2016年关于农村集体土地使用权流转立法调研报告

2016年关于农村集体土地使用权流转立法调研报告 党的十七届三中全会关于推进农村改革发展若干重大问题的决定提出了 “允许农民依法通过多种方式参与农村集体土地开发经营 ”的重要农村集体土地改革思路，掀起了农村土地制度新一轮改革。在此背景下，探索和研究农村集体土地流转的办法，推进农村集体土地使用权依法、规范、有序流转，成为了推进农村土地制度改革的关键课题。 一、我省农村集体土地资源和流转基本情况 我省土地总面积 中农村土地 村集体土地 业人口数为 全省总人口数的 共涉及 18个市县、 201个乡镇、 2597个村委会、 20805个村民小组。至 2008年，应确权土地总面积的 农村集体土地的流转主要有以下几种情形： 一是集体土地所有权以征地的方式从集体到国家之间的流转，这是一种单向的不可逆的所有权的转移。 2008年，我省经省政府及国务院批准的征用集体土地面积约为 6万亩 ; 二是集体土地使用权之间的流转。不改变农用地用途的前提下在农户之间的流转包括在不改变农用地用途的前提下， 即承包经营权的流转以及集体所有土地使用权出让或者与他人联合举办企业用于农业开发、集体土地对外承包等方式的流转。 2008年，我省农村承包经营权流转涉及集体土地面积约为 24万亩 ; 三是集体土地流转用于非农业建设。在目前的法律框架下，集体土地只能被征收为国有土地后才能流转用于非农业建设。在建设用地供给逐年紧张的情况下，集体土地流转用于非农业建设形成了隐形非法交易市场， 2008年，全省共查处 “以租代征 ”案件 40宗，涉及租用农业用地面积 二、我省集体土地利用特点和存在问题体现出对集体土地流转的客观要 求 在当前城镇化、工业化进程加快的形势下，集体土地仅能流转用于农业建设的模式已经不能适应形势发展的要求，我省在对集体土地的利用中存在的问题凸显了集体土地流转的内在需求和紧迫性。 (一 )集体土地集约节约用地水平不高，亟需通过流转整合土地资源，提高土地利用效益。 由于我省农业手段落后，农民收入微薄，农民观念陈旧，因此出现了一些劳动力外流、转产、转业和外出打长工等情况，造成空置住宅、闲置宅基地、一户多宅和超标准占地等问题连锁产生。如根据海口市四个典型村庄调查，调查的总户数为 1680户，涉及宅基地 2583宗，面积 中：空置住宅 285宗，占调查总宗数 11%;一户多宅 844宗，占调查总宗数 超标准占地的有 462宗，占调查总宗数 提高集体土地的集约节约利用水平要求允许集体建设用地进行流转，从根本上激励农民自愿向城区、集镇和农民集中居住点等地区集中居住，整理并腾出多占的土地资源，发挥土地资源集聚效应，提高土地利用率。 (二 )随着城市化、工业化建设的推进，亟需通过集体土地流转将农村土地资源释放出来，缓解土地计划指标紧张局面。 随着我省经济的发展 ,建设用地需求增长迅猛 ,建设用地供应呈较快增长态 势 , 工业、旅游业、交通水利建设、城镇建设等非农建设占用农村农业用地的需求压力越来越大。 2008年国家下达我省的农用地转用计划指标为 2553公顷，实际使用 计划指标的 95%，农用地转用指标趋紧。在国有建设用地供应指标紧张的的情况下，就要求拓宽建设用地的供应渠道，允许农村集体建设用地进入市场流转，这将有利于缓解当前建设用地指标紧张情况，有效保障建设用地需求，促进经济可持续健康发展。这对农村集体土地流转提供了市场需求。 (三 )征地矛盾的日益突出，以及 “以租代征 ”等土地违法现象反映出了集体土地 流转的现实需求。 在征收土地的过程中，由于政府征地范围过大、安置补偿不合理不到位等原因，引发了诸多矛盾，已成为群众上访、影响社会稳定的主要因素。据统计， 2008年，同时，在没有法律依据但存在市场需求的情况下，引发了以出让、转让、出租和抵押等形式自发流转农村集体建设用地，地方政府和村级组织擅自改变农村集体建设用地性质和用途，乱占滥用农用地，以租代征等违法违规用地现象。实行集体建设用地流转，一方面可以缩小征收范围，减少征地矛盾，维护社会稳定 ;另一方面符合市场经济发展 内在要求，有效遏制土地违法行为。 三、我省农村集体土地流转改革实践探索 近年来，在集体土地制度改革的呼声和国家关于农村土地制度改革的指导下，我省积极致力于农村集体土地制度的完善和改革，为集体土地流转提供了良好的基础和实践经验。 (一 )全面开展农村土地确权，切实推进农村土地产权明晰化，为集体土地流转奠定基础。农村土地产权不明晰将会影响土地资产化改革运作和农民生活水平的提高。我省从 2002年起在全省范围内组织开展农村土地确权工作，包括采取了制定技术规程，完善政策规定，创新技术方法和手段，落实工作责任制等一系列措 施。目前共完成农村土地确权登记发证面积 农村土地总面的 是全国第一个基本完成农村土地确权的省份，为集体土地流转奠定了基础。 (二 )全面开展宅基地确权，为集体建设用地流转提供产权基础和保障。我省从今年开始准备用 3年时间基本完成农村宅基地确权登记发证工作。现已完成动员部署、制订政策与技术细则、组建队伍、落实经费等各项准备工作，全省 18个市县中有 15个市县 31支专业队伍进驻乡镇村开展宅基地地籍调查，完成调查面积 亚市和儋州市等市县顺利颁发了第一批农村宅基地使用权证书。农村 宅基地确权工作为依法保障农民集体土地用益物权奠定了基础，为集体建设用地流转提供产权保障。 (三 )开展农村集体土地改革试点工作，为集体土地流转提供试点经验。今年二月份，为贯彻落实党的十七届三中全会精神，深化农村改革，完善农村土地制度，国土资源部确定三亚市为全国试点，开展农村土地产权制度改革试点工作。试点以固化农村集体建设用地范围、显化农村宅基地权属主体，明晰农户宅基地界限，实现农村土地权属的全封闭管理 ;探索在新型土地产权制度基础上，规范完善农村土地管理制度 ;积极开展农村宅基地用益物权制度创新，探索建立农村宅基 地使用权有偿使用、转让和抵押制度，促进农村宅基地节约集约利用，增加农民财产性收入，依法保障农民宅基地用益物权为改革内容。 四、集体土地流转可能带来的负面影响 根据我省的改革探索和其他省份的实践经验，集体土地流转在带来经济社会效益的同时，也隐藏着一些风险和负面影响。 (一 )农村集体建设用地流转可能会对国有建设用地市场带来冲击。 允许农村集体建设用地流转，一定程度上会对国有建设用地供应市场造成冲击，影响政府的土地收益，特别是地方政府对此颇有顾虑。2008年，我省土地规划整理、招拍挂出让土地成效显著，土地出让收入 达 118亿元，土地均价 亩，比上年增长 一旦农村集体建设用地市场全面放开，特别是城乡结合部的农村集体建设用地极有可能影响国有建设用地的供应。另外，由于农村集体建设用地实行流转后，集体经济组织可以从土地流转上获得更大的收益，因此，不愿集体土地的被征收， “征地难 ”的局面将越来越突出，以致于影响城市规划和基础设施的实施。 (二 )农村集体建设用地流转的利益分配可能引发新的土地矛盾和违法问题。 农村集体土地流转收益涉及到集体土地所有者和土地使用者及其他权利主体等多个利益主体，利益分配不合理不科 学，可能导致大户吃小户，集体经济组织私分利益，土地流转后个别农户得不到生活保障等新的利益分配问题。另外，由于流转收益的利益诱导，可能产生违法将集体农用地转为建设用地，甚至占用耕地或者基本农田转为建设用地等违法行为。 五、集体土地流转的立法建议 集体土地流转制度改革是农村土地制度改革的大势所趋，具有较强烈的客观需要和一定的现实基础，但也应当看到，集体土地流转仍潜在不少风险和问题。为了规范流转，建立健全流转机制，就有必要审慎地对有关法规制度进行构建和重新设计，制定流转办法和实施细则。为此，提出以下立法建议： (一 )合理界定流转的范围，固化流转基本体系。 对符合土地利用总体规划和村镇规划、产权明晰、土地来源合法的集体土地，允许进行流转。流转类型包括集体农用地、集体未利用地和集体建设用地。在所有权不变和土地用途不变的前提下，可以采取出让、租赁、作价出资 (入股 )、转让、抵押、联营、置换等方式进行权属流转，用于除商品房地产开发建设之外的工业、商业、旅游业、服务业等建设。也可以通过将集体建设用地或未利用地复垦为耕地，进行耕地指标流转，满足 “占一补一 ”要求 ;或是通过将集体建设用地复垦为耕地，节约出来的建设用地指标用于流转，抵 扣新增建设用地指标，以及新增建设用地有偿使用费和耕地开垦费。 (二 )明确流转权利主体，完善土地产权制度。 集体土地所有权和使用权经依法确权给农村集体经济组织、村委会或村民小组等农村集体组织的，该组织内部成员共同享有集体土地占有、使用、处分、收益的土地物权，集体土地必须经过村民会议2/3以上成员或者 2/3以上村民代表的同意才能流转 ;集体土地使用权确权给单位或个人的，该单位或个人享有集体土地的用益物权，集体土地经其同意才能流转 ;未经确权或者手续不完善、存在争议的集体土地不得进行流转。明确集体土地的完整权能和规范 权利义务、合理界定农民集体与成员关系、公正分配收益，建立健全产权明晰、归属明确、流转顺畅、管理有序的新型集体土地产权制度。 (三 )建立健全流转市场，规范流转程序规则。 依托市、县国有土地交易市场和乡镇国土所等土地服务和管理平台，开辟集体土地流转专区，完善管理规定、交易规则以及信息服务系统，为集体土地流转提供政策咨询、信息发布、用地手续办理、登记机构查询和交易代理等服务，搭建起区、镇、村多级集体土地流转服务体系。集体土地流转可参照国有土地使用权流转的程序执行。同时，支持社会中介组织参与集体土地流转服务，开展土 地托管、流转委托、中介介绍、流转登记等服务，逐步建立起城乡统一的土地流转市场，通过公开、规范方式进行集体土地流转。 (四 )公平合理分配流转收益，保障农民合法权益。 从保障和平衡各方利益角度出发，合理安排流转收益分配的范围和比例。集体土地出让、出租、作价入股等收益，归拥有集体土地所有权的集体经济组织内部成员所有 ;集体土地转让和转租等收益，归原集体土地使用权人所有。集体土地使用权因转让而增值的，转让人应当向农村集体经济组织交纳增值额的 50%;集体土地流转涉及地上附着物和青苗、承包地、宅基地的，应当相应补偿其使用 权人受到的损失 ;集体土地流转涉及基础设施、土地整理等政府和其他单位、个人投资建设的，应当支付其投入成本金，并允许其参与收益分成。 集体土地流转收益属于农民集体所有的，应当纳入农村集体财产统一管理 , 实行专款转用，用于农民社会保障、农村基础设施、公益事业、土地整理及其他农村经济社会事业建设，不得私分、挪用和截留。 其中 20%以上应当存入银行专户，专款用于本集体经济组织成员的社会保障安排，不得挪作他用。 (五 )鼓励集体土地节约利用、促进土地资产规模经营。 鼓励通过挖潜空闲地、控制宅基地面积、土地整理等方式节约出来的集体土地进行流转，落实最严格的节约集约用地制度。以土地使用权、经营权和地上附着物评估入股和现金入股等方式，探索建立新型集体土地专业合作社或组建土地股份经营公司，实行出让、转让、作价入股、联营合作等多种流转和经营方式。探索在土地利用总体规划确定地类和产业整体开发范围内，与集体土地所有权人或者使用权人协商签定意向性协议和补偿协议，实行集体土地流转政府储备，引导土地向优势产业、特色产业和重点项目发展，促进土地资本的整体运作和规模经营，提高土地资本利用效率。 (六 )强化土地流转监管管理，保证流转规范有序运行。 将集体土地使用权流转纳入市、县土地利用年度计划，建立计划指标统筹管理机制。市、县人民政府土地行政主管部门应当建立集体土地流转台帐管理制度，对依法进行流转的集体土地产权、用途、位置、面积、价格和流转期限等进行登记。加强土地流转的备案管理机制，完善土地流转批后监管，规范并及时纠正违法违规的集体土地流转行为，促进集体土地流转依法有序流转。 一、农村集体建设用地的内涵 目前为止，我国法律上对 “ 农村集体建设用地 ” 没有明确的规定，有些法律法规只是对 “ 建设用地 ” 的概念做了部分解释。 1986年的土地管理法虽然 专门设了一章来规定 “ 乡 (镇 )村建设用地 ” ，但是没有对 “ 乡 (镇 )村建设用地 ” 做出界定， 1999年、 2004年修改的土地管理法同样没有对这一概念进行明确的规定。由此可见 “ 农村集体建设用地 ” 这个用词只是实践当中的一个习惯称谓而已。结合我国的相关法律，集体建设用地是指乡 (镇 )、村企业、公共设施、公益事业和农村村民住宅等建设所占用及使用范围内的土地，是城镇以外我国广大农村和集镇建设用地的统称。 1从这个概念我们可以看出农村集体建设用地包括三个方面的内涵： 就是宅基地。 设用地，也就是经营性用地。 镇 )公共设施和公益事业建设用地，也就是非经营性用地。综上，农村集体建设用地不是国有土地，也不是农用地，也不是未利用地，是依法经过批准由农用地转成建设用地，是合法的建设用地，是属于农民集体所有的。 二、农村集体建设用地流转的概念 土地的流转即土地所有权或者土地使用权在不同经济实体之间的流动和转让。从土地流转的内容来看，集体土地流转大体上可以分为所用权流转、使用权流转和土地用途流转三种情况。所有权流转就是指国家征收农村的集体土地，土地所有权由集体所有转变为国家所有 ;使用权流转 指的是将土地通过出租、转让等方式让与他人使用的情形 ;土地用途的流转是指改变了土地利用的方式，由农用地转变成非农用地。 当前农村集体建设用地在法律上没有明确的规定，农村集体建设用地流转也没有确定的说法，但是从土地流转的现状来看，农村集体建设用地的流转，指的是农村集体建设用地所有权和使用权的流转。 本文所讨论的是关于农村集体建设用地使用权的流转，即占有较小比例的非法隐形流转。农村集体建设用地使用权的流转划分为初次流转和再次流转。初次流转的流转主体是集体建设用地所有者和使用者之间的流转，指的是农民集体经济组织根据 “ 土地的所有权和使用权可以相分离 ” 的原则，将集体建设用地的使用权，通过出租、转让、土地使用权折价入股等形式，与所有权相脱离，有偿或者无偿地转移或让渡给其他单位和个人的行为。可以看出初次流转的方式有划拨、出让、抵押、作价出资或入股等。 再次流转指的是已经从集体经济组织那里得到集体建设用地使用权的单位和个人，在法定使用期限或合同约定的使用期限届满之前，再以一定的形式，将该建设用地的使用权再转移给其他单位和个人的行为，它是不同的农村集体建设用地使用者之间的流转。 2它的流转方式有转让、出租、抵押、作价出资入股、 继承等。 三、我国农村集体建设用地流转的现状 根据中国统计年鉴 2009，除去不会轻易改变用途和发生流转的交通和水利设施用地， 2008年我国其他建设用地总量约为 村集体建设用地的总量约为 1938万公顷，其中，农民宅基地约 1077万公顷，乡 (镇 )村公共设施、公益事业用地约 646万公顷，单位和个人用于生产和经营的集体建设用地约 215万公顷。虽然我国现行的法律仅允许农村建设用地有条件的发生流转，而且可参与流转的建设用地范围很狭窄，但是随着经济的不断发展，农村集体建设用地的流转却在数量、规模以 及地区覆盖面上呈不断扩大的趋势。 (一 )我国农村集体建设用地流转累计数量较大，流转初具规模 改革开放初期，我国农村集体建设用地流转就已经出现了，经过 30多年的发展，农村集体建设用地的流转已经是相当的普遍了，特别是在经济发达的珠江三角洲、长江三角洲、京津地区以及大中城市的郊区。从 1997年到 2001年 5月间，北京市发生 5000多集体建设用地流转，各区均有大量发生，涉及土地面积 8000公顷，3江苏省苏州市 80%以上的集体建设用地已进入市场流转，累计总量超过了 7300公顷，占年均集体建 设用地总量的 28%。4面对全国各地农村集体建设用地私下流转盛行的现实，从 1999年开始，国家国土资源部开始集体建设用地流转的试点工作，试点县、镇、区的集体建设用地流转数量和宗数都较试点前有了较大的增长，并形成了较大的规模。 (二 )我国农村集体建设用地流转的形式多样化 经过多年的发展，集体建设用地的流转主要有出让、出租、作价出资入股、联营、抵押、置换等方式。 在各地的实践中，以出让形式的流转在 20世纪 80年代后期和 90年代前期比较常见。出让这一方式可以取得长期稳定的土地使用权，也便于融资，但是由于通过法定形式以外的流转方式所得农村集体建设用地使用权没有有效的法律保障，即使获得了长期的土地使用权也很难保证其有自由经营土地的权利，因此，出让这种风险较大的流转方式目前已逐步为出租所取代，但是在一些流转刚发展起来的地区，这种方式还是比较普遍的。 从近年来各地的实践看，出租土地是收益最直接、风险最小，也是最为长久的农村集体建设用地流转方式，出租的方式相对于出让的方式而言，在法律规定不明、预期模糊的情况下能较好地规避风险， 显示出了其优越性。比如江苏省张家港市的农村集体建设用地流转交易方式基本上是采用这一方式。 20042007年张家港市共发生集体建设用地流转 1424宗，全部以转让出租的方式交易。 5 营 这种流转方式在 20世纪 80年代后期和 90年代前期较常见，但是由于经营的风险使得这种形式逐步为出租所取代。 90年代后期开始，这种流转方式主要出现在公共建设项目中。例如上海市南汇区对市政道路用地涉及农村集体土地时规定由农民集体经济组织将土地使用权作价入股，实行保底分红，逐年递增分红收益的做法，这一做法，既节省工程的 前期投资，又能保障农民有长期稳定的收益，取得了较好的社会效益和经济效益。同时这种流转方式在乡镇企业改制中叶比较常见。 目前以抵押形式的农村集体建设用地流转主要发生在经济较发达的城市，特别是民营经济较为发达的东南沿海一带，由于开办企业或经商的资金不足，企业或者个人大多以所取得的土地使用权进行抵押。比如，至 2009年 10月，佛山市和江门市抵押方式的流转效绩良好，仅就建设用地使用权的抵押，佛山市 4年有 311宗，抵押贷款 6个多亿，江门市 180宗，带来的资金增量为 5个多亿。 (三 )我国农村集体建设用地流转主 体、地类多样化 目前，农村集体建设用地转让、出租方既有乡 (镇 )、村集体经济组织等土地所有者，也有乡镇政府和村民委员会等政府和村民自治组织，还有乡 (镇 )、村企业和个人等土地使用者 ;受让方既有本集体经济组织内部成员，也有其他集体经济组织及其它社会成员，包括国有企业、民营企业、个体工商户、外商投资企业等。总的来看，农村集体建设用地流转的主体呈现多元化的特点。 从具体土地用途来看，参与流转的集体建设用地地类也呈现多样化的特点，包括了工业生产用地、商业用地、房地产开发用地及公共设施用地等多种用地。 (四 )我国农村集体 建设用地流转的管理方式多样化 目前农村集体建设用地流转总体上缺乏统一的管理和规范。随着流转试点地区的逐步扩大，各地初步形成了各具特色的农村集体建设用地流转管理模式。一是规划区内外同等对待，实行 “ 保权让利 ” 的管理模式。即在保持集体土地所有权不变的前提下，按一定年期转让、出租、入股，收益大部分留给集体经济组织的管理模式。二是规划区内外同等对待，实行 “ 转权让利 ” 的管理模式。也就是将集体建设用地的所有权转为国有，并补办国有土地出让或租赁手续，收取的土地收益大部分返还集体经济组织。三是规划区内和规划区外分别对待的管理 模式。 四、农村集体建设用地流转相关的法律规定 我国现行农村集体建设用地使用权流转的立法，大多明确限制农村集体建设用地的流转但并未严格的禁止农村集体建设用地的流转。我国现行的农村集体建设用地流转的相关规定有： 宪法第十条规定： “ 城市的土地属于国家所有。农村和城市郊区的土地，除由法律规定属于国家所有的以外，属于集体所有 ;宅基地和自留地、自留山，也属于集体所有。国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿。任何组织或者个人不得侵占、买卖或者以其他形式非法转让土地。土地的使用权可以 依照法律的规定转让。一切使用土地的组织和个人必须合理地利用土地。 ” 这条第四款从根本上明确了作为土地使用权形式之一的农村集体建设用地使用权的可转让性。 土地管理法第六十三条规定： “ 农民集体所有的土地的使用权不得出让、转让、或者出租用于非农业建设。 ” 物权法第一百五十一条规定： “ 集体所有权的土地作为建设用地的，应当依照土地管理法等法律规定办理。 ” 虽然物权法对建设用地使用权做了详细的规定，但是却回避了农村集体建设用地流转的问题，没有进行实质性的规定。 2004年国务院关于深化严格土地管理的决定指出 ：鼓励农村建设用地整理，城镇建设用地的增加要与农村集体建设用地减少相挂钩。在符合规划的前提下，村庄、集镇、建制镇中的农民集体所有建设用地使用权可以依法流转。 2006年国务院关于加强土地调控有关问题的通知规定：农用地转为建设用地，必须符合土地利用总体规划、城市总体规划、村庄和集镇规划，纳入年度土地利用计划，并依法办理农用地转用审批手续。禁止通过 “ 以租代征 ” 等方式使用农村集体所有农用地进行非农建设，擅自扩大建设用地的规模。农民集体所有建设用地的使用权流转，必须符合规划并严格限定在依法取得的建设用地范围内。 2007年国发 71号文件指出：农村住宅用地只能分配给本村村民，城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅、小产权房。单位和个人不得非法租用、占用农民集体所有土地搞房地产开发。同时对土地使用权入股、村改居工程、以租代征、土地整理新增耕地面积等现象和做法作出了明确的纠偏意见。 2008年中央一号文件指出：严格农村集体建设用地管理，严禁通过“ 以租代征 ” 等方式提供建设用地，。城镇居民不得到农村购买宅基地、农民住宅、或小产权房。开展城镇建设用地增加与农村建设用地减少挂钩的试点，必须严格控制在国家批准的范围内。 2008年中共中央关于推进农村改革发展若干重大问题的决定指出： “ 逐步建立城乡统一的建设用地市场，对依法取得的农村集体经营性建设用地，必须通过统一有形的土地市场、以公开规范的方式转让土地使用权，在符合规划的前提下与国有土地享有平等权益。 ” 2000年，国土资源部在芜湖、苏州、湖州、安阳、南海等 9个地区，进行了集体建设用地流转的试点工作。 2002年安徽省出台了安徽省集体建设用地有偿使用和使用权流转试行办法，此后，北京市、山东烟台市以及辽宁大连市也先后出台了类似的办法。 2005年 6月，广东省集体建设用地使用权 管理办法颁布，自 2005年 10月 1日起施行。根据规定，农村集体非农建设用地将视同国有土地，可以合法入市流转。村集体土地将与国有土地一样，按 “ 同地、同价、同权 ” 的原则纳入土地交易市场，强调了收益应该向农民倾斜。这是广东农村集体用地管理制度的重大创新突破，同时更是中国农村土地流转制度的创新突破。该办法允许在土地利用总体规划中确定并经批准为建设用地的集体土地进入市场，方式可以是出让、出租、转让、转租和抵押。广东省集体建设用地流转管理办法还明确 :“ 兴办各类企业，包括国有、集体、私营企业，个体工商户、外资企业、合作、合资、联营企业，兴办公共设施和公益事业，兴建农村村民住宅，可以使用集体建设用地。取得集体建设用地的单位和个人，应当按市、县政府建设用地批准文件规定的用途使用土地，不得随意改变。通过出让、转让和出租方式取得的集体建设用地，不得用于商品房地产开发和住宅建设。农民集体土地所有者出让、出租和抵押集体建设用地使用权，必须经过本集体经济组织成员的村民会议 2/3以上成员或者 2/3以上村民代表同意 :所取得的土地收益纳入农村集体财产统一管理，其中 50%以上应存入银行专户，专款用于农民集体成员的社会保障安排。村民出卖和出 租住房后，不得再申请新的宅基地。 ” 五、农村集体建设用地流转存在的问题 (一 )制度建设缓慢，不能对流转发挥规范作用 我国相关法律法规对于集体建设用地流转体制的建立和制度的完善存在以下问题 :一是集体建设用地流转没有形成一个完整的体系，在实际管理和操作过程中不易把握 ;二是集体建设用地流转的配套制度改革还未到位。 6 转长期以隐形流转为主。 随着经济的不断发展，农村集体建设用地的流转规模不断的扩大，但是我国的法律对农村集体建设用地的流转还是停留在严格限制的层面上。这不但 使得农村集体建设用地的流转得不到法律的规范和指导，还造成了扭曲的交易方式。 在法律明确规定限制流转的情况下，各地方却肯定了流转，降低了法律的权威性。而且这些规定不具有可操作性，也没有实施的监督体制。 (二 )流转的市场体系不健全 经过 30多年的发展，农村集体建设用地的流转已经具有相当大的规模，形成了农村集体建设用地流转的市场体系，但是这个市场体系还是不够健全的。主要表现在： 乏公开性，市场竞争机制难以发挥作用。 农村集体建设用 地的私下交易，也即隐形流转。隐形流转导致政府调控土地市场的能力削弱，难以有效控制建设用地供应总量，冲击土地总体利用规划和城市规划的有效实施，造成土地利用混乱，土地市场秩序受到严重干扰。 7这种交易方式具有不透明、受人为影响大、缺乏市场竞争的特点。在具体的操作中，流转的交易价格、流转的对象选择等都将受到非市场因素的影响，市场竞争机制就很难发挥作用。 农村集体建设用地流转中缺乏如土地评估机构、土地融资服务机构、土地保险服务机构等中介服务机构，使得在流转的过程中由村 集体包办，失去了应有的效率和公正。 目前，农村集体建设用地的流转缺乏统一的市场规范，流转市场配套建设尚未起步，就造成了流转交易的可比性差，市场交易的信息流通不畅，市场交易的范围小等问题的产生。 (三 )缺乏有效的管理 转的手续不健全 目前，农村集体建设用地使用权的流转受到了法律的限制，这就制约了流转双方的权力确认。这不仅扰乱了土地管理部门的权属管理，同时也为流转双方维护自身的权益带来了隐患。 弱了政府对市场调控的力量 一方面，全国各地纷纷 开展集体建设用地流转，另一方面，国家又没有及时制定流转管理制度。在这种情况下，土地利用的管理难度就加大了，削弱了政府对市场调控的力量，使得规划实施受到了威胁。 (四 )寻租的问题严重 在农村集体建设用地的流转中可能会出现两种情况的寻租。一是村干部在没有征得村民委员会或者村民小组同意的情况下，就将集体建设用地流转出去，并从中谋取租金的收入 ;二是村干部在征得村民的同意下，流转农村集体建设用地，但是在流转的过程中出现村干部与转入方合谋压低流转价格，村干部从中谋取私利。这两种情况的寻租行为，都产生了村民利益受损、资源 配置扭曲、农村经济发展受阻等结果。 (五 )集体经济组织的利益得不到保证、收益分配得不到保障 农村集体建设用地隐形流转无法可依，权利义务不清，在流转中土地产权不能得到有效的保障。隐形流转的主体一旦发生纠纷，无法寻求法律保护，容易导致目身利益受到损害。 8由于缺乏依法监管与有效地市场机制的调节，土地的资产属性在流转中不能得到充分体现，国家土地税费流失。加之农村土地产权关系混乱，集体经济组织结构不完善，使得本属于农民集体及农民的土地流转收益亦难以得到法律的切实保障。 9 六、农村集体建设用地流转的立法思考 我 国目前实行的是从严从紧的土地管理政策，这就决定了短期内农村集体建设用地流转制度是难以建立并完善起来的。 10农村集体建设用地的隐形流通己成为不可否认的既定事实。必须建立一套完善的管理机制来规范这个市场，以避免造成更大的资源浪费和社会问题。 11那么如何在实行从严从紧的土地政策的前提下来规范农村集体建设用地流转市场呢 ?笔者从构建农村集体建设用地流转的原则、制度、体系等方面做出对农村集体建设用地流转的立法思考。 (一 )农村集体建设用地流转原则的构建 从目前我国的现状，大致从这四个原则来构建农村集体建设用地流 转的原则：耕地与建设用地动态平衡的原则、产权清晰原则、因地制宜原则、市场和规划相结合原则。 针对我国农村耕地锐减和集体建设用地闲置之间的矛盾，因此要提高集体建设用地利用率，从而控制耕地锐减，保护耕地，实现耕地与建设用地动态平衡保护原则。 要确定农村集体土地人格化主体，作为流转市场的主体。 12 要针对各地区的发展状况应对不同地区的农村集体建设用地流转做到区别对待，因地制宜、分类指导。 必须强化对土地流转市场的宏 观监督，做好土地流转市场的建立、发育、发展和成熟的相应阶段规划。 (二 )农村集体建设用地流转制度的构建 笔者认为应该从以下五个方面对农村集体建设用地流转制度进行构建： 我国农村土地产权制度因其历史发展原因，农村集体建设用地产权残缺，制约了农村集体建设用地的流转。 13明确农村集体建设用地所有权主体，是农村集体建设用地流转的前提。农村集体建设用地在流转的过程中，在不改变农民集体所有性质的前提下，应该赋予不同的农民集体间转移的权能 ;赋予原本应属于用益物权的他项权利。最后，要