关于土地征用若干问题的思考.docx

关于土地征用若干问题的思考 随着社会经济的不断发展，城镇化进程不断推进，农村土 地被征用情况越来越多，以钦州市钦北区土地征用情况为 例，XX 年土地征用面积为 10.7673 公顷，XX 年土地征用面 积为 22.794 公顷，而到 XX 年土地征用面积已经达到 82.6002 公顷。笔者发现在征地过程中产生的矛盾和问题也 越来越突出。由于农村土地征用问题直接涉及农民的切身 利益，影响着社会的稳定大局，值得我们认真去思考和探 索。 一、土地征用的概念 土地征用是指国家为了 社会公共利益的需要，依据法律规定的程序和批准权限批 准，并依法给予农村集体经济组织及农民补偿后，将农民 集体所有土地使用权收归国有的行政行为。国家行政机关 有权依法征用公民、法人或者其他组织的财物、土地等。 土地征用作为一种行政行为，在法律关系上具有以下几个 特征：1、土地征用法律关系主体双方是特定的，征用方是 国家，被征用方是所征土地的所有者，即农民集体；2、征 用土地具有强制性；3、征用土地具有补偿性；4、征用土 地将发生土地使用权转移。5、土地征用遵循严格程序。 二、土地征用存在的问题 我国土地的所有形式就是两 种，一是土地的国家所有制，二是土地的农村集体所有制。 我国农村土地征用是发生在国家与农村集体之间所有权的 转移，它是国家为了公共利益的需要，依照法律的规定， 在给予了农村集体经济组织和农民个人相应的补偿后，将 农村集体经济组织所有的土地转变为国家所有。土地征用 实践中存在以下几个问题： 1、“公共利益”概念的界 定模糊容易被滥用 中华人民共和国土地管理法第 二条第四款规定：“国家为了公共利益的需要，可以依法 对集体所有的土地实行征用”。但对于“公共利益”的解 释模糊聚不清，导致很多人以“公共利益”之名行谋取个 人私利之实，将商业目的用地纳入征用范围。实际上，近 两年来带有营利色彩的基础设施、教育和医疗等公共事业 项目也越来越多。打着“公共利益”幌子，以较低的补偿 强行征用农村集体经济组织所有的土地，强行征用农民承 包的土地，农民没有办法只有不断地上访、告状，成为了 社会不稳定因素。 2、程序上违规问题 存在的违法 批地占地案件，往往是“先上车后补票”未批先征，未批 先用，土地到手以后再补办手续。即使被查处了，也常以 “未造成任何损害，生米煮成熟饭”为由，再补办手续， 做善后工作，最终实现征地占地的“合法化”。土地管 理法第四十五条第三款规定：“征用农用地的，应当依 照本法第四十条的规定先行办理农用地转用审批。其中， 经国务院批准农用地转用的，同时办理征地审批手续，不 再另行办理征地审批；经省、自治区、直辖市人民政府在 征地批准权限内批准农用地转用的，同时办理征地审批手 续，不再另行办理征地审批，超过征地批准权限的，应当 依照本条第一款的规定另行办理征地审批。”这是征用农 业用地的基本程序，但在我国农村土地征用过程中较大的 问题是不按审批程序进行。 3、征地补偿问题 征地 补偿问题是整个征地过程的关键环节。许多纠纷和矛盾都 是因为补偿问题引发的，归根到底就是利益之争。 补 偿标准低，争议较大。在征地补偿协商谈判中，农民往往 处于弱势，在对农村土地进行征用后，政府通常给予四种 补偿费：土地补偿费、安置补助费、地上附着物和青苗补 偿费。我国宪法规定了国家为了公共利益的需要，可以依 照法律规定对土地实行征用，但未规定应给予响应的补偿。 与宪法此规定相配套的法律规范对于补偿制度的规定也不 完备。如环境法、水法、草原法中只有各种 禁止性、限制性的规定，但却未规定应当给予何种补偿的 规定。其次，补偿办法规定不合理、不科学，在实践中的 可操作性较差。土地管理法第 47 条规定：征用耕地的 土地补偿费为征用前三年该地前三年的平均产值的六倍至 十倍，对安置费的补偿规定为最高不超过十五倍，两者相 加不超过三十倍。土地管理法规定的补偿标准中的 “土地年产值”是个极不易确定的数值，各地差异也相当 大，计算时主观性很强，不仅增大了政府自由补偿的随意 性，而且在实践中征地的双方多数时是达不成共识的。补 偿幅度宽泛，可操作性不强，评估机构不够中立，政府征 用土地后一转手，立即获得巨额利润，征地价格和出让价 格相差几十倍甚至几百倍，农民失去了土地但是得到的利 益只是九牛一毛，补偿标准低，农民生活保障不足，利益 落差大，导致农民心里不能接受。 农民间补偿款分配 问题 因为对补偿款的财务没有公开，分配方案没有规 定，农民内部分配问题矛盾日益突出，因为补偿款分配问 题争吵不断，甚至大打出手。面对动辄几千块的补偿款， 收入较低的农民群体都十分想争取，寸步不让，引发相关 的民事、刑事官司也屡见不鲜。每个村之间的分配又不尽 相同，因为土地补偿款分配问题引发的村民内部纠纷已经 严重影响到社会和谐稳定。因为财务不透明、不公开，关 于村里领导干部私吞补偿款的问题也日益严重。 出嫁 女权益受侵犯情况严重 农村仍存在就浓重“重男轻女” 思想，较多人认为“嫁出去的女儿泼出去的水”，出嫁别 地的女人在土地征用过程中权益受侵犯的情况屡有发生。 一、村里将补偿款擅自分配，出嫁女不能获得应有征地款。 二、家庭内部将补偿款分配，出嫁女也难以得到征地款。 4、司法保护不足 近几年，人民法院受理涉及农村土地 征用的案件的数量呈递增的趋势，但在案件审理的过程中， 法院常常受到来自于地方保护主义的压力，加之该类案件 缺乏有力的法律依据，特别是农村土地纠纷的侵权责任尚 未形成共识，能否适用司法救济的态度不甚明了，使得案 件的审理困难重重，农民为了寻求救济的途径，不得不采 取上访甚至围攻政府、闹事的非正常途径。可见，如果想 要很好地解决和处理纠纷，将司法审查引入农村土地征用 纠纷之中，为农民寻求一种合理的司法救济途径，是迫切 需要解决的问题。 5、征用土地后用途改变或是囤积待 售 因为征用价格和转让价格间有巨大差价，利益驱使 下，公权力容易膨胀，加之缺少相应的监督，政府征地行 为出现滥用的情况屡有发生。按照规定是以审批目的和用 途约束的，但是征地以后，用途变更的情况，或是有很多 再次转让，或是囤积土地的行为是征地中引发的问题。 6、法律意识不强 某些政府工作人员，尤其是负责征地 工作的工作人员法律意识不强，没有真正做到“依法征地， 依法补偿”。采用的征地的方式方法不够科学，不够文明， 不够人文。为了达到目的，不惜采用“威逼利诱、坑蒙拐 骗”的不当方式，激化了政府和村民的矛盾，引发大量上 访、诉讼、群体性事件等问题。 被征用土地的农民有 的不理解土地征用问题，有的不清楚征用程序，有的不会 保护自身利益，有的不懂寻求纠纷解决途径。因为教育程 度较低或是法律宣传不到位等原因，在农村土地征用过程 中，出现众多民事纠纷得不到有效解决，很可能导致刑事 案件，不利于农村大局稳定。 7、土地资料整理不规范 土地部门征地材料保管不当，征地档案不齐全，有些地方 征地完成后就了事，征地后不建立征地档案，部分资料无 从查询；有的只是简单的征地批文，没有征地的补偿公告 等等。 三、对策 直至今日，土地仍然是农民重要 的依附，重要的生活来源，重要的生活保障。因此，必须 完善农村土地征用过程中的每一个环节，纠正征地过程中 存在的种种问题，才能使农村土地征用程序趋于合法化、 规范化，才能促进社会稳定和谐。 1、严格界定“公共 利益”范围，严格限定农村土地征用的范围 对公共利 益的范围，我国现行法规采取的均是概括式规定，没有一 个明确的界定。虽然在法律上对公共利益的界定并不是很 明确，但是有两点应当明确：其一，应当排除为了商业性 用地而征用农村土地；其二，应当尽量缩小征用农村土地 的范围。我们将土地视为不动产，是不可再生的宝贵资源， 因此，当土地与商业性相联系时，我们对土地的利用就不 应当通过征用的手段得以实现。调整和实现商业用地应当 由市场来实现，而不应该是国家运用的公权力，国家应当 尽可能避免介入，而应依据市场公平交易的原则，由用地 者与土地所有者直接进行交易。当一方提出的条件足以维 护另一方的利益，土地所有者愿意将自己的土地提供给国 家用于商业性建设时，征地的目的就达到了。当然，国家 应当尽量少征农村集体土地，尤其是农用地、耕地。只有 进行合理规划，严格审批，才能有效地保障农村集体土地 所有权和农民的土地使用权。 2、完善农村土地征用程 序，加强征地的民主性 完善农村土地征用程序，在原 有的程序上还需要注意完善和增加几个步骤：其一应该加 强对农村土地征用的审批程序。其二，应该增加农村土地 征用的听证程序。在农村土地被征用时，农民往往是最后 一个知道自己的土地被征用了。为了提高征用土地的透明 度，防止在征用农村土地过程中的暗箱操作，应当增加听 证程序以听取被征土地的所有者和使用者的意见，满足他 们的知情权，提高征地的透明度。其三，加强农村土地征 用的民主性。虽然土地的所有者或使用者无权决定土地被 征用的用途，但对征地补偿的确定及补偿费用的分配及使 用，却有权进行参与，发表自己的意见，如果是少数农民 的土地被征用，那么更有必要让失去土地的农民参与决策， 如此才能更好的监督征地使用单位对土地使用情况，如果 被征土地被闲置，农民当然地有权申请恢复土地的耕种， 如此不仅达到了提高被征土地的利用率，还更有利于保护 国家有限的土地资源。 3、完善农村土地征用的补偿制 度，合理安置失地农民 农村土地征用补偿如何完善是 人们一直关注的问题，应该从几个方面着手：第一，补偿 标准。现在是市场经济的时代，只有以土地的市场价格来 确定补偿的标准才较为合理，让土地所有人或使用人切实 了解土地征用，参与讨价还价，如此才能满足、保障土地 所有人和土地使用人的合法权益，支持土地的征用。第二， 合理的给予安置。应该在给予金钱补偿的同时，对他们今 后的生活给予安置。如给予换地补偿的安置，就是在征用 了这块土地后用另一块适宜耕种的土地进行补偿。可以采 取“投资收益，股权回报”或是“分期利息回报”的补偿 方法，因为这种补偿的方式收益稳定，综合效益周期长， 能为失地农民日后的生活提供保证，第三，扩大补偿的范 围。在对农民的实际损失给予了补偿的同时，还应该加入 预期的利益。预期的利益当然是很难确定，但是可以从失 地农民近五年甚至近十年的平均利润中予以确定，尤其是 对于个人承包集体土地的农户，承包期限还未到期，承包 的土地就被政府征用了，他们的预期利益更应该给予维护。 4、健全农村土地征用制度，加强司法审查，排除外界 干扰，为被征土地的所有人或使用人提供相应地救济途径 农村土地的征用是个宪法性的问题，同时也是对农村土地 征用进行司法审查的内容。现今，人民法院在审理农村土 地征用的案件时，民事诉讼和行政诉讼有着不同的结果， 在民事诉讼中，诉讼人通常能得到更多的补偿，利益得到 更好地维护，但在行政诉讼中，被征用的农民通常不能获 得更充分的救济。新宪法修订后将财产的征用提