从体制和法律上建立保护农民土地权益的长效机制 我国目前正处在从农业为主导的经济向工业和服务业 经济转化的过程中。伴随这一进程，城市住房和非农业用 地的需求也随之增加，大量的农业土地转化为城市用地。 我国是通过国家强行征用的方式而非通过市场化的方式， 将土地从农民手中征用过来，然后把土地转让给新的用地 者，用于城市用途。而且这种转化通常是被垄断的，这种 做法在世界各国是非常鲜见的。国家强制性地将农民集体 所有的土地征为国家所有，农民在得到一定补偿后，便永 久丧失了土地的所有权。伴随着中国快速的工业化和城镇 化进程，大批农民变成了失地农民。据估计，目前中国完 全失去土地或部分失去土地的农民可能高达 4000 万5000 万人。国家强制性大量征地造成的农民生活水平下降、就 业无着落等问题日益严重，因征地问题引发的社会矛盾不 断加剧。 从根本上解决失地农民问题，需要有新的立法和政策， 既保证国家建设用地，又要给农民以公平的补偿，给失地 农民以妥善的安置。必须完善有关法律，保证国家为了公 共利益的需要才动用征地权。为了切实保护农民利益，征 地补偿必须以土地的市场价值为依据，实行公平补偿，不 能以侵害农民利益为代价降低建设成本。必须完善征地程 序，保证在征用农民土地过程中土地权利人有充分的知情 权和参与权。必须允许农村集体非农建设用地直接进入市 场流转。根据现行法规，农村集体非农建设用地不能出租、 转让和抵押等。目前法律的规定已大大滞后于经济发展的 现实。要修改相应的法律法规，只要符合土地利用规划， 只要在严格的土地用途管制控制之上，应该通过市场开发 商和土地所有者进行平等的谈判，而且不一定涉及土地所 有权的转移。要改变一次性货币安置为主的做法。农民入 股也可以，合营也可以。为失地农民建立社会保障是保障 失地农民权益的根本途径。 调整国民收入分配格局，建立工业反哺农业的新机制 目前中国已进入了工业化的中期阶段。工业化进入中 期阶段后，国民经济的主导产业由农业转变为非农产业， 国民经济增长的动力主要来自于非农产业。进入工业化中 期阶段以后，工农关系的基本特征是，农业不再替工业发 展提供积累，农业成为接受“补助”的部门，而不是受 “挤压”的部门。根据国际经验，此阶段不同国家从各自 国情出发，都采取相应措施，以工业反哺农业。尽管现在 农村人口还占多数，还不可能像发达国家那样通过大量补 贴来解决农民收入偏低问题，但就我们国家的财力来讲， 我国在总体上已具备了反哺农业的实力。与国家财力增长 相适应，必须增加政府财政支农资金投入总量，形成支农 资金的稳定投入渠道。财政支农支出的增长幅度要继续高 于财政经常性收入的增长幅度，政府新增财力的使用要大 幅度向“三农”倾斜。 为此应该切实增加对农村基础设施建设的支持力度。 过去我国农业财政建设性资金中，用于大中型工程的比重 较大，而与农民生产和生活直接相关的农村小型基础设施 的投入严重不足。在取消农业税以后，要将农村小型基础 设施建设纳入各级政府基本建设投资的范畴。 切实打破城乡隔阂，形成城市对农村发展的带动机制 改革开放以来，我们在加强农业基础地位、改善城乡 关系上做了大量工作，但农业和农村经济在资源配置和国 民收入分配中仍处于不利地位，农村居民和城镇居民在发 展机会和社会地位方面仍然不平等。由于长期受城乡分割 的二元结构体制的影响，在处理农村与城市关系问题上， 仍自觉或不自觉地存在“重城轻乡”的观念，甚至以牺牲 农民利益来换取城市和工业的发展。 城市的发展，城市很多问题的解决，离不开农业和农 村的支持；农村的发展，农业和农村很多问题的解决，更 离不开城市的辐射、带动和反哺。与同等工业化程度国家 相比，我国城镇化水平仍然有很大差距。目前，发展中国 家城镇化平均水平已达 40，发达国家城镇化平均水平则 在 70以上。根据城镇化的一般规律，城镇化水平在 3070时期是城镇化加快发展的时期，一个国家的城 镇化水平达到 70左右才能基本稳定。可以预见，未来 20 年，我国将处于城镇化加快发展时期。比较乐观的预测是， 按照 1995 年以来城镇化率平均每年增长 1.4 个百分点的速 度，XX 年我国城镇化水平为 50.6，2020 年达到 65； 较为保守的预测是，按照上世纪 80 年代以来城镇化率平均 每年增长 0.9 个百分点的速度，XX 年我国城镇化水平为 46.3，2020 年达到 55.2。从就业结构看，随着经济发 展速度加快，按每年农业劳动力就业比重下降 1 个百分点 计算，到 2020 年，农业就业比重将由 50下降到 35左 右，产业与就业结构偏差将进一步调整。未来 20 年，如果 发展战略和政策选择得当，工业化和城镇化的快速发展将 为解决中国“三农”问题提供难得的机遇。 推进城镇化一定要与解决“三农”问题紧密结合，妥 善处理城乡关系，切实维护农民的合法权益，逐步改变城 乡二元结构，形成城市对农村发展的带动机制。为农民进 城就业创造更多的机会，为农民进得来、留得住创造更好 的制度环境，是城市带动农村的最重要的体现。要对现行 的一些政策措施进行清理，清除农民进城的障碍，降低农 民进城的“门槛”，疏通农民进城的渠道。要高度重视依 法保护进城务工农民的合法权益，重视提高农民的就业能 力。要调整城市建设的思路，放宽农民进城就业和定居的 条件。城市的财政支出和各种公共服务不能仅考虑城市户 籍人口的需要，应该有效服务于全社会。城市政府应把在 城市有固定工作和住所的进城农民视同常住人口对待，应 把外来人口对住房、就学、医疗等设施的需求纳入城市建 设规划。要进一步放宽农民进入大中城市就业和定居的条 件。在大中城市的农民只要有合法固定住所、稳定职业或 生活来源，应给予办理城镇常住户口，逐步实行以居住合 法、固定职业为户口准入条件。农村居民在城镇落户后， 在子女就学、公共卫生、社会保障等方面应享受与当地城 镇居民同等的待遇，履行相应的义务。让外来人口逐步融 入城市，有利于城市各种服务业的发展，也有利于城市社 会的和谐。 赋予农民平等的发展机会和国民待遇，让公共服务更 多地深入农村、惠及农民 目前，农村教育、卫生等社会事业发展明显滞后，城 乡居民享受公共服务和社会保障等方面的差距进一步拉大， 已经成为我国现阶段经济和社会协调发展过程中必须解决 的重要问题。这些问题不解决，全面建设小康社会的目标 也会落空。 加快实行免费义务教育。现在农村义务教育投入中政 府投入已占了大头，即使这样，也应该清楚地看到，这种 投入还是低水平的，远不能满足农村义务教育发展的要求。 实行“以县为主”的农村义务教育管理体制，主要是把过 去乡镇用于发放教师工资的资金上收到县财政，由县财政 统一发放，这种做法对保障教师工资发放有明显的效果， 但这项政策从总体上看仍囿于现行体制框架之内，未能从 根本上解决义务教育体制的城乡分割问题。实行“以县为 主”的农村义务教育管理体制后，学校公用经费依然严重 不足，预算内补助虚列现象普遍，危房改造资金仍然存在 较大的缺口。教育债务负担沉重，偿还难。要真正落实中 央提出的把农村教育作为整个教育工作“重中之重”的要 求，真正实现政府办农村义务教育，必须按照建立公共财 政体制的要求，加大中央和省级财政的转移支付力度。 改善农村医疗条件，提高农民医疗保障水平。农村卫 生事业虽然有所改善，但是医疗价格不断攀升，农民医疗 负担重，有病看不起，因病致贫、因病返贫的现象很普遍。 从调查看，医疗支出已经成为农村居民一项沉重的经济负 担。在全部调查农户中，医疗支出占消费性支出的 8.5， 大病户家庭则占了 30左右。目前 90以上的农民属于自 费医疗群体。新型合作医疗的保障水平还很低，平均补偿 比例仅为 30，即使农民参加了新型合作医疗，还远远不 能解决因病致贫、因病返贫的问题。从总体来看，政府农 村卫生投入严重不足。1998 年XX 年，政府农村卫生资金 投入总量由 110.34 亿元增长为 151.16 亿元。同期，政府 对农村卫生机构投入占财政支出比重由 1.02下降为 0.69。国务院已经提出，到 XX 年，要在全国农村基本建 立公共卫生服务体系和新型农村合作医疗制度，农民人人 享有初级卫生保健，卫生服务水平进一步提高，主要健康 指标达到发展中国家的先进水平。实现这一目标，中央和 地方政府都要进一步增加对农村公共卫生体系的投入。当 前，特别需要认真研究如何完善新型合作医疗的相关政策。 完善对农村困难群体的救助体系，逐步提高农村社会 保障覆盖面。对这些丧失劳动能力的特困人口，要实行社 会救济。要进一步加大各级政府对医疗救助的支持力度。 要完善农村“五保户”和重病重残人群的供养、救助制度， 逐步提高供养、救助标准，完善救助方式。在具备条件的 地区，要加快建立农村最低生活保障制度。在有条件的地 区，建立和完善农村社会养老保险制度。 发挥广大农民的积极性、创造性，形成农业和农村经 济自身良性发展机制 全面繁荣农村经济不能仅仅依赖城市的带动和工业的 支持。农民占我国人口的大多数，即使城市化能够顺利推 进，能够缓解农村发展面临的困难，2020 年农村至少还会 有 5 亿以上的人口，2030 年至少还会有 4 亿以上的人口， 农村、农业和农民问题仍然是中国经济和社会发展中的重 大问题。在理顺城乡关系的基础上，农村最终要通过深化 改革，发挥广大农民的积极性、创造性，加快传统农业向 现代农业的转变进程，加快农村二、三产业和小城镇的发 展步伐，逐步缩小与城市的差距。 必须确保我国粮食安全。从中长期来看，我国粮食产 量增长在总体上还不能满足消费增长的需要，每年均有缺 口，产销自给率将会下降。1996 年在罗马联合国世界政府 首脑粮食会议上，我国提出我国粮食自给率为 95，进口 约占 5。中国作为一个大国，粮食供给不能指望过度依靠 国际市场，尤其是口粮，粮食自给率要保持在一个合理的、 可承受的水平上。确保粮食安全应包括三项具体目标：一 是保护和稳定提高粮食生产能力，确保粮食基本自给水平； 二是通过进出口调剂、库存吞吐，最大限度地保证粮食市 场供求平衡；三是保障特殊群体的食品安全。 继续支持乡镇企业、农村二、三产业和以县城为重点 的小