第六章现代公共政策问题的形成新改

第六章现代公共政策问题的形成【2005-12-10 修改稿】第一节公共政策问题的认定一、 问题与政策问题我们认为，公共政策的本质只有在其存在根由和逻辑起点中才能找到。几千年来的人类文明史表明：人类的每一次进步，都是建基于社会问题的解决上的。作为政治系统的一种输出，公共政策的所有涵义和功用就在于及时有效地解决社会公共问题， “问题 ”构成了公共政策的存在根由和逻辑起点。美国学者J.S.利文斯顿指出：“问题的挖掘和确认比问题的解决更为重要，对一个决策者来说，用一个完整而优雅的方案去解决一个错误的问题对其机构产生的不良影响比用较不完整的方案去解决一个正确的问题大的多。 ”13（p133）所谓问题，就是指“应有现象与实际现象的偏差，或者是系统的现有状态与期望状态的差距。”14（p78）简言之，问题即应然与实然之间的差距。根据不同的影响阈值，问题可分为私人问题和公共问题（或者说社会问题） 。所谓私人问题，是指成本和收益只对一个人或几个人有影响的问题，其利害关系人是特定的个人或较小的社群。一般地，私人问题依靠私人的力量即能解决。在解决私人问题的私人事务中，由于其收益与成本的线性对称，它无需任何外在的规制、监督和调节，就可以有充分的激励动力实现私人利益的最大化。相反地，如果私人事务经常受到外在力量的哪怕是善意的调整和干涉，私人事务的收益成本对称性就会遭到扭曲。“一个繁荣的社会，总是尽可能保证私的隐性，充分尊重个人在处理私事方面的理性选择，绝不强制化私为公，充分保证个人全权处理私人事务的自由权利；而一个贫穷的社会，却往往对私人事务横加干涉，以私人理性不足为名，强制性地化私为公，清私灭私，限制甚至剥夺个人处理私人事务之自由权利。” 15因此，一般地讲，公共政策不应干涉私人问题。但是，一旦某一问题的成本和收益关涉到了整个社会，同时社会中每个成员都感受到这种利害相关性并因而产生了被剥夺感时，这种问题就由私人问题转化成了公共问题。显然，公共问题是指以整个社会作为利害关系人的问题，它波及的阈限是全社会，因此又称为社会问题。必须指出，本文是在宽泛语境中探讨公共问题或社会问题的。公共问题决不仅仅是一些学者所认为的所谓的“社会病态”、“ 社会解构”或“社会失调” 。比如艾森斯塔德就认为：公共问题“ 通常系指相当数量的人在社会行为方面的崩溃或离轨，而许多身处产生离轨现象社会的成员对此又极为关切。”16（p26）社会公众一经体认到公共问题的存在，就必然怀有诉诸于作为公共法权主体的政府的意图。但是，意图不等于现实。公众既可能采取行动，要求政府把公共问题纳入政策议程；也可能不采取任何要求政府纳入政策议程的实质性行动，而只是心存不满。在前一情形中，可能是由于：1）公民社会的发达，使得公众敢于和能够组织起来，向政府提出诉求；2）开明、民主的政府，愿意倾听民众的呼声；3）即使是非民主宪政的政府，由于担心公共问题不解决会触发社会的动荡，进而危及自身的合法性，因而明智地把公共问题纳入政策议程。在后一情形中，原因则可能是：1）公民社会的软弱，使得公民缺乏向政府提出纳入政策议程要求所需的足够资源和勇气；2）专制独裁政府可能毫不顾及社会的需求，视民众为草芥；3）即使是所谓的民主政府，也有其自身的利益追求，也“更多地是作为特种利益的经纪人” 17（p56 ）一旦公共问题的解决不能给其带来好处甚至会危及其自身利益时，政府会作壁上观。至于政府如何将公共问题纳入政策议程，使之成为公共政策问题，鉴于学界多有探讨，此处不再赘述。二、公共政策解决公共问题的途径公共政策解决是公共问题，其发生源有两个：一是主观希求；一是客观情势，因此，相应地，公共政策可以通过两种途径寻求公共问题的解决： (1)减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。换言之，即政府不是直接采取针对该公共问题的行动，从根本上调整社会利益关系，而是开动宣传机器，推行政治社会化，以政府的价值判断影响公众，企图使公众感到：问题原来没自己想的那么严重；或者问题终究会得到解决！这是一种比较适用于对危机的暂时性处理的政策做法。它给人以安慰，能够暂时慰藉公众的紧张状态。例如，俄罗斯总统普京之所以能够在前总统叶利钦众多的接班人如切尔诺梅尔金、涅姆佐夫、基里延科、斯捷帕申等中间脱颖而出，创造世界政坛一大奇迹，根本上是因为他严格奉行了彻底消灭车臣叛乱势力，不参与国内政治斗争的公共政策。结果，通过车臣战争,俄国人民的视线由国内一直不景气的经济问题转移到了维护俄罗斯领土完整的车臣战争问题上，普京不仅消灭了车臣匪帮，而且也打掉了所有的政治竞争对手，通往克里姆林宫的大门从此为普京敞开了。诚然，减少主观差距的政策做法往往给人以玩弄权术、麻痹公众之感。但是，任何公共问题都是基于利益而产生的。恩格斯深刻指出：“革命的开始和进行将是为了利益，而不是为了原则，只有利益能够发展为原则。”19（p551）同时，任何公共问题的产生都必然有一个从萌芽到发展以至事态扩大的自然过程。公共问题的利益本性再加上其产生的过程特性，使得政府企图通过减少人民的主观差距来回避公共问题的做法很可能得不偿失，最后矛盾越积越大，直至引发大的社会动荡甚至革命。因此，公共政策在减少了人民的主观差距进而暂时减缓了问题的表层严重性后，应该毫不犹豫地转向公共问题的根本解决之道减少客观差距。（2）减少客观差距，即公共政策着眼于社会利益关系的调整，直接接受公共问题的挑战。通过对社会公共利益的生产、分配、交换和消费，公共政策能够减少客观差距，实现公共问题的根本解决。综合上述分析，公共政策无论是从减少主观差距还是从减少客观差距，其着眼点都是为了解决公共问题。因此，我们认为，公共政策的本质在于：政府通过对自身利益和公共利益的考量，在减少主观差距和减少客观差距之间做出选择，进而及时有效地解决公共问题。公共政策既可能直接调整社会利益关系，减少客观差距，包括对公共利益的生产、分配、交换和消费，也可能置公共利益于不顾，仅仅减少公众的主观差距，降低或转移公众的期望值，缓和公众的不满情绪。公共政策与私人政策（包括公司政策等）的根本区别就在于其公共性。卢梭曾经指出：“ 法律乃是公意的行为。 ”21(p51)同样地，公共政策也应该是体现公意的行为。在当今世界上，人类开发自然和改造社会的能力得到了空前提高，但随之又面临着各种各样的公共问题，如环境退化、气候变暖、人口爆炸、网络诈骗、垃圾处理、治安恶化、地下水位下降、贫困与饥饿等等。在中国，经过 20 多年改革开放，市场经济的宏观建制已经有了相当规模的发展，人民生活也得到了持续快速的改善。但是，在此过程中也出现了许多公共问题，比如环境污染日益严重、黄河断流、地下水位下降、渔业资源退化、草原退化、森林面积缩小、水土流失、治安形势不容乐观、基础设施缺乏长期的保养机制等。中国目前三大公共问题：上不起学，买不起房，看不起病（新三座大山） ，如果说有第四种即环境污染问题。面对这些公共问题，更需要政府采取灵活高效的公共政策，着眼于长远的可持续发展，培养解决公共问题的适当的制度机制，激励公民个人、社群、企业组织和社会组织，与政府一起共同努力，协作生产，共同解决公共问题。第二节公共政策问题的议程政策议程又称之为政策日程，通常是指某一引起公共政策决定者深切关注并确认必须解决的公共问题被正式提起政策讨论，决定政府是否需要对其采取行动、何时采取行动、采取什么行动的政策过程。所谓政策议程就是将政策问题纳入政治或政策机构的行动计划的过程，它提供了一条政策问题进人政策过程的渠道和一些需要给予考虑的事项。政策议程包括要求各级政府和政府各部门采取措施、作出反应的各种事务。将一个问题提到政府机构的议程之上是解决该问题的关键一步。一个公共问题或社会问题只有以一定的形式，经过一定的渠道进入政策过程，成为决策者研究和分析人员分析的对象，才能成为政策问题，也才能通过政策过程得到解决或处理。政策议程的形成过程，就是统治阶级或人民群众反映和表达自己的愿望和要求，促使政策制定者制定政策予以满足的过程，也是政党或政府集中与综合它代表的阶级、阶层和集团的利益，并通过政策制定予以体现的过程。一、政策议程的基本形式现代民主国家的政治制度的两种系统：政府的公共权力系统与公众的社会权力系统。我们首先分析公众的社会权力系统。公众的社会权力系统包括： 自主治理与政治秩序公民的角色。自主治理制度安排的政治秩序 考察人类社会发展的轨迹及经验，可行之路是培育和发展自主治理的制度安排。特别是，在政府有效管理和控制能力之外的基层社会亟需构造自主治理的秩序以顺利实施制度变迁。 中国目前还是一个农业社会，所以应首先在社会基层特别是农村逐步授予个人依法自我组织、自我管理的权利，允许自主治理组织的发展以适应社会的发展变化。 需研究思考构建符合麦迪逊精神的公共秩序设计原则，意即，在其中人们保护自我权益、参与当地公共事务治理，首创各种各样的制度安排以使个人不仅有多样化选择的权利，而且承担其选择的责任。以互利的原则解决冲突以保障多样化的利益格局，从而使个人利益在互动关系格局中成为保障公共利益的动力，形成自主治理的政治秩序。 虽然宪法规定“城市和农村按居民居住地区设立的居民委员会或者村民委员会是基层群众性自治组织。 ”（中华人民共和国宪法第 111 条）但是，村民委员会却成为事实上的国家政权末梢村政府，掌权事实上是村官而不是由村民自治管理。 “广大乡村，一方面是不能自我代表，另一方面是不让自我代表。这个不能与不让 ，依然是乡村社会政治意识与政治过程的基本内容” 如何使农民在当地拥有自由结社等公民权利，通过各种自主治理组织保有维权和解决冲突的能力，如何根据宪法精神“把“不会管事” “没有办法”的村民提高到有办法、有能力管理自身公共事务的现代公民”使“承包制下小农重新联合起来具有极端重要性，是中国社会深化改革的关键” （曹锦清 p77） 。 （一）自主治理的制度安排 应是以行使公民的自主治理权利下的自主治理组织的重新联合。这里的自主治理是指： 公民个人在当地有结社自主管理个人事务、与个人直接相关的基层公共事务与公益事业的权利，经授权由公民自主管理的事务不给外部代理人，除非是由公民个人或社群聘任的。 公民依法律规定的创制权（initiative）建立自主治理组织，自主治理组织是公民在当地水平上、特定领域中、微观活动内行使联合权利的构造物； 将村、乡、镇等基层行政单位掌握和实施的集权的管理职能分散，不使基层行政官员或准行政官员作为外在代理人行使法定授予公民的权力； 基层政府或其他合作互惠自主治理组织的权力应逐渐从综合目的机构（全职能、全权的，如村民委员会掌管村所有事务）分散到专门目的的机构。使综合目的的机构的权力被严格限制。这些专门性的机构可分类为： 集体所有的共用资源占用权或使用的管理：如农地、水、山林、小储量矿藏（不具备商业或政府开发价值）等的承包及调整； 集体事务的组织管理：如排水区、灌溉系统、防治虫害、污水废物收集处理、农村合作社（互助金、农业技术、农机设备、市场信息、产销合作） ； 公益事业的合作管理，如：学校、保健、社区治安，等等。 （二）多中心秩序 由于自主治理的权利是发端于保护个人利益，同时集体行动的逻辑表明，在小群体中有自发产生秩序的可能，而在大群体中人的选择倾向于搭便车。在基层组织或初级利益群体等民间性的社会基础性结构中，适用于指导和规范微观经济和社会秩序的法律与公共政策的供应极度匮乏。若使政府（或准政府）基层行政机构作为外在代理人（无论是任命的还是直选的）执掌集中的全权，在当前体制的财政状况下，必然动用土地及其他自然资源以融资而没有其他资源和动员能力实施治理，因而，实际上必然靠损害国家、集体和个人的利益来实施治理并满足个人需求；所以，个体有切身利益和愿望、也有可能创造初级秩序，合作及解决冲突的制度以实施自主治理。如果能够适时逐步授予公民个人以自主治理的创制权，则当人的首创与法律和民情相吻合时，就会形成相对稳定的结构情境，这就是能够在集权社会中发展自主治理、打破集权悖论、促进制度变迁维持政治秩序的主客观条件。 哈耶克精练地阐述了自由秩序产生的诸要素及其间关联： “这样一种与环境相调适的秩序，显然不能通过集中指挥的方式得到建构，因为关于这种环境的知识乃是由众多的个人分散掌握的。这种秩序只能产生于作为社会要素的个人间的相互调适以及对那些直接作用于他们事业的回应的过程之中。这就是博兰尼所谓的自生自发形成的“多元中心秩序”他指出， 当社会的秩序是通过允许人们根据他们自发的意图进行互动的方式仅受制于平等一致适用于人人的法律而实现的时候，我们便拥有了一种自生自发的社会秩序的系统。我们据此可以说，这些个人的努力是通过他们发挥其个人的主动性而加以协调的，而且这种自发的协调又通过其对公益的助益性证明了这种自由的正当性。 ”（弗里德利希.冯. 哈耶克自由秩序原理 上 p200） 多中心的含义是，形成分散化、多元性质的组织，参与其中的每个公民个人与每个组织必然是多对多的关系，也即交叠的关系；每个组织、每个个人的权力都是有限、具体的。不具有集中权力，即形成权力的多中心配置局面。分散的权力和职能之间在互动过程中，存在形成有利于博弈各方的制约机制的较大可能，从而防止个人或小团体损害公共利益或威胁社会稳定，这就是多中心安排秩序。 （三）自主治理基础上的政治秩序：公共事物的治理之本 自生自发产生的秩序有如上述哈耶克所阐述的演进的性质。建立理想政治秩序要依赖深思深思熟虑的选择的制度设计原理。它体现政治行动者设计制度以达到有价值的政治目标的能力，并需要从设计者的观点进行分析，这种分析是负责任的授权的先决条件，是将个人转变为公民的必要形式。这种实践的重点必须集中于制度性的建设 （卡罗尔. 爱德华.索乌坦） 。并且，建立良好政治秩序还需要以经验为基础，由可检验的知识体系构成的实证检验的政治科学；需要说明在自主治理基础上的政治秩序中个人与集体、自主治理组织与公共当局间的实在关系。 首先， “个人是政治制度设计中最基本的考虑单位，政府的行为派生于个人的利益” （文森特.奥斯特罗姆 复合共和制的政治理论p32） 。 “麦迪逊指出一切政治实验都应该寄托于人类自治能力的基础上 （文森特.奥斯特罗姆复合共和制的政治理论p99） ”其间的逻辑关系如上所述，可进一步解释为若发端于个人的利益诉求的制度使个人不仅关心私利，而且关心人们之间公平的利益关系秩序时，个人也就发生了向公民的转化。当个人私利的诉求显现出公共性格的美德时，就有可能产生自主治理基础上的良好政治秩序。 其次，自主治理意味对非此即彼的解决思路的突破。中国发展与改革的政策常常局限于政府与市场的非此即彼的选择之间，而忽略二者之间公共领域的广阔抉择空间。特别在公共资源管理、社会事务性管理方面亟需解决：创议权的合法性、新制度供给难题。社群的公民，特别是处于社会基层的农村社群，因国家公共服务严重缺位导致生存环境恶化：一方面公益物品严重匮乏、另一方面公共（池塘）资源严重破坏。 （四）公民在自主治理的政治秩序中的角色 1、个人权利是分层逐步适时发展的 综上所述，公民在政治秩序中的位置与作用首先是在基层组织和利益群体内构造初级秩序，它基于日常生活的人类互动关系模式。使人民保有对治理自己个人事务的基本权利，其基本原则是认为每个人“在判断自己的个人利益方面是唯一最好的，除非他们损害公益或者公益需要他的帮助” （Tocqueville, I,64-65 ） 。 治理自己事务的权利首先在于明确的财产权，它确定人与资源间的关系。作为自由的基础，康德关于个人自治的观念指出“确定财产权是划定一个保护我们免于压迫的私人领域的第一步” （路易斯.亨金等）在财产权基础上治理个人事务的权利根据公民权利和政治权利国际公约和经济、社会及文化权利国际公约规定还可具体列为自决权、自由处置权、不能剥夺生存手段的权利等，这些权利是个人的立身之本，这些权利也可以视为个人的生存基础资源，它保障人的“生存、发展权”： 个人不被剥夺生存手段; 个人通过自决和自由处置财产权获得权利资源的收益; 使基本人权免于受任何侵害。 权利资源是一种无形资产，在当今知识社会，无形资产在某种意义上胜于有形资产，无形资产可以衍生出多种资产形式，进行交易和创造价值；应用无形资产衍生交易增值的能力是一种智识的能力，但是这种能力的拥有和运用首先需要有公民权利的充分授予， 其次要求更多的制度供给。 “每个人, 作为社会的一员, 有权享受社会保障, 并有权享受他的个人尊严和人格的自由发展所必需的经济、社会和文化方面各种权利的实现, 这种实现是通过国家努力和国际合作并依照各国的组织和资源情况。 ”(世界人权宣言第二十二条) 组织和资源情况是不断发展的，因此国家需要适时逐步发展人权以造就有能力负责任的公民。例如，土地占（使）用权可衍生出承包权、经营权、抵押权、入股权、让渡权、租赁权等多种权利。而当前中国农村土地集体所有权制度下，农民对土地的财产权利是不明确的。 “明确土地的使用权， 。 。 。加快土地集体所有条件下社区成员所拥有的成员权利的交易，建立一系列的有关成员权利在市场进行交易的各种规则和鼓励政策” （陈剑波“中国农地集体所有制的结构与变迁：来自于村庄的经验”评论） 。使法律得以依私人财产权利对农民予以保护，农民就可以以此为立身资本去创业、发展，在自主治理的基础上重新组织起来形成规模经济，这将是新形势下农村体制的制度创新。同样的，在城市，越来越多的中国居民获得住房资产，住房市场化同样衍生出各种资产形式，不同地住房业权和处置的权利。例如，美国开发区内拥有住房产权的居民联合组成房产主改善协会，共同处理“（1）对产权转让给新业主的约束及（2 ）涉及到全体业主的社团组织的共有产权方面问题。例如， 。 。 。个体份额的资格从属于对共用设施如街道、下水道、娱乐区域的规定，以及对将来土地使用形式的规定的约束。这些资格约束。 。 。 ，由作为协会成员的居民集体行使。规定通常包括该协会对所需成本的一般估算以及支付改善社区居民共同利益的专门估算。对于不履行者可征收罚款，赔偿可通过民事法庭向不履行契约义务者获取。 ”一个开发区内的居民组成自治性准政府组织， “准政府组织中最常见的类型就是房产主改进协会，由房地产开发商创建的，以使一个开发区内的居民能够处理共有的问题。一个人要想成为该类型组织成员需有在该协会所在地域内的业主产权身份。这类安排通常依靠两种法定的设置：房产主改进协会因而得以成为为当地居民提供某种范围公共设施和服务的私营的政府。近似形式的一个组织是由公寓住户创建起来作为协管或共管的。 ”显然，没有保障权利的业主也就没有繁荣的房地产交易。 自治的要义首先不在于直选，不错，基层自治组织的公民需要通过直选来形成组织机构领导，但是公民是通过该多中心、权威分散的基层自治组织来直接行使自主治理的权利。例如托克维尔的描述， “在新英格兰的镇，公民在镇会议中直接行使基本的自治特权，此中，所有公民参与确定社区治理的基本政策。他们还选出行政委员代表机构代表镇会议行使综合职能” （Vincent Ostrom, p22） 。自主治理还是公共精神的公民教育。 “镇会议之于自由就像小学之于科学” 。 “人民从在社区的自我管理的组织和参与中的体验学会了协作的科学与艺术，它是在平等条件支配下民主社会维持自由的基础。地方自治政府政府制度为美国民主提供了下部基础设施：它教会人民在保持自我自由的同时如何应用自己的能力去管理自己的共同福利。 ”（Vincent Ostrom, 1988,p26）若直选出的领导实质成为外在代理人式的官员（如所谓的“村政府”和“村官” ） ，直选就失去了意义。公民会对直选和本应承担的事务选择搭便车策略。 2、在自主治理的政治秩序中公民的角色 尽管“由自私性引发出来的德性公共性格“，但并不意味必然会产生自主治理的政治秩序。公共精神的的演化过程会使公民的责任权利意识在捍卫产权、解决纠纷与冲突、建立契约关系的层次领域方面逐渐成长，进而寻求更高层次的规则和制度框架的建设，成为民主的直接推动力量。但是，公民个人谋求利益的活动并不意味着必然会通向建立自主治理基础上的政治秩序，为此需要探讨在政治秩序中公民的角色。 （1）结社：构造秩序的活动 结社、集会、组织、选举是直接间接参与相关社会公共事务的必然途径和构造秩序的自然方式。纯粹政治性结社只是其中一种。在区别政治结社与其他结社时，托克维尔说非政治结社是“在市民生活中自然形成的而全无政治目的的结社。 ”（托克维尔 p635） 托克维尔极其精彩地阐述了结社在公民社会中的功能： “美国人日常依靠社团进行的那些数量庞大而规模却很小的事业，要由那个政府去代替办理呢？不难预见，人们越来越不能单由自己去生产生活上最常用和最需要的东西的时代，正在来临。因此，政府当局的任务将不断增加，而政府当局的活动又将日益扩大这项任务。政府当局越是取代社团的地位，私人就越是不想联合，而越是依靠政府当局的援助。这个原因和结果将不断循环下去。这样下去，凡是一个公民不能独自经营的事业，最后不是全要由公共的行政当局来管理吗？再者，如果土地过度分散下去，分割得无法再分，以致只能由耕作者组织社团来经营时，那么政府的首脑岂不要挂冠而去扶犁吗？” （托克维尔 p637） “如果一个民主的国家的政府到处都代替社团，那么，这个国家在道德和知识方面出现的危险将不会低于它在工商业方面发生的危险。 ” “人只有在相互作用之下，才能使自己的情感和思想焕然一新，才能开阔自己的胸怀，才能发挥自己的才智。 。 。 。因此，民主国家要人为地创造这种作用，而能够创造这种作用的，正是结社” 。 （托克维尔 p638） （2）制度：政治秩序的框架 在创建自主治理的秩序中，由于在本土知识方面，当地人具有优势。情况是重复性的，用户是可确定的，信息是可得的，所以有效的活动规则和交易成本是较低和可承担的，自主治理社群中的个人易于梳理出集体活动中正反两方面的知识，从而有可能达成较稳定合作。 在小群体中有自发产生秩序的可能，关键是“从独立行动到合作的集体的行动转变的成本” 。谁来推动变革并承担变革成本。 “中国经济与社会生活中的无序现象随处可见 。无论是道德秩序还是法律秩序棗的建立与维持，需要该社会成员预付高昂的成本（或费用） ”（曹锦清） 。此外，微观局部层面的秩序不能孤立存在， “具有自主组织能力的人们要同时涉及操作的、集体的和宪法的选择领域”的制度问题。(埃莉诺. 奥斯特罗姆 p82)其中，作业层次直接影响合作者之间日常决定；集体选择 “间接影响操作选择，是由占用者，他们的官员，外部当局制定政策所应用的规则” ，研究集体层次规则形成的理论即公共选择。最后， “宪法选择规则通过决定谁有资格决定用于制定影响集体选择规则的特殊规则影响操作活动和结果” 。 （埃莉诺.奥斯特罗姆 p82） 因此政治秩序可定义为由规则层次构成的的制度框架。制度是集体物品，“一个层次的行动规则的变更，是在较之更高层次上的一套“固定”规则中发生的。更高层次上的规则的变更通常更难以完成，成本也更高” （埃莉诺.奥斯特罗姆 p84）制度的建设必须依赖政府和公民在各个层次中的活动。 （3）发展一种以自主治理为基础的政治理论 新的政治秩序需要一种新的政治理论，以公民自主治理为基础的政治秩序理论。人的本性决定任何秩序如果不与个人的利益与责任权利紧密相关，就不可能发生实际效用和长治久安。 需发展以公民个人为分析基点的政治理论，对于中国传统思想而言，需要厘清作为公民的个人与集体的关系以赋予公民自主道德地位；研究社会秩序构造的规则与制度方面的思想成果，促进多样化的人类社会秩序和发展类型，这需要研究民主立宪的思想如何与民间社会制度和传统文化契合。 制度主义学派研究突破关于集体行动理论模型的“冷酷悲剧的假设” ，证实在当地水平社群存在促进合作自治的天然制约机制。对此的积极研究和进一步的实践是非常有意义和鼓舞人心的。当前中国一批制度分析与公共政策学人也在这一领域开发自己的基础理论与研究方法。 2009-12-15 研究生结论 在现实中公民权利是逐渐发展的：不能对自己事务具有自主能力的个人也缺乏行使在公共事务中的言论、组织、选举等权利的能力。在此意义上，从个人层面来看，可以视公民权利是由个人向公共事务，从当地向社会、从经济事务向政治活动，从底层向高层逐渐发展。 政府的作用在于应授予公民创制权，即在当地水平创造初级秩序的活动的权利。政府应推行、实施中、高层次规则建立、维持，推动中国的制度变革，以及在社会公正标准下帮助调解冲突、促进公正协作行为。 中国的传统思想，把公民身份视为乃是自我修养的一项成就。对儒家而言“人作为公民，乃是自我修养的一项成就，而这项成就是具有政治意义的。获得公民身份的这项成就假定，自我修养的人注重她或他的存在义务承诺，并在行为上负责任” （James Sellman） 。比较中美之间的人权观的共同性很有启发：托克维尔指出美国的人权观基于自治的个人；就这一点在某种意义上，孔子（大学 ）关于“修身齐家治国平天下”的经典训导并不与此相斥，假设把个人、家、乡、社区与国家、天下的观念有机联系的话。中国人在作人方面并不缺乏整体的观念和自我克制的行为方式，只是缺乏行使个人权利同时关注公共事务、维护公共秩序的实践（修行） 。在中国，血缘乡土等民间组织与本土制度一直具有生命力，有些近年来出现复兴势头，如宗族、金融草根制度等。若整合进入现代法治下公民社会，将能对中国现代化发展产生巨大的作用。上面我们指出现代民主国家的政治制度的两种系统：政府的公共权力系统与公众的社会权力系统。我们首先分析公众的社会权力系统。现在我们分析政府的公共权力系统。政府议程概念。 （见教科书 P132）【政府议程】正式议程是指执政党和政府察觉到某一社会问题引起了公众广泛注意和议论，这个问题本身也确有解决的必要，从而把它列入自己的议事日程作为政策问题进行研究和处理的过程。正式议程本质上是一种行动议程，是决策者和分析人员对政策问题进行确认的过程，是执政党和政府机关等政治组织按照特定程序活动的过程。正式议程是政策议程的第二个阶段。正式议程的项目，可分为旧项目和新项目。旧项目是指一些规则确定的项目，例如预算分配、落实知识分子政策。党和各级政府对这些项目都很熟悉。一般情况下，用来解决这些问题的方案是定型的。新项目是由新的情况所引起的项目，例如，海湾战争的爆发就直接影响了各国制定新的对外政策。旧项目一般是决策者优先考虑的课题，因为老问题之所以能受到较多的关注，原因是它们由来已久，也较为重要。正式议程按照其建立过程中各项功能活动的先后次序，又可分为以下四种类型；（1）界定议程，由一些经过积极而且认真研究的项目所组成。 （2）规划议程，由一些已达到规划阶段的项目所组成。 （3）磋商议程，根据每一规划方案的利害得失，与政策相关的人彼此之间进行磋商。 （4）循环议程，已进入正式议程的每一方案，都要不断接受检验，加以修正。这种分类有助于我们分析政策问题的整个过程。这一分类结构既可以用来分析单一问题议程建立的过程，又可比较分析多重问题议程建立的过程。政府的公共权力系统与公众的社会权力系统。正式议程和公众议程是政策议程的两个不同阶段，但在本质上两者是有差异的。公众议程是由一些抽象的不成型的问题组成的，人们关于问题的概念以及问题的影响范围都比较模糊。因此，它在政策过程中，只属于问题察觉或初始阶段，在这一阶段它可以不提出可行的方案或一些解决的办法。正式议程由一些比较明确的项目所组成。正式议程是政策问题界定或陈述阶段，其主要目的是确认与问题有关的各种事实。在一般情况下，一个政策问题的提出过程是，某一社会问题进人公众议程，然后再进入正式议程，最后形成为政策问题。但实际上，很多问题可能不经过公众议程而直接进入政府议事日程。因为政策决策者可能根据自己对社会发展变化的研究分析。主动寻找问题，把它列入自己的议事日程。当然，一个问题即料能够顺利进入正式议程，最后也会出现不同的结果，例如，可能经过决策者的研究很快制定出相应的政策；也可能由于渠道不畅、机构重叠、行政不力、效率低下，而作不出任何决定。二、政策议程的创立公共政策研究豪利特原文第一章第二章第五章第十章第十一章第五章 议程设定:政策决定因素和政策窗概 念 问 题政策循环的第一个环节，也是最关键的环节是设定议程。议案是怎样出现在政府的行动议程上的呢?尽管经常是理所当然的，但是议案和关注的焦点问题被确定为政府行动的候选对象的渠道并不是简单的。它们的提出是多方面因素共同作用的结果，而它们要想成为 (政府)决心要做的事情之前，还要经过复杂的程序。这一阶段对全部政策程序以及政策结果具有决定性影响。正如科布和埃尔德 (Cobb andElder)所描述的: 前政体 (pre-political)或至少是前决策 (pre-decisional)的阶段往往在议案的决定方面发挥着至关重要的作用，它决 定了政府对政策工具如何取舍。在政府的工具选择会议上争论不休的问题，或许不过是些关于认识、文件、法制和(如果不涉及法律程序)经济后果等问题，但正是有了这样的视野，关键问题才会浮出水面，否则，一个议案或需求怎么会成为关注的焦点，引起政治机构的兴趣呢?如果问题已经被完全认识到了，那么问题被提出来的方式和 形式便是决定决策者最终解决问题的重要决定因素。要求政府解决公共问题的需求，一些来自社会，而另一些则是政府自己提出 来的。不同政策的公众支持程度是不一样的，这就造成了普及方面的困难。从最基本的意义上讲，议程的设定就是从政府角度认识问 题的过程。这方面的许多早期著作都是美国人完成的，它们被多元化情愫鼓舞着成为早期美国政治科学的主流。例如，科布、罗斯和洛斯等人，罗斯把议程的设定定义为 “把不同社会群体的需求转化为 (议程上的 )项目，以及争夺公共官员注意力的过程“ 。2这个定义源于这样一种观点，即认为公共政策决策是由社会团体的活动推动的，这是多元主义标志性特征。然而，经验证据表明，在许多情况下，政策程序是由政府成员而不是社会团体启动的。约翰金登则给出了一个颇具描述属性而缺乏理论性的裨狭的定义:在我看来，议程是罗列了一些主题或问题的清单，这些问题或主题是政府官员和政府以外与官员有密切往来的人们在任何给定时期内十分关注的问题。在官员应该关注的众多问题中，它们实际上真正认真解决的是其中的一些问题而不是另一些问题。因此，设定议程的过程就是将所有问题中真正成为关注焦点的问题筛选到列表中的过程。3以上是议程和议程设定的简要综述，它是我们本章讨论的基础。政策决定因素:政策问题来源的定义一个问题怎样才能被视为一个需要政府付诸行动的公共问题，此问题提出了关于人类认识的本质和认识的社会结构这样的深层次问题。经过多年的努力，政策科学在社会问题本质的研究领域占有了一席之地。4该领域的多数早期著作都以下面的假设条件为研究起点，即假定社会经济条件导致了一系列问题的出现。这些问题均需要政府做出反应。不过，现在为大家普遍接受的是，政治、社会和意识形态等多种因素决定了哪些问题最终得以进入政策议程。在后面的讨论中，我们将要回顾关于一个问题如何成为公众关注的焦点，以及要求政府做出反应的诸多领域的观点。经济和技术决定论一种观点认为公共政策是社会发展到一定的水平的产物。在 发展水平相当的社会中，其政府面临的社会问题也是相似的。这种观点最初是由比较公共政策决策学派的观察家们提出来的。世纪年代中斯，美国的托马斯戴伊 ( homas Dye )等人断定，同文化、政治和其他因素相比，与经济发展水平相关的因素对公共政策的解释能力更强。比如，艾拉夏坎斯基 (Ira Sharkansky)在其关于美国政策发展的研究成果中断言， “较高的经济发展水平(可用城市收入在资本收入中的比例、教育的中位数水平和产业就业状况等多种指标来衡量)通常与较高水平的支出、较高的教育服务产出、较好的福利和健康水平相联系。“【】他在结论中说，长期以来，人们都认为政治人物会影响政策 (通过参与选举、各主要政党的力量、党派之间的竞争程度以及立法分摊的公正等方式)，实际上他们的影响微乎其微，政策受经济发展水平的影响，是相对独立的。 【】这种关于政策本质的论调在美国很快波及到以研究国家之间公共政策差异为基础的比较公共政策领域。哈罗德韦伦斯 基 (arold Wilensky)、菲利普卡特赖持 (Philip Cutright)、亨利阿伦和弗里德里克普赖尔 (Henry Aaron Frederick Pryor)等人都认为，国家的经济结构决定了政府所采取的政策类 型。 7这种分析思路还导致了该论断的极端形式趋同论（convergence thesis）的出现。趋同论指出，不同的国家在实现工业化的时候，政府倾向于推行相同的政策组合。8而当工业化国家都出现了相似的福利政府时，该理论的追随者认为，这种现象是它们相近的经济财富水平和技术发展水平直接导致的结果。尽管早期学者指出福利政策和经济发展之间的相互关系只是实证意义上的，但是这种关系却在一些后期学者的著作中占据了相应的地位。按照这一观点，那些经济发展水平和财富水平都比较高的国家会产生相似的问题和机会，而不管这些国家是否存在社会和政治结构的差异，他们的政府都会采取相同的方式来应对出现的问题。例如，哈罗德韦伦斯基指出“社会保险支出“，即专门用于社会保险支出的国民收入的一定比例资金，会随着五个处于高水平的主要的社会经济和政治变量的变动而变动。在一项对个国家的比较研究中，他发现%的社会保险水平差异都可以通过考察社会保险体制成长阶段、人口年龄以及资本产出率的差异来加以解释，这与一个国家奉行极权主义还是自由民主主义关系不大。 他还发现，社会保险支出与资本产出水平的相关性最强，由此他指出，在理解公共政策方面，经济特征比政治特征更能说明问题。他解释说， “经济增长使得不同政治文化传统的国家发展战略趋同，即致力于建设一个令所有人都不被遗忘的富裕社会“ 。按照韦伦斯基的观点，议程设定实质上就是摆在政府面前的工业和经济现代化的压力和张力共同作用导致的自发过程。议案是由社会活动家提出并被列于政府议程，还是由政府或政府官员主导了政策发展过程，这并不重要，而重要的是，不论国家的社会和政治结构有何不同，在不同的国家确实出现了相似的政策这 一事实。趋同论很快就遭到了批评者的指责，他们认为趋同论把政策开发的过程看得过于简单化，并且该论断在描述趋同的时候， 错误地描述了不同司法管辖权下真实的福利政策和显著多样化的政策特征。11例如，他们指出，在比较研究美国的政策开发时，趋同论者只研究了 4%的政策部门的政策，就用经济标准来解释一半以上的州际政策变化程度 。第二，调研者使用的 “政治要素“ 的定义仅限于诸如选民参与程度 、政党势力以及法律分配的公平性等因素，而没有将影响制度开发的显著因素，如税收努力或政府间妥协的本质这两个在美国联邦体制下十分重要的因素考虑在内。第三，反对者还指出，偏向经济决定论的主观意愿使得调查研究者忽视了在重大时期和面临重大事件时经济因素的变动模式。12针对更广义的直接导致趋同论的国际比较万法，也有人提出了类似的批评。韦伦斯基和其他人使用的方法因为没有捕捉到社会福利的多种变化形式而备受指责。 【13】福利支出是社会保险支出的一种，用 GDP 的一定比例表示，韦伦斯基等人却没有集中关注福利支出，而是主张考虑一个社会中的政府影响收入分配的所有途径。 【14】他们说这种更为宽泛的研究途径可以解释相似的工业化国家中社会政策的很多差异。有人批评道:社会福利政策的微小但重要的差异 (如利益是否与工资水平相适应或是否保证了基本收入 )在趋同论的研究方法下被掩饰起来了。 【15】另一些人认为，问题不仅仅是社会保险支出，不同国家的公共支出总水平（也是一个重要的研究对象一一译者注)，它是一种与政府的党派政治角色和意识形态本质紧紧联系的现象。 【】政治与经济的互动学者们寻求解决 “经济和技术政策决定论 “存在的间题时，他们将政治、经济变动因素重新整合到一个新的 “公共政策的政治经济 “的框架之中。他们主张，政治和经济因素都是决定公政策的重要因素，应该放在一起进行研究。不过，这一主张也派生了不同的见解。这一流派中最重要的见解之一是“政治一商业周期论“。 【】持这种观点的人认为，经济的内在动力学偶尔会被以公共政策为形式的政治干扰所改变。政治一商业周期的提法源自商业周期方面的文献。商业周期论认为，经济增长按照投资和消费行为的周期性波动而相应波动。应用到公共政策领域，他们认为，现代政府经常会干预市场，以达到减缓商业周期带来的波动的目的。在民主国家，以执政党的政治信仰 (倚重政府或者倚重市场 )为基础，这种干预会预先告知民众，而干预市场的时机则要看是否临近政治选举。按照观察家的说法，那些会引起公共选举困难的政策通常会选择在选举不会很快到来的时期贯彻执行。正如爱德华塔夫特 (dward Tufte)所言: 虽然经济波动与选举周期在时间上保持一致经常吸引了政治领袖的注意力，但是政治波动影响宏观经济的真正威力在于确定经济工作重点。在这里就是执政党的意识形态和党纲。正如选举日期可以帮助选择政策时机一样，政治领袖的意识形态也形成了经济政策的宗旨。 【18】尽管很少有人反对党派的意识形态对经济有影响，但是上述研究方法还是招致了一些批评，因为它的适用性仅限于选举周期固定的国家，如美国。在许多其他国家，选举是不定期的，是受议会或其他政府机构的重大事件影响的，如果连政府都不知道什么时候选举，那么政策时机就无从谈起。19还有人认为，商业周期的概念本身有着根本缺陷，并且 (政洽一商业周期论的)模型只不过是提出了一个多数分析家都已经知道的问题，即政治与经济是相互依赖的。 【20】20 世纪 80 年代中期，关于议程设定的另一种政治一经济学分析方法出现了，它将政治和经济因素当作一个完整的整体来对待。 【】它指出，就像工业化产生了对经济资源的需求 (因为生产能力的提高 )一样，工业化还产生了对社会保险的需求 (因为老龄化和城市化)。工业化还产生了工人阶级，这也需要社会保险，就像需要政治资源 (因为相当多的选举人属于这个阶层)一样，他们会给政府施加压力来满足这些需要。政府的意识形态和面临的政治威胁都是决定政府在多大范围内满足社会福利需求所要考虑的重要因素。尽管有一些问题，比如国际经济势力在国内政策形成中的作用等问题还存在争议， 【】但这种观点对公共政策给出了一个合理的政治一经济综合解释，然而，它仍是一项高层次的理论，难以应用于议程设定的具体情况之中。观念和意识形态世纪年代，关于“政府为什么解决某些社会问题”的唯物论解释存在的问题，引发了另外一系列的研究。这些研究关注的焦点是:社会和政治观念对政府决定哪种问题必须要解决的影响。长期以来颇为引人注意的是，人们长期坚持的思想对他们的决策具有显著影响。虽然很多工作是经济学家、心理学家做出的，虽然也有人把一套观念浓缩为自我利益的理性打算。但是很显然，传统、信念和人们的世界观以及社会观同样会影响人们对个人利益的理解。 【】因此，有理由相信，这些观念和意识形态对公共政策会产生显著的影响，通过这些思想的多棱镜，人们构建社会问题和其他问题，努力将自己的需要变为政府的行动。政府所要解决的问题并不一定要有一个经济或社会物质结构中的 “客观”基础，就像他们在公开和个人的论文中所阐述的那样。 【】默里埃德尔曼 （Murray Edelman）曾经论述道:问题成为话题，因而作为对意识形态的强化出现，不仅仅因为问题存在或者问题对社会的健全很重要。它们 (指观念和意识形态译者注)显示了谁是有道德的和有用的，谁是危险的和不称职的，什么行为将得到鼓励，什么行为将受到惩罚。它们把人们界定为有着特定抱负、自我意识和畏惧感的事物，它们会产生关于事物重要性的概念。它们会评判谁该履行权威，谁该接受权威。它们会将不成为问题的领域从关注的范围中排除。就像领袖和敌人对社会有着不同的概念一样，每个人都有不同的方式，但都是在人们对政治现象的不同反应的引导下做出的。 【】于是，从各个角度来看，那种认为决策者会以理性的方式对客观环境做出反应的观点，即使不是完全误导，也是经不起推敲的。而且，决策者作为公众的一部分发挥着同样的作用，他们在政治舞台上同样受角色、剧情和剧幕的左右。按照意识形态演示的剧本，不同群体的角色都被包括在内，并被导演出不同的结果。迈克尔夏皮罗 (Michael Shapiro)写道:人类行为被限定在一套赋予其特定涵义的演讲词中并从中被理解。由于我们的特定演讲所采用的语言或涵义并非我们所发明，所以到头来，我们所讲的几乎一切就都与一种政治关系模式一脉相承，而对自己接受该模式的决定，我们却并未事先加以斟酌和评估。 【26】按照这种观点，既然政治语言用来描述政治问题是什么，那么政治语言便构成了公共政策。政治或决策议程就是一个用人们在政治演讲中浓缩、沉淀下来的历史、传统、态度和信念构成议程。 【27】在最初的形式中，政治演讲 (political discourse)的概念是作为认识社会历史演变的工具。28 分析历史和一般社会理论的任务是认识一段时期中最初的和演化的社会结构的本质，并将当前的政治演讲置于历史长河之中来看待。支持者们设想可以用这种理论来克服他们在唯物主义理论中看到的不能避免的局限性，而唯物论者的理论将意识形态和文化变量置于次要的位置。正如安东尼伍迪维斯 (Anthony Woodiwiss)曾经指出:运用演讲的概念来描述意识形态领城的结构，使人能够理解它的现实性和自动决定能力。简单地说，这是其他的表述不可能做到的，正因为普遍存在这种将问题二分为 “基础 /上层建筑“和 “思想/ 行为”的时代错误，才降低了意识形态领域的重要性。 【】在政策领域，认为思想会产生对政府的需求的观点近来被 弗兰克费希尔和约翰福里斯特 (rank Fischer and John Forester)所接受，30并由德博拉斯通 (Deborah Stone)将其应用于议程设定。31斯通的观点是，议程设定常常包含构建一个故事，说明是什么引发了所谓的政策问题。不管是真实的还是编造的，现象和统计数字都可以用来支持人们对问题诱因的独立判断。例如，都市中的印第安土著人面临的问题就是由人们的偏好决定的，这些问题可以归因于历史、社会、政治的因素。许多古代的和现代的标志性事件都可作为案例。已有的统计数据都可以证明这些案例。在这些数据中，就像决策者深深地知道的那样，答案就在其中。正如斯通所论述的那样:如果因果理论获得成功，他们将十分令人信服地证明人类能战胜恶劣条件，并取得另外一些成果。首先，他们能挑战或保护现存的社会秩序。其次，通过认定因果关系，他们能明确特定政治主体的责任，这样，有些人就会停止 (不当)行为，改为采取 (适当 )行为，对受害者予以补偿，否则就可能面临惩罚。第三，他们能赋予特定主体以法律效力和权威，把它当作问题的 “解决者“ 。第四，他们能在人群中催生新的政治同盟，而同盟中的人们在因果链条中有着相同的利害关系。 【32】对于观念在社会问题界定过程中作用的认识引导着政策 学界远离了经验条件的分析，转