公共服务设施相关理论研究123

./公共服务设施相关理论研究1公共服务设施界定和分类1.1公共服务设施的界定公共服务设施是由公共、服务和设施三个词语或者是公共服务与设施两个词语构成的合成词,是这些词语含义的整合。公共服务〔publicservice〕基本概述：公共服务,是21世纪公共行政和政府改革的核心理念,包括加强城乡公共设施建设,发展教育、科技、文化、卫生、体育等公共事业,为社会公众参与社会经济、政治、文化活动等提供保障。公共服务以合作为基础,强调政府的服务性,强调公民的权利。狭义的公共服务不包括国家所从事的经济调节、市场监管、社会管理等一些职能活动,即凡属政府的行政管理行为,维护市场秩序和社会秩序的监管行为,以与影响宏观经济和社会整体的操作性行为,都不属于狭义公共服务,因为,这些政府行为的共同点,是它们都不能使公民的某种具体的直接需求得到满足。公民作为人,有衣食住行、生存、生产、生活、发展和娱乐的需求。这些需求可以称作公民的直接需求。至于宏观经济稳定、市场秩序和社会秩序等则是公民活动的间接需求,不是满足公民特定的直接需求的。公共服务满足公民生活、生存与发展的某种直接需求,能使公民受益或享受。譬如,教育是公民与其被监护人,即他们的子女所需要的,他们可以从受教育中得到某种满足,并有助于他们的人生发展。如果教育过程中使用了公共权力或公共资源,那么就属于教育公共服务。但是,诸如执法、监督、税收、登记注册以与处罚等政府行为,虽然也同公民发生关系,也是公民从事经济发展与社会发展所必需的政府工作,但这些类别的公共活动却并不是在满足公民的某种直接需求,公民也不会从中感到享受,只是公民活动的间接公共需求的满足,所以类似政府行为都不是狭义公共服务。公共服务的主要类别：公共服务可以根据其内容和形式分为基础公共服务,经济公共服务,社会公共服务,公共安全服务。基础公共服务是指那些通过国家权力介入或公共资源投入,为公民与其组织提供从事生产、生活、发展和娱乐等活动都需要的基础性服务,如提供水、电、气,交通与通讯基础设施,邮电与气象服务等。经济公共服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民与其组织即企业从事经济发展活动所提供的各种服务,如科技推广、咨询服务以与政策性信贷等。公共安全服务是指通过国家权力介入或公共资源投入为公民提供的安全服务,如军队、警察和消防等方面的服务。社会公共服务则是指通过国家权力介入或公共资源投入为满足公民的社会发展活动的直接需要所提供的服务。社会发展领域包括教育、科学普与、医疗卫生、社会保障以与环境保护等领域。社会公共服务是为满足公民的生存、生活、发展等社会性直接需求,如公办教育、公办医疗、公办社会福利等。公共设施是指为市民提供公共服务产品的各种公共性、服务性设施,按照具体的项目特点可分为教育、医疗卫生、文化娱乐、交通、体育、社会福利与保障、行政管理与社区服务、邮政电信和商业金融服务等。设施有基础设施和附属设施,其中基础设施是指为社会生产和居民生活提供公共服务的物质工程设施,是用于保证国家或地区社会经济活动正常进行的公共服务系统。它是社会赖以生存发展的一般物质条件。"基础设施"不仅包括公路、铁路、机场、通讯、水电煤气等公共设施,即俗称的基础建设〔physicalinfrastructure〕,而且包括教育、科技、医疗卫生、体育、文化等社会事业即"社会性基础设施"〔socialinfrastructure〕。基础设施包括交通、邮电、供水供电、商业服务、科研与技术服务、园林绿化、环境保护、文化教育、卫生事业等市政公用工程设施和公共生活服务设施等。它们是国民经济各项事业发展的基础。在现代社会中,经济越发展,对基础设施的要求越高；完善的基础设施对加速社会经济活动,促进其空间分布形态演变起着巨大的推动作用。建立完善的基础设施往往需较长时间和巨额投资。对新建、扩建项目,特别是远离城市的重大项目和基地建设,更需优先发展基础设施,以便项目建成后尽快发挥效益。附属设施是配套设施,使得基础设施得到更好服务、发挥更大作用、实现保值和增殖功能的设施。1.2公共服务设施的分类城市公共服务设施从内容上看,涉与居民生活的各个层面,因此种类繁多,有各自不同的使用功能、性质、特定与环境特点与环境要求。归纳了下五种分类方式：依据使用性质分类教育科研<包括托幼、中小学、大学和科研院所等>；医疗卫生<包括医院、门诊所、卫生站等>；文化体育<包括影剧院、图书馆、博物馆、展览馆游泳池、体育场、少年之家、青少年活动站、老年退休人员活动室等>；商业服务<包括粮店、副食品、菜场、百货等>；金融邮电<包括银行、储蓄所、邮电局、邮政所等>；社区服务〔包括养老院、托儿所、残疾人托养所、治安联防站、社区组织用房等〕市政公用〔包括城市道路、桥涵、排水设施、防洪设施、道路照明设施、城市建设公用设施等〕行政管理<包括街道办事处、居民委员会、派出所等>。.依据服务X围分类市级：体现国际性大都市发展要求,服务全市甚至更大区域的设施,主要是大型的文化、娱乐、体育、旅游等设施。地区级：按照城市分区规划,服务各区域的设施,主要是医院、高中、商业等设施。根据XX《城市居住地区级公共服务设施设置标准》,地区级设施服务人口规模一般在20万左右。社区级：服务社区,为居民日常生活所必须的小学、幼托、菜场等设施。根据XX《城市居住区公共服务设施设置标准》,地区级设施服务人口规模一般在5万以内。事实上,公共服务设施体系已由传统的"市级—区级—居住区级—居住小区—居住组团"五级系统向"市级—区级—居住大社区级—居住区级—居住小区"五级系统转变。在对各级系统制订标准时,由于公共服务设施建设与管理的主体不能缺位,并且市、区级设施的规模,选址和建设标准是根据城市发展的阶段目标和各区建设时序而确定的,故而对市、区级设施只给予建议,不宜统一规定量化指标。依据公共产品理论分类"公共物品"理论最早是由托马斯·霍布斯<T·Hobbes>从社会契约论和利益赋税论角度提出的,几乎所有的学者都承认公共物品具有非竞争性和非排他性两大特点。并以此为标准,把人类社会中的物品划分为四类：私人物品、俱乐部产品、公共资源和纯公共物品。其中,俱乐部产品和公共资源属于准公共物品。自公共物品理论提出以来,公共服务性设施就一直被认为是典型的公共物品。它们中有一部分为纯公共产品,如医疗卫生、教育、文化等；但公共服务设施中更多部分则属于准公共产品,如供水、供电、供气、通讯等。准公共物品具有限制性非排他性和非竞争性,是介于纯私人物品和纯公共物品之间的产品。以公共产品理论为基础,结合对问题的研究,参照其他城市的分类管理方式,将公共服务设施按照竞争性、排他性的特征,分为纯公共产品、拥挤的公共产品、不计入价格的公共产品与纯私人产品4类。<1>公共产品公共产品的提供建议由政府统一负责。资金来源上,由政府从财政支出中进行平衡。<2>私人产品纯私人物品类的居住区公共服务设施应由开发商投资建设,即市场提供。<3>准公共产品准公共产品的建设可以分为三种情况：对于公益性较强的设施以与福利性设施,如教育、医疗卫生等,由政府投资建设；盈利性较强的设施以与小区后期维护管理设施,如会所、物业管理用房,由开发商投资建设；行业专营产品由行业专营企业投资建设。公共服务设施分类体系研究公共服务设施投资主体表依据基本服务属性和政府规划职能分类根据各类公共服务设施的基本服务属性和政府规划职能的不同,分为公益性公共服务设施与盈利性公共设施两大类,明确不同的用地开发方式和规划方法。<1>公益性服务设施涉与城市整体生活水平和公共利益,是城市规划对土地使用发挥公共干预核心作用的重要体现。规划中应依据用地的城市职能、人口规模和发展需求等,对设施的职能级别、用地规模和选址布局予以明确规定,并在各级规划中予以贯彻执行和深入落实。规划期内原则上禁止变更用地性质,保持严格刚性管理。一般说来,公益性服务设施拥有政府提供的较为稳定的用地、政策和资金保障,当前迫切需要加强的是,对所提供服务的便捷度和舒适度的人性化关注,故应充分借鉴和探索市场机制下对于社会需求和行为模式的研究方法。公益性公共服务设施具体又可分为基础性社会服务设施和福利性社会服务设施两类：①基础性社会服务设施大城市边缘社区的公共服务设施仍旧应该保障社会全体成员基本生活需求的设施,例如基础教育、医疗卫生等设施。作为体现社会公平的重要内容,要求在空间布局和服务质量上都较为均衡,不应有明显差异。政府是投资建设和经营的主体；同时,鼓励在政府统一宏观管理下发展私立医院和学校作为有益补充。②福利性社会服务设施面向老人、儿童、残疾人等特殊群体的设施,例如老年人或残疾人活动站点等。设施规模主要取决于规划区域内特定群体规模,服务具有特殊的准入机制和福利性特征,主要由政府供给。近年来,国际上比较重视发挥民间机构作用,强调"社会福利社会化"。<2>盈利性服务设施主要由市场配给,提供生活、生产和旅游等各种活动服务的设施,例如商业零售业、经营性文体设施等。作为公益性公共设施的有益补充,提供更为细分和完善的服务种类。应对当前市场逐步完善和用地混合布局的发展趋势,规划应保持一定弹性和灵活度,主要确定复合用地的总量规模和分类控制指标,允许基于需求市场的发展和收益最大化原则进行同一大类下用地的功能转换,但必须保障在上一级区域X围内整体用地结构、设施配套种类和容量以与与周边地区功能协调,避免外部负效应的产生。盈利性服务设施基于市场供应机制己能较好满足设施使用的便捷度和舒适度,而缺乏的往往是用地、政策和资金的稳定保障,因而需要政府从城市整体需求的角度控制用地总量和配置比例,并基于整体服务网络规划的设施建设制定政策引导。应该说,两类设施的主要差异体现在设施运作的出发点不同,相同点则是都需要对市场需求的深入分析,而这部分正是当前我国公益性设施发展迫切需要加强的。.依据产权属性与建设主体分类从产权拥有和使用主体角度看,社区公共服务设施涵盖了私人、专营和社区公共设施等多种类型。现行的建设方式仅是笼统的将所有设施均交与开发商建设,实质扭曲了不同产品属性与提供者的对应关系,问题的出现也就再所难免。因此,要建构合理的社区公共服务设施建设方式,首先应当对不同设施的属性进行区分,并与其产权主体对应起来,最终在其基础上确定其提供者即建设主体。借鉴经济学的基本原理,现有社区中设施按产品属性可分类归纳,从中我们可以对社区公共服务设施的产品属性与其对应的主体得到较为清晰的认识。公共服务设施的属性分类社区公共服务设施除了私人俱乐部式的文化体育设施和一般商业服务设施外,其余设施均具有较强的社会公益性或便民性。其中社会公共产品类公共服务设施的公共属性最为突出,从对应关系角度看,此类设施理应由政府建设才能保证公众利益的最大化,同时通过对由设施建设所产生的外部效益向开发商征收相应费用也可获取一定的回报,增加公众收益;专营类设施由于相关制度原因使行业经营具有较强的垄断性,由于设施经营自负盈亏,该类设施对应的经营或产权主体也理应是投资建设的主体。因此,社区公共服务设施比较理想的建设方式应是按不同设施的产品性质分类确定不同的建设主体,由政府、开发商以与专营设施的使用单位共同建设。然而若将全部公共产品类配套建设均交与政府建设却存在一定的现实性问题,其矛盾点在于一些服务设施建设规模不大,从用地节约和服务半径角度,一般采取在住宅底层公建用房的解决方式较为合理,使得这些设施无法从住宅建设中剥离出来,政府无从插手,倘若强行分离则必然导致不合理问题的产生。因此在设施中选取可以单独建设的设施,对建设的可行性至关重要。而对于其他社会公共产品以与专营产品类公共服务设施可根据专营部门的具体要求,采取单独建设或委托开发商建设的方式,配建时应在规划部门的指导下进行。建设部从城市居住区的角度,对城市公共服务设施在宏观和微观两个层面上进行了界定。从宏观上讲,建设部在《城市居住区规划设计规X》[GB50180-93<修订本>]中将其按使用功能分为教育科研、医疗卫生、文化体育、商业服务、金融邮电、社区服务、市政公用和行政管理与其他八类,即以上分类中的第一种。从微观上讲,则是指以上八类中的社区服务类设施,包括社区服务中心<含老年人服务中心>、养老院、托儿所、残疾人托养所、治安联防站、社区组织用房和物业管理设施等。这里我们主要是从宏观方面进行城市公共服务设施的研究。2公共服务设施的公共性2.1社会产品类型根据是否具有排他胜和竞争性将所有社会产品大致分为四种类型：公共产品、私人产品、公共资源<有时也被笼统为准公共产品>、准公共产品。不同经济属性的产品竞争性非竞争性排他性私人产品衣服、食品、住房私人车位、拥挤的收费道路、各类商业服务设施准公共产品煤气、有线电视不拥挤的收费道路非排他性公共资源地下水、活动场地、拥挤的不收费道路公共产品国防、义务教育、医疗卫生不拥挤的不收费道路公共产品公共产品同时具有非竞争性和非排他性。这类产品具有规模效益大、初始投资量大且不能要求使用者直接付费等特征,使得私人企业或市场不愿意提供、难以提供或提供难以做到有效益。因而公共产品一般由政府或其他公共部门提供。这类产品的公共属性最为突出,单位成本高。它的服务X围超出了社区X围,利益主体是全体社会公众。这类物品一旦用于其他目的或使用不当,就会损害公共利益,属于"必配"项目。因此具有强制性。包括中小学、社区卫生服务中心等。私人产品私人产品同时具有竞争性和排他性。由于私人产品的效用边界清楚,市场是提供此类产品的最佳方式,即通过付费交换的方式进行。如各种商品、有偿服务等属于这一类。这类产品具有显著的营利性,应按市场规律进行建设和运作,弹性配置。可根据具体情况进行总量控制,而无需作硬性规定。由于具有排他性和竞争性,需求主体通过付费方式成为各自利益主体,包括各类商业服务设施等。公共资源公共资源<有时也被笼统称为准公共产品>有竞争性但无排他性。这类产品无排他性是由于制度或政策或技术原因造成的。如道路是典型例子,它具有某种程度上的消费非排他性特征,在一定限度内,你上路不影响别人上路；一旦超过一定限度,出现拥挤或堵塞现象时,你上路就会影响别人上路了。准公共产品准公共产品无竞争性但有排他性。这类产品的特点是：由于不具有竞争性,因此多增加该种产品的使用者并不会过多的增加成本；但是由于具有排他性,所以产品的所有者可以很方便的要求使用者付费。这类产品在社区公共设施中所占比例最大,类似于"俱乐部产品",对内不排他,但产品不供外部成员享用。2.2产品供给模式深入研究社区公共设施的运作方式,首先必须对所研究的对象、性质特征有所了解。即关键是要对不同的设施按其产品性质进行区分。消费产品的性质不一样,供给者的角色和资源配置采取的方式也不一样。下面将对三类不同性质的产品供给模式进行分析。"私人产品"供给模式受市场供需关系的调节和影响,私人产品如商业服务设施必将反映出新的特征。多元化、综合化、更替频繁是市场经济条件下商业服务设施发展的必然趋势,应当充分利用市场的供需机制和自我调节。其建设和运作可交由市场操作,建设主体应该由私人部门充当,而不必在指标体系中作过细的要求。但政府对私人产品还是要进行一定的干预,包括公正的交易制度和有效的市场管理等,以便消除其负的外部性。"社会准公共产品"供给模式社会准公共产品介于公共消费与私人消费之间,可以由政府相关公共部门或私人部门提供。但单靠市场调节,其单位成本就会有偏高的倾向,因此政府的宏观引导必不可少,政府必须建立有效的监管机制,以维护社会公正。在实行市场化运作时,以政府投资为导向,让有限的财政资金充分发挥诱导投资效应:积极引进市场主体,采取项目贴息法与项目补助法吸引社会资金的投入,允许各种类型的企业、个人进行项目投资,形成多元化主体结构;并以市场准则为依据,进行市场化的融资活动,进行投资管理,并依法取得经济回报,获取经济效益。在这部分的投资活动中,政府从主导地位、垄断地位转变为投资主体之一,更多的起引导投资方向的作用。其供给模式有：①特许经营供给方式特许经营是目前最常用的公共部门与私人部门之间的合作模式,它是政府监管下企业通过投标取得政府特许经营权来提供和经营城市公共设施的方式。由于这种方式能够把社会准公共设施的公共性和市场性很好的结合起来,因而是市场经济体制下社会准公共产品的主要提供方式。它是私人参与部分或全部投资,并通过一定的合作机制与公共部分担项目风险、共享项目收益。根据项目的实际收益情况,公共部门可能会向特许经营公司收取一定的特许经营费或给予一定的补偿,这就需要公共部门协调好私人部门的利润和项目的公益性两者之间的平衡关系。因而特许经营方式能否成功在很大程度上取决于政府相关部门的管理水平。通过建立有效的监管机制,特许经营类项目能充分发挥双方各自的优势,节约整个项目的建设和经营成本,同时还能提高公共服务的质量。项目的资产最终归公共部门保留,因此一般存在使用权和所有权的移交过程,即合同结束后要求私人部门将项目的使用权或所有权移交给公共部门。②非营利组织生产一个非营利的、志愿的合作组织也能承担某些公共设施<社会准公共产品>建设的责任。如社区的非营利卫生站、邻里协作组织提供的保护巡逻以与志愿消防队提供的火灾保护等。非营利组织在某些方面与政府直接提供相比有其优越性,因为非营利组织能够创造性的、高效的确认并满足地方要求。"社会公共产品"供给模式在市场经济情况下,由谁提供主要意味着由谁出资,至于具体的建造者和生产者,则可视不同情况通过市场运作来确定。①政府提供、政府建设模式由于社会公共产品的非排他胜和非竞争性,以与考虑到社会公平、公正等问题,导致市场在提供公共产品时存在失灵现象,加之社会公共产品的思想起源对于政府职能的讨论,所以普遍认为政府是公共产品的最好提供者,公共产品也只能由政府来提供。但是,在实践中,人们往往将"公共产品的政府供给等同于公共产品的政府直接生产",在计划经济时期的中国,政府是公共产品的唯一供给者,也是其唯一生产者。然而随着客观形势的变化,完全由政府单一生产模式开始面临困境,主要表现为资金短缺。公共产品的有效提供所面临的最主要问题是如何为公共产品的生产筹集到足够的资金。但实际上,问题在于政府没有足够的财政收入,资金短缺现象严重。②政府提供、市场建设模式上述社会公共产品的"政府提供、政府建设模式"导致设施生产的资金短缺,而"政府提供、市场建设模式"则有效弥补了前者的不足。"政府提供、市场建设模式"是指政府是社会公共产品的主要提供者,而公共产品的具体建设则交于开发商来完成。这里,需要说明的是由于社区公共设施主要以社区服务的功用为主,而作为市场化的开发企业,必然会追求利润的最大化,即怎样的资金安排才可能创造出最大的经济效益。开发商与政府和公众在利益目标上存在差异。因此,在公私合作中,若政府一味强调公众服务的特性,而忽略了开发商的商业利益,将导致开发商的投资意愿不足。因此,政府如何吸引开发商建设社会公共产品成为问题的关键。为吸引开发商参与社区公共设施的建设,可通过放宽建筑使用限制、税收减免等措施来增强开发商投资意愿。综上所述,经济学所分析的公共物品的特性是有程度之分的,它的公共性和私人性是具各种不同权重的构成,如果能够科学地探讨两个特性的程度和其权重,就能够正确地认识城市公共设施的供应主体和相应的制度设计,这就是城市公共设施供给模式问题。城市公共设施的供给模式应根据其性质特点来选择:凡是具有纯公共物品性质的城市公共设施,可以采用政府直供式;凡是具有准公共物品性质的公共设施,可以采用政府特许经营式,这是改革中城市公共设施供给模式转换的主体形式;对于具有较强竞争性的公共设施,可以由民间供应,这是弥补公共资金不足、满足小型灵活需求的补充形式。总的原则是,要通过适当的制度安排在城市公共设施的供给方面引入市场竞争机制,强化城市公共设施生产和供给的竞争性,以改变我国城市公共设施运作的低效率,适应我国城市化进程和经济发展的需要。3公共服务设施的公平性公平性"是可持续发展<SustainableDevelopment>概念的核心内容之一,社会资源的分配在时间和空间上都应体现公平,也就是代际公平和代内不同人群之间的公平。历来,规划界对于"分布公平性"的定义就有很多的分歧。虽然许多国外学术期刊论文<如Cropton&Wicks,1988；Marsh&Schilling,1994等>深入讨论"空间公平"或"分布公平"的理念,但是仍未有一致的看法。在比较分析基础上,我们大致将分布公平性分为两大类。一类以探讨公共服务公平的概念特质以与决策影响因素为主；另一类以应用性测量与评估为主。有关城市公共设施的研究虽然不在少数,但是纯粹以公共设施的空间分布公平性为主题,分析不公平现象引发的机制,探讨有效的解决方法的仍不多见。我们仅从经济学角度把公共设施配置中的投资建设作为研究的重点。3.1对公共设施分布公平性问题的解读对市场的思索.1市场的积极作用作为资源配置的一个重要手段,市场对于公共设施布局的影响绝对不可忽视。在市场机制之下,许多公共设施可以直接从市场中得到配置,而市场往往是比较高效的；市场竞争机制的形成,还从客观上刺激了政府的行政效率,防止"政府失灵"现象的出现。.2对市场公平性的置疑由于开发商对有直接经济效益的公共设施的追求,而对没有直接经济效益的公共设施<很多是又有福利性质的公共设施>的摒弃,也是符合经济学中资源的配置原理的,但却引起了公共设施配置结果的极度不公平。.3普遍的"市场失灵"首先,从供应物品的性质来看,公共设施具有公共物品的特征。有的公共设施纯粹从经济效益上看根本是无利可图的,特别是那图1教育消费的外溢性些福利性的设施；而有的公共设施是因为考虑到社会效益,而以公共财政的形式补助。城市公共设施的规划还涉与到外部经济性。图1表示了教育的私人收益和社会收益。从图上来看,如果没有政府的干预,公民就不会充分考虑教育带来的这些外部效益,他们会选择"E’"单位的教育,而不是最佳的"E*"的教育。其次,因为市场有其自身的不足之处,比如市场信息的不充分性,反应的时滞性,市场的不完全竞争性等,都会产生"市场失灵"。由此可以看出完全市场机制的公共设施配置并不能达到最佳的效益。3.1.城市政府把对社会资源的配置职能逐步让位给市场。政府为了维护地方繁荣和发展,势必要尽可能吸取资本投入与创造条件满足劳动力再生产。在政府对投资商让步的情况下,出现有利于投资商的公共设施规划取向,比如把令人厌恶的公共设施搬到经济地位处于劣势的地域,而为投资商配套令人喜爱的公共设施的行为,也是有理有据之举。再者,在制度性腐败未得到根本性治理之前,一味加大政府公共支出,甚至举债搞建设的情况之下,各种利益集团或个人通过政府谋私利的寻租行为和各级官员的腐败渎职行为也对公共设施规划公平性起着举足轻重的作用。社会层面的分析由于城市中有这么多不同的群体相互作用,他们有各自的价值取向、目标和利益要求,城市规划的编制和实施必然会成为他们各方面权利和义务协调平衡的结果。公共设施的分布也会由于各自的社会阶层差异,而使得有些弱势民众未获得令人喜爱的公共设施。3.2解决策略土地利用控制用地平衡是城市规划中进行用地控制的主要指标,是衡量用地分配是否合理的最主要的数据,它常常作为用地规划管理部门控制土地使用性质和开发强度的重要指标。可对规划管理区域内不同性质的用地与时动态监测管理,切实保护公众的利益。合理的服务半径城市公共服务设施最本质的属性就是满足居民最基本的物质和精神生活需要