公立高校内部治理结构现状分析-基于10所高校管理者的调查研究_1

1、    公立高校内部治理结构现状分析基于10所高校管理者的调查研究    (二)内部治理权力分析1.内部治理权力的构成。调查表明，高校内部存在三种主要权力形式：一种为政治权力，一种为学术权力，还有一种为行政权力。这体现出我国高校内部治理结构权力构成的复杂性。从调查结果来看，高校行政权力处于绝对主导的地位，有61.33%的被调查者认为行政权力是主导权力。2.行政权力干预学术事务的程度。调查表明，有10.86%的被调查者认为干预程度“很高”，42.24%的被调查者认为干预程度“较高”，32.07%的被调查者认为干预程度“一般”，5.06%的被调查者认为干预程

2、度“较低”，1.38%的被调查者认为干预程度“很低”。根据调查结果，并经过量化、计算，得出本题的平均值是3.6173，说明被调查者认为行政权力对学术事务的干预程度比较严重。3.教师权力和学生权力。根据调查，管理者普遍认为，高校内部治理结构中，教师和学生是最应该得到利益倾斜的对象，他们也是现行内部治理结构中获利相对最少的群体，这反映出现实高校内部治理中，普通教师和学生的权力相对缺失。76.91%被调查者认为，在高校人事调整、经费分配决策中，教职工应享有的必要权力是知情权，72.57%的被调查者认为是监督权，54.17%的被调查者认为是建议权，25.69%的被调查者认为是决策权，17.01%的被调

3、查者认为是审核权。(三)大学校长选拔1.校长产生方式。我们国家实行党委领导下的校长负责制，校长是学校的法定代表人。调查结果显示，51.10%的被调查者认为高校的校长应该民主选举产生，34.13%的被调查者认为应该由学校遴选，10.19%的被调查者认为应该由上级任命，4.58%的被调查者选择“其他”。2.校长职业化。对于是否接受以高薪聘任形式来保证校长职业化，7.64%的被调查者选择“难以接受校长等职务的高薪聘任”，42.88%的被调查者选择“有条件接受”，36.28%的被调查者选择“可以接受”，同时也有13.20%的被调查者选择了“不确定”这一选项。3.校长职业化推动去行政化。对于校长职业化是

4、否可以推动高校去行政化，34.42%被调查者认为校长职业化可以推动去行政化，22.55%的被调查者认为不可以，也有43.03%的被调查者不清楚这一问题。四、结论综上所述，我国公立高校从组织形态来看，缺乏独立性，政府依然把高校当作一个政府的附属部门在管理，高校内部的行政氛围过于浓厚。这在相当程度上反映出当前高校行政化程度仍然较重，在未来相当长的一段时间内，去行政化将是高校治理结构的关键问题。(一)党政职责界限不清，三级管理效率低下我国高校实行党委领导下的校长负责制。“党委领导”中党委的定位是什么，是重在决策还是“以党代政”？“校长负责”下校长负责哪些事务？“校长负责”重在执行还是重在决策？这些问

5、题不清晰，造成二者定位不明，职责界限不清。大学组织结构按照等级分为三个层次，即大学学院一系。在某种意义上讲，当今中国的高校只是“一级”办学，学校的办学权力、办学资源全部集中于学校及其职能部门。校院系三级管理权限不清，导致基层办学活力不高，整体效率低下。(二)外部利益相关者参与内部治理的机制缺乏阿尔特巴赫(philip g. altbatch)说：“大学不是一个整齐划一的机构，而是一个拥有一定自治权的各种团体组成的社会。”4也就是说，大学是一种典型的利益相关者组织。政府、社会、董事、校友、捐赠者等都是高校的外部利益相关者。然而，高校“内部人控制”现象严重，外部利益相关者参与学校决策的制度和机制缺

6、乏，像董事会(理事会)等基本参与不了学校决策，很难发挥外部监督与决策的作用。(三)内部治理机构设置行政化，监督虚无化从形式上来看，各个高校基本建立起了内部治理机构，设立了各种行政机构和学术机构。然而，各种学术机构设置具有很大随意性，学术机构的运行，往往被置于行政机构之下，学术事务是否参与和参与的程度，往往与行政权力拥有者的喜好和意图有很大关系，学术组织成员的产生采取“任命”而不是“选举”的方式，所以各类机构设置行政化。很多高校在决策机构、执行机构确定以后，才开始设计各种制衡机构或监督机构。在行政主导框架内，制衡和监督机制先天不足，作用发挥往往弱化或者虚无化。(四)内部治理行政权力主导，学术权力

7、式微在我国，行政权力在大学内部管理中占据主导地位。高等学校内部建立起了强有力的行政管理体制，校、院、系运行完全按照行政规则进行，校一级行政部门的行政权力超过了院一级，各级行政权力的运用都缺乏民主制约机制。行政权力的泛化，使得高校里教师学术权力的发挥无从下手，无论在院一级还是在校一级，学术权力都没有制度化发挥作用的渠道，教师的各种权力丧失，学术权力式微。五、建议基于以上结论，为了有效改进公立高校内部治理结构，本研究提出以下建议。(一)让学院成为改革的突破口调查结果显示，在公立高校内部治理改革的动力中，政府、学校管理层、学校基层(学院)都可以成为高校内部治理改革的动力，但是，在改革过程中，政府和学

8、校管理层同样也可能成为改革的最大阻力。现有调查还表明，教师和学生在高校内部治理过程中，他们的利益是最被忽视的群体，与教师的利益得不到保障相一致的是教师在高校治理结构中的权力和权利都没有得到有效保障。所以，我们尤其要重视以教师和学生为代表的学校基层改革动力。而目前政府改革动力尚未形成，与政府同质同构的学校改革动力匮乏。在这种情况下，由学校基层发起的自下而上的改革也许是推动高校内部治理改革较为可行的路径。(二)构建外部利益相关者参与治理的监事会制度从我国现实来看，我国高校内部治理，既不能采取传统的政府垄断管理形式，也不能采取彻底的“高校自治”模式。公立高校内部治理结构应采取利益相关者共同治理的形式

9、。因此，高校要打破传统的行政管理体制和学校内部自我决策的传统方式，形成政府、社会、大学行政人员、教师和学生共同治理的模式。在现有校内监督机构虚化、监督机制缺失的情况下，仿照国家管理国有大中型企业办法，建立监事会制度，是一个很好的制度安排。监事会作为外部监督部门，在保障高校办学自主权的前提下，主要对高校财务和办学方向进行监督，同时对高校的党委、校长办学进行年度评价，保护校内教师和学生这些弱势利益相关者的权益。(三)彰显学术权力，重构学术权力和行政权力制衡的内部权力体系在高校内部权力体系中，并存着政治权力、行政权力、学术权力，每种权力的存在都有其合理性。在现实运行中，高校内部权力配置形成“双向二元

10、权力结构”5，在这种结构中，党委、行政和学术三种权力配置失衡。在很多情况下，政治权力和行政权力往往又捆绑在一起，政治权力也以行政权力的形式表现出来。因此，高校必须重构内部权力系统。重构过程中，处于第一位的任务是大力彰显学术权力，只有学术权力不断得到彰显，真正发展到可以发挥对高校学术性事务起决策作用、对高校内部管理起监督作用时，才能够回归到大学的本质。在重构过程中，高校要明确学术权力和行政权力的作用范围，不是让学术权力和行政权力分离，使学术权力取得绝对主导地位，而是采取两者相互制衡的方式，让高校内部的权力能够相互配合，保证内部管理高效有序。(四)构建高效有序的权力运行机制国外成功大学的经验表明，

11、要想避免“议行合一”，高校内部决策、执行和监督三者需要分离，这样决策才能更加民主、科学，从而推进行政执行的高效化和专业化。要想构建高校有序的权力运行机制，关键在于平衡好决策权、执行权和监督权的关系。因此，在组织设计上，党委是决策中心，可以通过党委常委会或党委会来实现决策过程，党委重在把握方向、谋划发展，对学校发展重大事项做出战略性决策。党委集体决策后，授权给校长，校长作为学校法定代表人，以执行者的身份履行行政职责，是党委领导下的执行中心的核心。以校长为首的行政或职能部门构成执行中心，通过具体的教学、科研等管理手段具体落实或实现党委的决策部署。在运行监督中，监事会代表外部力量对学校办学方向和财政进行监督，由纪检、监察、工会、教代会和教授会对高校具体事务及决策、执行者进行内部监督。参考文献：1国家中长期教育改革和发展规划纲要(20102020年)eb/ol. (2010-07-29)2015-09-27. 2国务院办公厅关于开展国家教育体制改革试点的通知eb/ol.(2011-01-10)2015-09-27. 3学校教职工代表大会规定eb/ol.(2012-01-09) 2015-09-27.