行政管理学之第02章行政环境课件

第二章行政环境第一节行政环境概述第二节行政环境与行政管理的关系第三节我国现阶段行政环境的主要特点第一节行政环境概述行政系统是与外部环境密切相关的、开放性社会系统，它适应外部环境需要而产生。学习行政环境的意义全面考察行政环境，研究外部环境对行政系统的影响，对正确理解行政系统的建立原则、结构特点、运行方式、功能范围、发展规律与历史命运，掌握优化行政系统的正确途径和科学方法，提高行政管理水平等等，都具有特别重要的意义。`一、行政环境的含义2.行政环境的概念人们把围绕行政管理主体并且直接或间接地作用于行政管理活动的客观因素的总和，称之为行政环境。包括外部环境和内部环境两大类。

外部环境：行政环境界线之外的，直接或间接影响行政系统生存与发展的各种因素或条件；内部环境：行政环境界线之内的，直接或间接影响行政系统生存与发展的各种因素或条件；第一节行政环境概述1.行政环境的界线把行政系统从外部环境中分离出来，又把二者联系在一起，使二者既区别又关联的中节环节。行政环境的界线有两个功能：保持独立性、维持运转。行政环境的界线具有开放性和可渗透性(过滤、筛选）3理解行政环境含义行政环境是指对行政系统产生各种影响的环境要素的总和。行政环境与行政系统之间的联系具有多样性。行政环境的特征复杂性与多样性具体性与差异性变异性与动态性1.行政环境问题的提出行政环境问题是行政生态理论的重要内容，是应用生态学的理论和方法研究行政管理学提出的新课题。我们首先从生态学的观点来分析行政环境的特点和作用。2.行政生态学的兴起

A.生态学形成于19世纪末和20世纪初。

由于人口剧增、环境污染、食物短缺、能源紧张和资源破坏等环境危机的加深，唤起人们对生态环境问题的普遍关注和高度重视。

B.以往公共行政理论研究的偏颇传统公共行政理论主要侧重组织内部因素的研究，如行政组织设立、权限划分、人员行为等，忽略研究行政现象的外部环境因素。

二、行政生态学兴起的历史背景

公共行政研究中的生态学方法是里格斯以前的J.W.高斯、罗伯特·A．达尔和罗伯特·A．默顿创始的。（一）1947年，美国哈佛大学的J.W.高斯发表了《政府生态学》一文，首创以行政生态学方法研究公共行政现象；（二）1957年、1961年里格斯(FredW.Riggis)的《比较公共行政模式》、《生态行政学》提出了生态模式（EcologicalModel）的概念。是行政生态学的集大成者。生态行政学提出的意义在于：正确的认识和反映行政环境是增强行政管理学应用性的重要前提。正确的认识和反映行政环境，才能科学地确定行政职能和行政管理各个环节、手段。正确的认识和反映行政环境，有利于树立起系统整体的公共行政观念。正确的认识和反映行政环境，有利于确立开放平衡的公共行政模式。三、行政生态学的主要代表人物及其主要观点（三）里格斯根据物理学的光谱现象对各国行政模式进行了划分：(1)融合型--农业社会的行政模式；（复合光）

(2)棱柱型--过渡社会的行政模式；（折射过程中）

(3)衍射型--工业社会的行政模式。（折射后）评价：里格斯的生态方法采用了行政系统的整合方法，有助于加深我们对过渡社会中有关公共行政的一些根本问题的认识。但里格斯行政生态理论也存在其局限性。

融合型行政模式与农业社会相适应的是融合型行政模式。在农业社会中社会结构是混沌不分的，如同折射前的自然光是一道白光一样。它以农业为经济基础，没有明确、细致的社会分工，与之相适应，行政行为与其他行为，如政治行为、立法行为、司法行为、战争行为等是混杂一起的，没有专业化的行政机构，因而行政效率低下。其权力来自君主，官吏来自特殊阶层，实行世卿世禄制度；政府与民众沟通很少，官僚职位重于政府政策，行政风范带有浓厚的亲属主义色彩。棱柱型行政模式与过渡社会相适应的是棱柱型行政模式。里格斯将介于农业社会和现代化工业社会之间的社会形态成为过渡社会。由于其过渡性，故既保持着传统社会的一些特征，又具有现代社会的一些因素。在行政方面，行政行为已经渐渐与其他社会行为区分开来，但还未完全分化；专业化的机构已经建立起来，但还不能正常运作，功能有限；行政过程仍受着各种传统势力的制约等等，因而行政效率低下。这种情形，如同光进入棱柱中的折射过程，所以可以称为“棱柱型”模式。衍射型行政模式与现代工业化相适应的是衍射型行政模式。白光经过棱柱体的折射后，衍射为红、橙、黄、绿、青、蓝、紫七色光。这如同现代工业化社会，整个社会有着明确的、细致的分工，故政府职能也是明确的，有着分工极细的行政机构，执行着不同的行政职能，讲求行政效率与科学性。民众与政府沟通较多，有影响政府决策的渠道；行政风范体现平等主义、成就取向。四.行政环境的特点11行政环境按内容社会结构地域影响范围内部外部社会环境自然环境物质经济环境精神文化环境政治法律环境宏观环境微观环境中观环境国际环境国内环境五.行政环境的分类12（三）行政环境的分类1、根据环境作用于行政系统的强度不同：分为决定性行政环境和非决定性行政环境。决定性行政环境：是指对整个行政系统具有决定意义的环境因素非决定性行政环境：其他一般地影响行政系统或者只是在某些场合作用于行政系统的因素。2、根据内容的划分自然环境和社会环境：自然环境：与行政管理发生密切联系和相互作用的自然条件（生物与非生物）社会环境：指人与人的活动所形成的并对行政管理活动直接或间接产生作用的各种社会因素的总和。（政治、经济、文化等，也叫人文环境）3、根据地域的划分：国内环境：一个国家国内对行政管理产生直接或间接影响的各种因素之和。国际环境：一个国家与世界各国家、地区之间的政治、经济、文化、自然地理环境等方面的关系以及其他国与国之间的关系。其中最主要的是国际政治局势的稳定程度、国际经济与科技发展状况、国际文化发展趋势等等。4、根据规模和层次程度（空间）划分：宏观行政环境：主要是指基本国情，广义地说也包括国际的公共行政生态和国内的公共行政生态。中观行政环境：是指行政系统的组织结构和运行情况，包括行政组织的结构是否合理，职权划分是否明确，沟通是否顺畅，制度是否健全等。微观行政环境：是指一个行政机构内部甚至一个领导班子内部的具体情况。另外，从行政环境具体作用过程上分，可分为行政外部环境和行政内部环境。一、行政环境与行政管理的平衡（一）哲学依据平衡是矛盾统一的表现，是事物存在的必要条件。矛盾双方的对立和斗争，破坏了原有的平衡，形成新的平衡；新的平衡又包含新的不平衡，从而开始另一个矛盾过程。不平衡和平衡是行政管理与行政环境相互关系的必然过程。(二)主要特点（1）综合平衡。（2）宏观平衡。（3）暂时平衡。

第二节行政环境与行政管理二、行政环境与行政管理的相互作用（一）行政环境决定、制约行政管理行政环境的需要是确定行政管理基本任务的客观依据。1、适应政治环境的性质2、适应经济环境的发展水平3、适应文化环境等综合状况4、适应自然环境的特点（二）行政管理对行政环境的反作用1.积极：通过制定政策，改造现有行政环境的弊端；如提高GDP的经济政策、提升国民素质的文化政策；2.消极：违背规律，阻碍和破坏行政环境，如资源过度开采等。三、行政管理对行政环境的利用和改造（1）适用性改造。行政管理对行政环境的改造在适应行政环境的基础上进行。（2）积极性、开放性改造。提倡行政管理对行政环境的积极主动的开放性改造。（3）能动改造。政府引导整个社会协调有效地发展。第二节行政环境与行政管理第二节行政环境与行政管理一、行政管理与行政环境的辨证统一关系行政管理是由环境的需要而产生的。行政管理必须适应行政环境。行政环境的发展变化必然导致行政管理的发展变化。行政管理也不是被动的，对行政环境有能动作用。19二、自然环境与行政管理地球环境影响人类文明的形成与发展，从而制约着各国行政组织的发展模式。自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约着其行政组织的财力基础与功能发挥。自然资源和环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约着其行政组织的部门设置与功能体系。地理形状影响一个国家的民族团结、国家统一与行政管理的稳定状况。地理环境制约着政府的国际战略及其相应的功能组织。

自然环境与行政管理的关系：（1）自然环境影响着行政管理。行政管理应适应自然环境，促进经济的持续发展，并适应由自然环境而决定的人们的生活方式、精神状态。（2）行政管理改变着人类赖以生存的自然环境。为此，行政管理应该为地区的可持续性发展提供良好的资源基础。自然环境与行政管理的关系（一）地球环境影响人类文明形成与发展，制约行政系统的发展模式

如，中国内陆河流密布、土壤肥沃，适合耕作，使中国成为农业大国的前提。而东部的太平洋、西部的高山、高原与沙漠又制约其对外交往，使中国长期成为封闭、半封闭的国家，助长了封建专制的长期延续。如，美国两次世界大战的战火均未烧到美国本土，对行政系统的连续性和稳定性有重要意义。（二）自然资源和国土面积影响各国综合国力的强弱，从而制约其行政系统的财力基础与功能发挥

国土面积大小一般与自然资源的丰裕程度成正比。（三）自然资源环境影响各国经济发展的方向与结构，从而制约其行政系统部门设置与功能体系（在地势平坦，气候适宜的地方发展农业，降低第一产业比例，但要提高第一产业效率。在矿产资源丰富地方发展工业。稳定第二产业比例，注意防止三废污染：工业生产所排放的“废水、废渣、废气”

）自然环境与行政管理的关系（四）地理形状影响国家的民族团结、国家统一与行政系统的稳定状况国家领土的地理形状，可分为紧凑型、破碎型、狭长型、方块型和圆型。紧凑型、方块型和圆型国内交通路线最短，经济发展最易平衡，民族最易团结，最有利于行政系统的稳定和权威性。（五）地理环境制约政府的国际战略及其相应的功能组织

如英国，促使他采取以发展海军为主的进攻性国防战略。如瑞士，地处内陆，没有出海口，处于德、法两个强国之中，缺乏安全感，又不能和任何一方结盟，而激怒另一方。于是以发展陆军为主的、中立的、防御性国防战略成了瑞士的战略目标。回想我国的地理环境，东部沿海地区与西部地区的差异，做出沿海开放城市的战略部署，改革开放以深圳作为突破口的战略部署等都与地理位置有关。三、经济环境与行政管理经济环境包括物质技术和经济制度两个方面。

（1）

物质生产与人口生产的发展状况对行政组织的影响①

生产力的发展状况决定的行政组织的存亡和性质。②

生产力的发展状况制约着行政组织的功能发挥和部门设置。③

生产力的发展状况提供了行政组织运行的物质基础。④

人口的发展状况影响着行政组织的发展战略和人口管理功能。（2）

生产关系与具体的经济体制对行政组织的影响①

基本的生产关系决定着行政组织的性质和变化。②具体的经济体制影响着行政组织的功能配置和运行模式。

23四、政治传统与行政管理政治环境包括政治制度和法律制度两个方面。◆国体决定行政组织的基本性质。◆政体规定着行政组织的具体形式和地位。◆政党制度影响着行政组织的稳定性和完备程度。◆政治生活的民主、平等程度制约着行政组织决策与执行的民主化、科学化程度。◆政治形势的稳定程度影响着行政组织的运作状态。◆法律制度规定与保障着行政组织在整个国家机构系统中的地位。◆法律的发育的完善化、科学化程度制约着行政组织运转的协调、规范水平。我国政府应如何对待其与中国共产党的关系政府的行政管理一方面要坚持接受和服从党的领导；另一方面，还要处理好与党的具体关系，充分发挥自身的独立作用，执行好国家行政管理的职能。24主要包括一个国家的思想道德状况和科学文化状况。任何行政系统的活动都受到一定的文化氛围的制约。任何行政系统的活动都以一定文化氛围为前提。五、文化环境与行政管理行政文化是行政系统的“软组织”。（1）民族环境影响政府的民族政策以及相应的行政组织设置。（2）民族环境影响着行政组织的体制。（3）民族环境制约着行政组织权力的行使。（4）民族环境关系着行政组织凝聚力的大小。六、民族环境与行政管理民族宗教问题出现的主要原因：（1）民族差别与民族特点的存在；（2）阶级斗争不可避免地反映到民族问题上；（3）各民族事实上的不平等不可能在短时期内消灭。中国的民族环境我国是统一的、以汉族为主体的多民族国家。有56个民族；每个少数民族都有自己的聚居区，并与其他民族相互交错在一起，形成了“大杂居、小聚居”的局面；自秦始皇开始的中央集权制以来，历代封建王朝都会在少数民族地区设置一些特殊的行政系统：秦汉—--设置边郡；唐宋—--任用各族首领为都督、刺史；明清—--推行土司制度；有压迫、有矛盾、民族环境恶劣、有反抗、有冲突。新中国成立后，推翻了民族压迫制度，各族人民都成了国家的主人，享有参与国家管理的平等权力。各民族之间基本团结，为我国行政系统的政策稳定和功能发挥创造了良好的民族环境。七、国际环境与行政管理国际环境和国内环境：1.和平与发展——时代的两大主题2.社会主义初级阶段——我国的基本国情国家间的密切交往影响各国行政管理的职能、政策及机构；重大国际事件的发生促使各国设立处理这些事件的临时机构；国际社会的共同问题，使各国相应设置了解决问题的职能及机构；国际组织的出现，使各国政府产生了与之对应的职能及机构；国家行政管理的活动还要受到国际社会所公认的行为准则的约束和调整，受到规范国家间相互关系的、具有法律约束力的国际法的制约。28第三节、我国现阶段的行政环境

1、国际环境及其对我国政府管理的影响（1）经济全球化①生产全球化。②贸易全球化。③金融全球化。④区域经济一体化。经济全球化给中国带来的收益①经济全球化为充分利用国内外资金、技术、资源和市场创造了条件，可以有效促进中国的经济增长。②全球化可以为中国创造大量新兴的就业岗位。③全球化有助于解决改革和发展动力不足的问题，促进市场经济的发育和完善。④全球化为中国的现实状况下利用国外的要素和市场创造了积极的外部条件。⑤全球化为中国发挥后发优势、实施追赶战略、缩小与发达国家差距提供了重要途径。⑥经济全球化为推动中国经济结构的优化和升级提供了新的契机。经济全球化的负面效应

影响中国长期发展和社会稳定的两大威胁，主要来自于两大挑战：一是对国家安全的挑战，这些挑战属于外部冲击，具有随机性、不确定性和短期性的特点，不构成长期性的主要矛盾；二是对人类安全的挑战，来自于中国社会变革与经济转型及各种内部关系的矛盾与冲突，是最严重的长期的挑战。联合国开发计划署《人类发展报告》明确提出了人类安全（HumanSecurity）的概念。如果说人类发展（HumanDevelopment）是指人们选择范围的扩大和选择质量的提高，那么人类安全则是指人们能够安全而自由地实现这些选择。在中国，人类不安全已经非常严重，主要表现在如下方面：工作、收入、养老、健康、文化、社会、环境。

2、政治全球化

全球政治。全球治理。国际规则体制。国家主权。3、文化全球化及其对政治的影响

①全球性基础设施：电信和语言。

②文化跨国公司与全球文化市场。

文化全球化给我们带来的也是两方面的后果。

全球化背景下中国政府面临的挑战

政府行政理念面临的挑战①传统计划经济观念的挑战。②封闭观念受到挑战。③行为取向还没有普遍确立效益至上的观念。④对ＷTO规则掌握程度与应对WTO挑战客观要求不相适应。政府传统体制受到挑战①政府间关系受到挑战。②组织结构受到挑战。政府职能受到挑战①

对宏观经济管理的挑战。②

政府经济规制职能受到挑战。③

服务和监督水平的挑战。④社会保障制度的挑战。政府行为、管理方式受到严重的挑战对公务员制度的挑战。三、中国现阶段社会环境对行政管理的要求1.从中国实际出发，坚持对外开放，吸取国外行政管理的先进经验，实施有中国特色的行政管理。2．坚定地把组织和领导经济建设作为政府的最主要职能。3．要根据各地区、各方面的不同情况和条件，实施行政管理。4．要充分认识我国现代化建设的艰巨性和长期性，从国力出发，量力而行，循序渐进，积极奋斗。5．以马克思主义为指导，努力建设社会主义精神文明，要两个文明建设同时抓，使它们互相结合，互相促进。6．要坚持行政改革，在改革中不断提高行政效率，实现行政职能。35四、我国现阶段行政环境给行政改革造成的阻力1、市场经济发展的不充分性阻碍了行政改革2、改革不配套对行政改革的制约3、由于社会大环境的影响，部分行政人员对行政改革造成阻力*因习惯和官本位意识而产生的阻力*因利益和权力的调整而产生的阻力*因对不确定性的忧虑而产生的阻力*因过分依赖缺乏创新而产生的阻力36五、行政环境研究对我国行政改革的意义1.对我国行政环境的主要方面与次要方面要有正确认识，同时不能忽视次要方面对行政改革的负面影响2.对我国行政环境的多样性要有充分认识，并正确地看待各地、各级政府行政环境的差异性3.我国行政环境的外在表象与内在实质的不一致性，决定了行政改革要从实际出发制定改革措施4.学习外国先进经验，理性地看待我国行政管理水平与发达国家的差距37〖案例选读〗巴西联邦共和国国土辽阔，面积有850多万平方公里，全境大部为丘陵、高原和低山。交通不发达，大部分道路为自然路，铁路总长仅2万余公里，沿海航道为许多地区之间惟一交通渠道。原先首都设在里约热内卢，它偏居东部海岸，远离内地。联邦政府的政令不能及时地顺利地传递到全国，尤其是边远地区。广大内地长期得不到开发。到本世纪40年代，巴西已开发的面积还不及总国土的23%，全国经济发展严重不平衡，对国防安全工作也极为不利。巴西政府再三研究，经过半个世纪的酝酿，1960年决定把首都由沿海迁往内地巴西利亚，以促进广大边远地区，特别是中西部地区和亚马逊河地区的开发。首都设到巴西内地高原上，在此形成一个政治中心和文化中心，既使国家政令和文化思潮得以就近向外传递，增强了边远地区的向心力，唤起开发落后地区的民族意识，又使以巴西利亚为中心，形成伸向全国重要城镇和边疆地区的交通网，带动了周围地区的开发和建设。根据社会环境的变化，巴西利亚首都的兴建，确实大大促进了巴西政府的行政管理职能作用的发挥，促进了西部地区草原地带的开发，现在那里的谷物产量占全巴西的30%。[案例思考]1．什么是行政环境？本案例主要体现了何种具体行政环境对行政管理的影响？2．结合本案例，谈谈你对行政环境与行政管理关系的认识。1．行政环境的含义是什么?有哪些特点?2．结合本章的有关论述，用自己的话概括行政管理与行政环境之间的辩证关系。3．如何正确认识我国当前的行政环境?4.案例中，巴西的政治中心为何要转移到巴西利亚?迁都后对巴西的行政活动和经济发展产生了什么影响?复习思考题39案例分析：随着和平与发展转换成为时代的主题，战后兴起的新技术革命和新工业革命浪潮，深刻地改变了当代经济社会和世界面貌。世界范围的竞争，从过去的军事转向经济实力和以高科技为基础的综合国力的较量上。邓小平站在时代的高度，敏锐地把握时代的变化，并对之作出科学的分析，及时而正确地回应了时代主题转换带来的机遇和挑战。他提出的一系列重大决策和理论都与此有关。例如：关于以经济建设为中心，集中力量进行社会主义现代化建设的决策和理论，就是建立在时代主题转移的正确判断上。根据对当今世界形势以及我国周围环境的冷静分析，邓小平认为，在较长时间内不发生大规模的世界战争是有可能的，维护世界和平是有希望的。邓小平说：“1978年我们制定一心一意搞建设的方针，就是建立在这样一个判断上的。”改革开放的决策和理论也与此有关。邓小平指出：“我们要赶上时代，这是改革要达到的目的”;现在的世界是开放的世界，中国的发展离不开世界。基于这样的判断，邓小平提出了要善于把握时机来解决我们的发展问题，领导我们党制定了改革开放的重大决策，建设有中国特色的社会主义。问题1．影响行政管理的行政环境因素有哪些?案例中具体指的是哪类?2．行政管理和行政环境是相互作用的，案例中是如何体现的?3．案例中显示了我国现阶段行政环境的什么特点?评析1．影响行政管理的行政环境因素有自然环境、国际社会环境和国内社会环境。案例中提到的和平与发展的时代主题特征具体指的是国际社会环境。2．行政管理和行政环境之间是相互联系、相互作用的，它们之间有自然形态的物质、能量和信息的交流，但主要表现为行政环境的需要和行政管理对这种需要的满足。行政环境的存在和发展，经常地向行政系统提出不同形式的需要，构成行政系统的资源、信息输入。行政系统经过行政管理活动加以改造后，输出决策、计划、法规措施等行政产品，以满足行政环境的需要。案例中以和平与发展为时代主题的国际社会环境对我国行政系统的管理活动提出了新的要求，邓小平提出的关于集中力量进行社会主义现代化建设的决策和理论正是建立在对国际社会环境的正确把握和对这一要求的回应与满足。3．案例中提出的和平和发展的时代主题显示了我国现阶段行政环境的国际社会环境特点。第四节中国行政环境的概况一、和平与发展——时代的两大主题和平与发展是我们时代的主题，是现代国际环境的基本趋势和主要特点，并构成我国现阶段的国际行政环境。如何合理开发和利用国内外资源发展自己的经济，提高自己的综合国力，是目前政府面临的头等大事。（二）物质经济环境分析生产力发展很快，综合国力加强，城乡人民生活水平不断提高，但生产力水平仍需进一步提高，要树立和落实科学发展观。初步确立了社会主义市场经济体制，建立了以社会主义公有制为主体多种所有制共同发展的所有制结构，实行了按劳分配为主，多种分配方式并存的分配制度。社会主义市场经济体制有待于进一步健全和完善。私有经济力量的增强对社会的影响评析：经济发展,社会繁荣的经济环境（综合国力增强、经济体制有突破、城乡人民生活提高，各项事业全面发展，但经济发展不平衡，国有资产流失严重）（三）精神文化环境分析确立了马克思主义在意识形态领域