关于--流域省际水事纠纷情况的调查报告

1 / 12关于*流域省际水事纠纷情况的调查报告近年来，省际水事纠纷影响当地社会稳定和经济发展，造成一系列社会问题，其危害越来越被更多的人们所认识。为了解流域省际水事纠纷产生的缘由、造成的危害、如何调处等，2016 年我们组织相关人员对*流域省际水事纠纷资料进行了收集、整理、分析研究，提出了一些意见和建议，形成本报告。一、流域省际水事纠纷产生的缘由1、*流域水系复杂，省际边界平原河道多，水事矛盾复杂*流域省际边界河道众多，省际边界河道绝大多数是平原河道，在水资源的开发利用中，上下游、左右岸之间在防洪、除涝、灌溉、排水、供水、水运、水能利用、水环境保护等各项涉水事业之间，往往存在不同的需要和要求，存在相互作用、错综复杂的利害关系；平原河道上这些关系千头万绪，一旦处理不当，就会引起水事纠纷；且水事矛盾多和社会、经济、文化等矛盾交织在一起，处理的行政成本极高。2、流域水土资源分布极不平衡，加剧了水事纠纷的产生占*流域 1/3 面积的山丘区，人口稀少，经济不发2 / 12达，水资源相对丰富。而占流域面积 2/3、占流域耕地和人口 80以上的平原区，人口密集，水资源占有量却不到全流域的 50多。随着社会经济的发展，社会平均生活水平的提高，对水资源的需求不断增加，水资源供求矛盾十分突出，导致边界水事矛盾。3、大部分省际边界河道多年未进行综合治理且防洪除涝标准低*流域河道纵横，水系复杂，历史遗留问题较多，省际边界河道多数防洪标准不足 5 年一遇，除涝标准不足3 年一遇。50 多年未进行统一治理的中小边界河道占 90以上。边界河道上建设的桥梁多为 50-60 年代修建的浆砌石拱桥，设计标准低，建设质量差，已运行很长时间，建筑物老化失修严重；随着经济发展速度的加快，载重车辆的增多，建筑物的使用寿命减少。不少省际边界沟河上的桥梁坍塌严重，成为阻水建筑物。边界河道部分河段缺少交通桥，群众为生产生活方便在河中筑坝为桥，阻碍了洪水的下泄，一定程度上成为引发省际水事矛盾的导火索。4、省际边界地区贫穷落后，经济欠发达，依法治水意识淡薄省际边界地区一般距离行政、经济、文化中心远，各种基础设施配套不全，基础建设差，信息、物资流通不畅，群众的受教育程度和文明程度受地理位置影响较大。3 / 12这些地区多数较其它地区贫穷落后，经济欠发达，依法治水意识淡薄，容易以原始武力解决争端。部分地区地方保护主义思想严重、依法治水意识薄弱。*流域部分省际边界地区违反法律法规、省际水事协调工作规约和双方协议等事件时有发生。一些地区不按规划、不经批准，擅自做些边界水利工程，只能使省际边界矛盾趋于尖锐、复杂。5、水事矛盾多与各种社会矛盾交织省际间在多年的接触中产生的矛盾较多，难以及时合理解决，在发生水事矛盾时往往各种恩怨、经济、社会、环境等矛盾交织，加之不良分子的教唆、挑衅，容易引发水事矛盾。水事矛盾多与各种社会矛盾交织，错综复杂，容易激化酿成大规模群体性事件。6、省际边界河道管理不够省际边界河道由于距行政管理中心较远，受地方财力和人力所限，多年来，省际边界河道管理力度很弱，管理无序、混乱现象严重。跨省河道水资源开发利用及污废水排放无序。如省际河道上游地区擅自建节制闸或大功率抽水站，拦蓄河水，造成下游地区水资源紧缺，人畜饮水不便，工农业生产难以发展；部分独流入海的河道甚至引起海水倒灌，土地盐碱化。污废水随意排放引起下游水产养殖业蒙受巨大损失，双方对簿公堂的事件偶有发生，加4 / 12剧了省际水事纠纷的产生。二、流域省际水事纠纷的特点及类型（一）*流域省际水事纠纷的特点1、复杂性。省际边界河道绝大多数是平原河道，上下游、左右岸在防洪、除涝、灌溉、排水等方面存在复杂的水事关系，经常发生水事矛盾。2、多样性。引发省际边水事矛盾的时间的性质多种多样，如排水、用水、交通（省际土地交错） 、砂石资源开发、河线岸边资源利用矛盾。3、发展性。随着社会经济的发展，省际间水事矛盾的焦点也在发展变化，由上世纪七十年代前的防洪除涝单一矛盾向目前的防洪、除涝、排水、生态环境和水资源开发利用等综合矛盾转化，重点向生态环境和水资源利用矛盾转化4、复发率高。引水、排水、灌溉、治河造地、护地、水能利用等水事纠纷的产生都与水的运动有关，水流是运动的，变化的，动态的，由此产生的水事利害关系、省际边界群众的利益争端也是发展变化的。也就决定了省际水事矛盾复发率高。（二）*流域省际水事纠纷的类型*流域省际水事纠纷的类型主要是：排水矛盾、水资源利用、水生态环境矛盾和交通矛盾。上世纪 90 年代以5 / 12前多为排涝矛盾，随着经济的发展，流域内对水资源的需求量越来越大，对水环境、水生态重要性的认识增加，水事矛盾的性质从原来的单一矛盾转化为多矛盾相互交织、相互作用的复杂矛盾。三、省际水事纠纷中存在的主要问题（一）省际边界河道缺少上下游、左右岸协调管理前面在省际水事矛盾产生的原因中提到省际边界河道由于距行政管理中心较远，受地方财力和人力所限，省际边界河道管理力度弱，管理无序、混乱现象严重。出现这一现象的主要原因是边界河道管理缺少上下游、左右岸的协调管理，上游只顾自己的利益需求，一味利已，以邻为壑，自然难以形成边界地区团结治水的好风气。如果形成省际河道上下游、左右岸的协调管理，交流沟通多了，不难形成省际双方的双赢局面。（二）省际边界河道缺乏配套设施流域内省际边界地区 90以上的河道 50 多年没有进行过系统治理，河道淤塞、局部堤防部分坍塌严重。过河交通桥少，少数交通桥建设时间长，标准低，现在社会经济的发展，物流运输的频繁，早已不堪重负，桥梁面板断裂，桥墩混凝土老化失修，钢筋裸露，成为危桥、险桥，部分桥梁倒在河道中成为阻水建筑物；群众为方便生活和生产需要，自发在河中垒石筑坝作便桥，汛期形成新的水6 / 12事纠纷。这些是水事纠纷形成的潜在因素。(三)省际河道缺少统一规划、统一治理1、绝大多数省际河道未进行统一规划省际边界的水利工程建设，涉及边界地区水利工程的用地、取土、移民、补偿、效益分配、工程后果等非常复杂的诸多问题，且由于国家没有安排前期工作经费，地方又没有专项资金投入，加之*流域省际河道多，分布区域广，目前*流域大部分省际边界河道没有进行规划。省际边界 90以上的边界小型河道没有进行规划。2、部分区域水利规划缺乏全局性部分跨省河道及省界河道，省际双方各自对省内的一段河道进行规划，水文资料不统一，河道断面、地质勘测资料不一致，又站在维护自身利益的基础上做规划，不顾及工程建成后对周边产生的影响，这样的规划缺少对流域全局的统筹考虑，难以作为工程实施的依据。3、规划工作滞后规划工作滞后，不仅影响建设项目的审批进度，而且在发生省际水事纠纷时由于缺乏统一的规划作依据势必增加调处工作的难度。多年来的实践表明，凡是得到双方统一规划，规划比较合理并能按照规划实施的工程项目，效益都比较好，纠纷也少；而缺乏统一规划，或者虽有规划但调控措施不力或未按规划要求、宏观失控下修建的工7 / 12程，往往带来难以处理的后遗症，形成引发水事纠纷的隐患或者酿成水事纠纷。（四）省际水事纠纷调处难1、边界地区经济落后，经济增长点少流域省际边界地区一般比流域其它地区经济上稍贫困落后，当地群众的生活主要依赖于土地收成，长期的农业耕作，使他们对土地、水资源的依赖性强，对水事利害关系的变动敏感，因为贫穷，在触及他们利益时，容易冲动用原始的武力、群众性械斗解决争端，酿成恶性事件。2、流域机构在调处省际边界水事纠纷工作中的权力极为有限流域管理机构在省际水事纠纷调处工作中的权力有限，在地方政府中没有行政权力，也没有强制手段。 水法规定了流域机构负有协调和处理省际间水事纠纷的职责，但是履行职责的权力没有赋予，水利部对流域管理机构的“三定”方案中也没有相关授权。流域管理机构在调处省际间水事纠纷时，可进行裁决，但有关各方不遵照执行如何处置，这方面法律上有空白。四、对做好省际水事纠纷调处工作的建议事实证明，目前，流域管理机构在省际水事纠纷调处工作中的作用是有限的，各级各部门的领导要把做好省际水事纠纷调处工作作为贯彻落实科学发展观、构建和谐社会、8 / 12建设社会主义新农村的需要的高度来认识、来解决问题。（一）加强省际水事纠纷预防工作解决水事纠纷，必须预防为主，防患于未然，把矛盾化解在基层、消灭在萌芽状态。1、加强水利规划与规划实施工作水利是一个庞大的、多元的、多层次的系统工程。开发利用水资源与防治水害，必须首先从全局和宏观上、从战略布局上进行统筹安排，才能做到全局上合理，又兼顾局部利益和要求，形成和谐的水事秩序，这样就能预防和避免或者最大限度地减少和避免水事纠的发生。多年来的实践表明，凡是规划比较合理并能按照规划实施的工程项目，效益都比较好，纠纷也较少；凡是缺少统一规划或者虽有规划但调控不力或者未按照规划要求实施，在宏观失控下修建的工程，往往带来难以处理的后遗症，形成引发水事纠纷的隐患或者酿成省际水事纠纷。在水事矛盾复杂、水事纠纷多发的地区，只有通过制定规划，才能统一认识、协调矛盾。近年来妥善处理水事纠纷的经验充分说明，凡是按照“统一规划，统一治理”的原则处理的水事矛盾，均得到解决，取得了十分显著的效果。2、强化流域机构管理职能，对水资源开发利用实施有效管理9 / 12*流域省际边界地区的水事纠纷有一部分是由于水资源无序开发利用而引起的。按照水法等有关水法规的规定，依法对水资源开发利用实施有效管理，对预防水事纠纷的发生有着积极作用。 水法第二十条规定“开发利用水资源，应当坚持兴利与除害相结合，兼顾上下游、左右岸和有关地区之间的利益，充分发挥水资源的综合利益，并服从防洪的总体安排” ，第十八条规定“任何单位和个人引水、截（蓄）水、排水，不得损害公共利益和他人的合法权益” ，第二十一规定了用水优先顺序，即“开发、利用水资源，应当首先满足城乡居民生活用水，并兼顾农业、工业、生态用水以及航运等需要” ，同时对更改、排水、水土保持、水能利用、水利发电、水运、水产、竹木流放等方面，规定了相应的法律规范。3、依法对涉水工程建设实施有效管理涉水工程建设的实施在一定程度上减少了河道行洪断面，抬高了河道汛期水位，增加河道防洪工作安全隐患，增多河道防汛抢险工作排查工作量，影响堤顶路面畅通，给水利工程管理工作带来诸多不便。为此水法对河道管理范围内建设桥梁、码头和其他拦河、跨河、临河建筑物，铺设管道、电缆，新建、改建或者扩大排污口、占用农业灌排设施的行为做了规定，据此，在不同行政区域之间的边界河道和跨不同行政区域的边界河道上新建水工程，10 / 12应当经双方协商统一，编制防洪规划，并经有管辖权的主管机关批准；对于其它涉水工程，应编报洪水影响评价报告，并经有管辖权的主管机关批准，避免水事纠纷的发生。4、依法对水资源优化配置和节约使用实施管理在水资源供需矛盾日益突出，各地区各部门竞相开发利用的形势下，水资源开发利用纠纷必然增多。要避免省际水事纠纷，就应该加强水资源的统一管理、统一调度和分配。水资源是有机整体，上下游、左右岸、干支流之间的开发利用相互影响，对水问题必须统筹兼顾、全面安排。在水资源开发中如果只从自身利益出发，引水、排水和排污，只顾一点不及其余，各自为政、自行其是，必然损害对方利益，必然会引发水事纠纷。水事纠纷实质上是权益争端，只有实行水资源统一管理，对水资源进行合理的优化配置和节约使用，才能有效防治水事纠纷。实践说明，只有依法加强对水资源优化配置的管理，才能预防和减少水事纠纷，妥善处理水事纠纷。（二）积极为省际水事纠纷调处工作做好服务1、树立以人为本的观念，增加投入力度，努力建设社会主义新农村坚持以人为本是对党的执政理念的重大创新，有利于进一步密切党同人民群众的血肉联系，夯实共产党执政11 / 12的根基，调动一切积极因素，齐心协力地全面建设小康社会。牢固树立和认真落实以人为本的执政理念，关键是要尊重人、关爱人、依靠人，把促进人的全面发展作为执政兴国的根本目的。省际边界地区的水事矛盾直接涉及到群众的切身利益，处理好这些矛盾最重要的是关心群众疾苦，切实为群众解决实际问题。各级政府应该加大投入，努力培育新的经济增长点，拓宽纠纷地区群众的生存空间。根据水事矛盾突出地区水少、地少等特点，扶持群众发展经济，减少群众对土地的依赖性。要广开筹资渠道，加大对边界工程的投入，提高河道治理标准，有效地保护沿河村庄和土地，减少矛盾隐患。边界工程项目的规划与建设应更多地考虑和服务于水资源配置和管理，充分发挥项目建设作用，促进水资源的合理调配和可持续利用，从而保障经济社会的可持续发展。2、坚持科学发展观，促进地方解决发展，坚定不移地走可持续发展之路工作中要进一步树立和落实科学发展观，深刻把握可持续发展水利的内涵，在实践中不断研究新情况、解决新问题、创新新机制、增长新本领，努力提高水事纠纷调处工