（环境与资源保护法学专业论文）中俄森林资源法律制度比较研究.pdf

摘要 摘要 森林是人类生存和发展的基础，是地球上功能最完善、结构最复杂、产量最大的生 物库、基因库、碳储存库和绿色水库，是维护陆地生态平衡的重要调节器。其在维护生 物多样性和国家生态安全方面发挥着重要的作用。尤其对于像我国这样个森林资源分 布不均、结构不合理、人均相对贫乏的发展中国家，更显得十分重要。如何遏制我国森 林资源恶化的趋势以及如何实现森林资源的可持续发展，已成为当务之急。森林法是国 家对森林资源进行保护、对林业生态环境和森林资源进行合理利用、进行宏观调控的法 律途径。我国以中华人民共和国森林法为主的森林法体系经过多年的建设已经初具 规模，对森林资源的经营和保护、发挥森林资源的生态作用都发挥着积极作用。但是随 着市场经济体制的进一步完善和生态建设进程的不断加快，现行森林法不能完全适应社 会发展的客观需要。正如国家林业局政策法规司所指出的：“当前，中国林业丁f 处在由 以木材生产为主向以生态建设为主的历史性转变时期，尤其是2 0 0 3 年6 月中共中央 国务院关于加快林业发展的决定发布后，林业新情况、新问题不断出现，深化林业体 制改革，增强林业活力，调整和理顺生产关系等已经成为进一步发展林业的客观需要， 所有这些都迫切需要用法律予以规范。因此，亟需对森林法进行修改和完善。”“他山之 石，可以攻玉”，在修改和完善森林法时通过借鉴其他国家的先进理论和汲取他国的经 验教训再结合我国的具体情况无疑可以让我们少走弯路。本文通过对中国和俄罗斯的森 林资源法律制度进行比较，从中找出值得我国吸收借鉴之处，旨在能对我国森林法的修 改和完善有所启示。 关键词森林资源；中国；俄罗斯联邦；法律制度 a b s t r a c t t h ef o r e s t ，a st h ef o u n d a t i o n so fh u m a ns u r v i v a la n dd e v e l o p m e n t ，w h i c hh a st h em o s t p e r f e c tf u n c t i o n ，t h em o s tc o m p l i c a t e ds t r u c t u r ea n dt h eh e a v i e s to u t p u t ，i sab i o l o g i c a lb a n k ，a g e n eb a n k ，ac a r b o ns t o r e h o u s ea n dg r e e nr e s e r v o i r i ti s t h ei m p o r t a n tr e g u l a t o rw h i c h m a i n t a i n st h el a n de c o l c g i c a lb a l a n c ea n dp l a y sa ne s s e n t i a lr o l ei nm a i n t a i n i n gb i o d i v e r s i t y a n dn a t i o n a le c o l o g i c a ls e c u r i t y e s p e c i a l l yi nc h i n a , m i s d i s t r i b u t i o n ，u n r e a s o n a b l es t r u c t u r e ， l o wo c c u p a n c yp e rc a p i t a , s of o r e s tr e s o u r c es e e m sm o r ei m p o r t a n t i th a sb e e nat a s ko ft o p p r i o r i t yt h a tw h a tt od of o rp r e v e n t i n gt h ew o r s e n i n g t r e n do ff o r e s tr e s o u r c ea n dh o wt or e a l i z e t h es u s t a i n a b l ed e v e l o p m e n to ff o r e s tr e s o u r c e f o r e s tl a wi sal e g a lw a yw h i c hp r o t e c t st h e f o r e s tr e s o u r c e ，a d j u s t sf o r e s t r ye c o l o g i c a le n v i r o n m e n ti nm a c r om e a n sa n du t i l i z e sf o r e s t r e s o u r c ep r o p e r l yt h es y s t e mo ff o r e s tl a wr e l y i n gm a i n l yo nf o r e s tl a wo ft h ep e o p l e s r e p u b l i co f c h i n ao f o u rc o u n t r yt h r o u g ht h ec o n s t r u c t i o nf o rm a n yy e a r sh a sp l a y e dap o s i t i v e p a r ti nm a n a g e m e n ta n dp r o t e c t i o no ff o r e s tr e s o u r c e ，p r o m o t i n gt h ee c o l o g i c a lf u n c t i o no f t h e f o r e s tr e s o u r c e j u s ta ss t a t ef o r e s t r yb u r e a up o l i c ya n dr e g u l a t i o n sd e p a r t m e n tp o i n t e do u t ： ”a tp r e s e n t ，t h ec h i n e s ef o r e s t r yi si nt h eh i s t o r i c a lt r a n s i t i o n a lp e r i o df r o mr e l y i n gm a i n l yo n p r o d u c i n gt i m b e rt or e l y i n gm a i n l yo ne c o l o g i c a lc o n s t r u c t i o no ff o r e s t r y , e s p e c i a l l ya f t e rj u n e 2 0 0 3 ，t h ed e c i s i o no fs p e e d i n gu pt h ed e v e l o p m e n to ff o r e s t r yw a sp r o m u l g a t e db yc e n t r a l c o m m i t t e eo ft 1 1 ec o m m u n i s tp a r t yo fc h i n at h es t a t ec o u n d l ，f o r e s t r y sn e ws i t u a t i o n ，n e w p r o b l e ma r ea p p e a r i n gc o n s t a n t l y ，d e e p e nf o r e s t r y ss y s t e mr e f o r m ，s t r e n g t h e n i n gf o r e s t r y s v i g o r a d j u s t i n ga n dm a k i n gr e l a t i o n so fp r o d u c t i o n ，e t c ，h a sa l r e a d yb e c o m ed e s i r a b i l i t yt h a t h a sd e v e l o p e df o r e s t r yf u r t h e r , a l lt h e s en e e dt og i v et h en o r mw i t ht h el a wu r g e n t l y s o ，w e n e e dr e v i s i n ga n dp e r f e c t i n gt h ef o r e s tl a wb a d l y s t o n e sf r o mo t h e rh i l l sc a na t t a c kt h ej a d e ” w h i l er e v i s i n ga n dp e r f e c t i n gt h ef o r e s tl a wt h r o u g hu s eo t h e ra d v a n c e dt h e o r yo fc o u n t r yf o r r e f e r e n c ea n dd r a we x p e r i e n c ea n d1 e s s o n so f o t h e rc o u n t r yc o m b i n ec o n c r e t ec o n d i t i o n so f o u r c o u n t r yc a nl e tu st ob el i t n eu n d o u b t e d l yw a l ki nt h ed e t o u r a c c o r d i n g t ot h ec o m p a r i s o no f t h el e g a ls y s t e mo fs i n o r u s s i af o r e s tr e s o u r c e ，t h et h e s i sf i n d so u ts o m e t h i n gw ec a na b s o r b a n ds o m e1 e s s o n sw ec a nd r a wf r o mw h i e hi st h ee n l i g h t e n m e n tt om o d i f i c a t i o na n dp e r f e c t i o n o f t h ef o r e s tl a wo f o n rc o u n t r y k e y w o r d s f o r e s tr e s o u r c e ic h i n at h er u s s i a nf e d e r a t i o nl e g a ls y s t e m 1 i 1 1 引言 1 绪论 森林作为地球上重要的自然资源，对于人类生存，经济发展和社会进步都具有极为 重要的意义。森林资源是林地及其所生长的森林有机体的总称。它以林木资源为主，还 包括林下植物、野生动物、土壤微生物等资源。林地包括乔木林地、疏林地、灌木林 地、林中空地、采伐迹地、火烧迹地、苗圃地和国家规划宜林地。森林可以更新，属于 再生的自然资源。反映森林资源数量的主要指标是森林面积和森林蓄积量。森林资源是 地球上最重要的资源之一，是生物多样化的基础，它不仅能够为生产和生活提供多种宝 贵的木材和原材料，能够为人类经济生活提供多种食品，更重要的是森林能够调节气 候、保持水土、防止和减轻旱涝、风沙、冰筏等自然灾害；还有净化空气、消除噪音等 功能：同时森林还是天然的动植物园，哺育着各种飞禽走兽和生长着多种珍贵林木和药 材。但令我们担忧的是人类发展到今天，由于长期过度采伐利用和破坏森林资源，致使 地球生态环境遭受到严重破坏。当今，全球面临的十大环境问题，无不与森林锐减密切 相关。保护森林就是保护人类本身，已经成为全球的共同呼声，保护和发展森林资源是 建设和改善环境的治本之策。 森林资源的保护已经得到了世界许多国家的广泛关注，世界各国都十分重视用法律 手段保护和发展森林资源。根据第六次全国森林资源清查结果，我国森林面积2 6 2 亿 亩，森林覆盖率1 8 2 1 ，活立木总蓄积1 3 6 1 8 亿立方米，森林蓄积1 2 4 5 6 亿立方米。 全国人工林面积7 9 9 亿亩，蓄积1 5 0 5 亿立方米，人工林面积仍居世界首位。第六次全 国森林资源清查结果充分显示了我国林业建设取得的巨大成就，同时也深刻地揭示出森 林资源保护和发展工作中面临的一。些问题，森林资源的整体形势仍不容乐观，保护和发 展森林资源的任务依然十分艰巨。森林资源总量不足、质量不高、分布不均、林地流失 依然严峻、林木过量采伐仍相当严重。因此保护森林资源对我国尤为重要。 1 。2 国内外研究概况 经过多年的努力，我国已经基本形成了以中华人民共和国森林法和中华人民 共和国野生动物保护法为核心，由森林法实施条例、森林病虫害实施条例、森 林和野生动物类型自然保护区管理办法、种子管理条例等1 0 多件行政法规、5 0 多 件部门规章、3 0 0 多件地方性林业法规和地方政府规章的森林资源保护的法律体系，使 我国的森林资源出现了面积和蓄积量增长的大好局面，并在维护生态平衡和可持续发展 方面发挥了不可替代的作用，使森林和野生动物资源保护管理基本上做到了有法可依、 有章可循，为促进林业改革和发展提供了法律依据。但是随着改革开放的不断深入、社 会主义市场经济的建立，国民经济的持续快速发展，中国加入w t o 融入经济全球化的 发展态势，森林资源的保护和管理出现了一些新情况，原有的森林资源保护法由于力度 末袭棒救太学碗上学位论文 不够和现存的许多不完善之处，已经不能完全适应新豫势下发展林业和生态环境建设的 灏要。因兆，黼强对森拣瓷滚鲍法律铡浚骚究，借鉴溪癸的先进经骏对完善我霞熬森拣 瓷源的法律体系是十分必要酌。 俄罗斯魑一个资源大阂，在环境保护方面，他们的法制建设和学科发展肖许多特 色。俄罗斯拥肖8 亿公顷的森林占俄罗斯联邦总面积的4 5 ，是世界上森林蓄积量最多 的国家，集中了毽赛上疆分之一豹本毒考镶量。森抟怒饿罗颓国家缀漭实力帮霉攀实力嚣 蕊戳，它不仅其有极大的经济价值，蔼鼠在军事防御方面具有穰大的遮蔽作璃。俄罗斯 材着相当完备的森林立法体系，该体系雏形于沙皇时代和1 9 1 8 年俄国十月革命胜利时 就已存在，于1 9 7 7 年修订的全苏联森林基本法的基础上建立。1 9 2 3 年颁布森林法 爨臻立芗豢栋巅翅领域翁耨关系。1 9 7 7 年逶过苏缭浚蓬家森捧法秘随后1 9 7 8 年 邋过的森林法典保i 正了国家对森拣的绝对所有粳。t 9 9 3 年颁布韵森林法热将调 熬森林关系与调藏土地关系、水关系、矿产资源关系征式分开。1 9 9 7 年俄罗斯颁布俄 罗斯森林法典就此形成了以法典为基本法，以森林法规和政策规章为辅助的较为完备 豹森耩保护法德俸系。宠豢了豢薅囊霜露搽护鞠度，熨爨奏渡禳，羔态诧蕊特征。 1 3 本文研究内容 本文逯避对孛莺窝爨罗袈蕊森拣资源法禧囊l 疫逡行魄较，主癸选取了七令方嚣，印 森林法的发戚历史：森林资源管理体制；森林分类制度：森林资源所有较制度；林业基 融制度；公众参与机制和刑事法律责任带度来比较分析中俄两国森林法，从中找出值得 我国吸收借鉴之处，旨在能对我国森林法的修改和完游有所启示。 1 4 本课麓研究的意义 中国、俄罗斯两国曾缀有过非常相似的过去，都经历了计划经济、从计划缀济向市 场经济懿历变蛙转变，嚣爨之闯靛经骏秘教训帮毽愆我翻遂幸亍蘩绞静分辑、磷究稠慧 缀。两国在备领域操持着紧密豹联系，黼且由予两潮在地理上按_ l 琏的特点，两个豳家相 飘问的环境领域的关心也强增加。在森林资源法律制度方面，俄罗斯的法制建设有许多 特色，在森林资源管理体制方面的变化和改革，也使得我们研究和借鉴。对两因环境法 援靼玻繁夔塞绞魄较硬究逐处予藏始狳敬，对森抟资滚法律毒l 瘦主避嚣戆共弱强究还是 空白。因此，对森林资源管理体制进行比较研究，对中俄两国有关法律制度和政策的比 较研究具有深远的意义。用比较的方法探讨目前两国的森林资源法律制度，并猩现有经 济条件下以“硪持续发展”为目标，摸索最符合自融豳家国情的保护和管理方法，具有 秘当丈豹意义。 二十世纪是人类社会物质文明高遥发展的时期，也是地球上生念环境和自然资源遭 到破坏较为严激的时期。环境问题，关系到地球上每个国家人民的前途和命运。解决环 境问题，维护和创造人类麸同生活的美好家匿，是备豳人民共同的愿望，也是备国政府 敬共司囊任。髓要上象蠢豹嚣家都痤义不容辞逮承怒起傈护逮球瓣爨 王。中国俘为鳘赛 上最大的发黻中国家和环境大国，具有很大的环境聪力。积极地参与国际环境合作，借 i 绪论 罄、学习国外先进经验，汲取教训，少走弯路，正确地处理好人与自然的关系，通过法 露的巨大作粥柬遏止环境的恶亿，实现人与自然魄和谐发展。因此，当务之急，加强对 淼栋资源静法律阚题研究，借鉴国舞豹先遂经验瑟完罄我誉静森拣瓷源静法律体系有重 骚的意义。 东北林业大学硕士学位论文 2 中俄森林法发展历史及基本内容 2 1 中俄森林法发展历史 2 1 1 俄罗斯森林法的发晨历史 俄罗斯是世界上少有的自然资源大国。俄罗斯森林面积为8 亿h m 2 ，不但居欧洲各 国之首，而且居世界之冠，森林覆盖率4 5 2 ，人均森林砸积5 2 l 蚰2 。俄罗斯森林蓄积 量居世界首位，为8 2 0 亿m 3 。【l 】森林永远是俄罗斯国家经济实力和军事实力的基础。它 不仅具有极大的经济价值，而且在军事防御方面具有很大的遮蔽作用。因而，俄罗斯对 森林资源保护的立法历史也源远流长，最早可以追溯到1 0 1 6 年俄罗斯法典自然保 护法律规范的法律文件中对木材保护的规定。该法典规定对于偷盗木材、毁灭或毁坏野 蜂巢者处以罚金。对于故意偷盗橡树者则处以1 2 个格里夫纳的罚会。尽管当时的立法 者主要目的是为了保护自然客体所有权人的经济利益，但客观上也使自然客体受到了保 护。1 5 - 1 6 世纪时，在俄罗斯国家和地方颁布了一些涉及森林利用和保护的法律文件， 加强了对森林再生以及生长环境的保护。例如，禁止在植物生长期骑马或驾车穿过森 林，禁止骑马或驾车进入禁伐林采收蜂蜜等。在1 6 世纪时，俄罗斯关于森林利用和保 护方面的法律规范不断增加，甚至具有了某种专门保护的性质。部分森林在法律上获得 “禁林”的法律地位。而有些林木则被法律明文规定不准砍伐利用。例如，俄罗斯于 1 6 4 9 年颁布的国民会议法典第7 章第2 3 条明确规定，禁止担任公职的人员利用森 林之林木搭建营房。再如，1 6 7 8 年俄国沙皇颁布命令，禁止在禁林中砍伐树木。违反者 除了受到罚金的处罚以外，还应受到在城镇集市日当众人之面被鞭子抽打的惩罚。1 6 8 1 年，针对雅库特地区野生动物逐渐减少的现象，俄国沙皇专门发布命令，禁止在雅库特 地区砍伐森林和放火烧林。自1 7 世纪开始，俄罗斯有关立法开始对森林所有权的行使 作出部分限制。彼得一世曾发布命令，禁止毁灭河流沿岸的森林，不论其归谁所有。并 且将部分特别珍贵的林木宣布为禁林，不得砍伐，违者将受到严厉处罚。从这时起，俄 罗斯国家颁布的规范性法律文件已经具备了生态法律规范的性质。在以上的时期中，俄 罗斯虽然已经具有了对森林资源保护的法律规范，但它们都是夹杂在或散见于其他规范 性法律文件中，没有一部专门为保护森林资源而制定的法律或法令。 从1 9 1 7 年俄罗斯苏维埃政权诞生和俄国十月革命胜利开始，俄罗斯陆续颁布了一 系列关于保护森林方面的法律和法令。加强森林关系中国家职能和对私人占有森林的限 制，在1 9 世纪的法律中就有所体现。1 8 8 8 年的森林法和1 9 1 3 年的林业管理条例都规定 国家对森林私人所有者权利的干预，禁止擅自使用森林，对违反法律的林业主所拥有的 森林国家所有权没收。防护林所有者处于国家监督之下，其对所拥有的森林的权利明显 被弱化了，森林不再给其带来利润。森林委员会确认森林社会价值，分析森林被砍伐后 产生的不良后果。1 9 1 8 年颁布了森林法令，1 9 2 3 年颁布的俄罗斯联邦共和国森林 法舆确立了森林利用领域的新关系，当时出口森林产品对国家实现工业化和国家独立 2 中俄森林法发展历史及基本内容 有极大的意义。有计划地进行森林经营，实行集中化的管理，考虑到森林使用的最大极 限，这些能使森林发挥农田防护、水源涵养的作用。1 9 6 0 年俄罗斯颁布了俄罗斯苏维 埃社会主义共和国自然保护法，这是一部专门的综合性的自然保护法，它明确的规定 了国家保护森林等自然资源的保护原则、对自然资源的统计方法、监督管理和宣传教 育。2 0 世纪7 0 年代和8 0 年代又相继于1 9 7 1 年制定和颁布了苏联森林消防安全规 则、1 9 7 7 年苏联和各加盟共和国森林立法纲要，随后，1 9 7 8 年又通过了森林法 典保证了国家对森林的绝对所有权。【2 】 1 9 9 1 年苏联解体，俄罗斯联邦社会主义共和国重新获得了独立主权国家的地位。独 立后的俄罗斯联邦是一个从传统社会主义制度向现代资本主义制度全面转轨的国家。为 了把俄罗斯建设成为一个民主的法治国家，独立后的俄罗斯联邦迅速加快了国家法制建 设的步伐。俄罗斯森林法也有了新的发展。1 9 9 3 年颁布的俄罗斯联邦森林立法纲要 将调整森林关系与调整土地关系、水关系、矿产资源关系正式分开。此外，1 9 9 3 年以全 民公决的形式通过的俄罗斯联邦宪法也规定了对森林资源的保护。1 9 9 7 年颁布的 俄罗斯联邦森林法典强化了森林显著的社会价值，用专门的一节规范了国家对森林 使用、保护、防护和再生方面的管理。苏联解体后，俄罗斯森林法已重新修订了两 次。为了把森林法提高到符合宪法要求水平，使其与国家新土地法相适应，俄 罗斯现在正在紧锣密鼓的修订新的森林法草案，预计在2 0 0 6 年即将出台新的森林法 典。【3 】这些法律的制定、颁布和实旋使俄罗斯联邦的森林立法逐步趋于完善。 2 。1 2 我国森林法的发展历史 与俄罗斯森林法的历史相比我们的森林法同样有一个从无到有并不断发展的过程， 大致可以分为下面几个时期。我国的森林保护制度，早在夏、商、周时期就存在。逸 周书大禹篇中的禹禁曾记载：“春三月，山林不登斧，以成草木之长。”我国现 代意义上的林业法律始于辛亥革命之后的1 9 1 2 年，当时拟订了林政纲领十一条，在 此基础上于1 9 1 4 年民国政府颁布了森林法，1 9 2 3 年和1 9 4 5 年两次分别修正了森 林法。 4 1 第一，探索起步阶段。新中国林业法律萌芽于土地革命时期根据地人民政权关于森 林、林木的法律规定。在这一历史时期，国内由于建设需要和一系列的错误运动，对森 林是破坏多于保护，关于森林的立法也很少。1 9 6 1 年，中共中央制定了关于确定林 权、保护山林和发展林业的若干政策规定( 试行草案) 。1 9 6 3 年5 月国务院颁布了森 林保护条例，分为总则、护林组织、森林管理、预防和补救火灾、防治病虫害、奖励 和惩罚、附则等7 章4 3 条，可以说是我国森林法的雏形。在这期间，对森林是以采伐 为主，国内先后建立了1 3 0 个森工企业，林业产值曾居国民经济部门的前几位。这一阶 段的主要特点是，林业生产活动以政箫性文件指导为主，以法律法规规范为辅。 第二，逐步成型阶段。在这一时期我国才开始有了真正意义的森林法，并初具规 模。1 9 7 9 年1 月1 5 日国务院发布关于保护森林禁止乱砍乱伐的布告，同年2 月第五 届全国人大常委会第六次会议原则通过了中华人民共和国森林法( 试行) ，并根据固 务院的提议将3 月1 2 曰定为我国的植树节。经过五年的试行和反复修改，1 9 8 4 年9 月 = = 。：一：= ：。= 。：。：一：! 。= = ：一型鎏塞篷堡塑鎏鎏羹：= ：一。= 。= = ：= ：。= ： ： 通过并于次年1 月生效中华人民共和围森林法可以说是我国第部讵式的森林法。 1 9 8 6 年4 月，经国务院批猴，林业部发毒了森拣法实施缨则，使森栋法筑糕定攥到 遥其俸匏落安。1 9 8 8 年l l 其8 疆，七弱人大常委题次会谈通过了中华人共和簪野 生动物保护法，至此，我阑的森林法律规范形成了撼本框架，但建立和完善林业法律法 规体系也就最得极为迫切。国务院、各级林业部门狼抓了与森林法、野生幼物保护 法配套的抟波法援和援誊昀制定工终。翅1 9 8 7 年9 莠椿业部发蠢豹森转采钱更薮 管理办法、1 9 8 8 年1 冀隧务院发毒静森林防火祭例、1 9 8 9 年1 2 月国务院发布的 森林病虫害防治条例等。此外，原林业部制定发布了6 0 件部门规章，各省( 区、市) 人大及其常娄会和人民政府制定的林业方面的地方法瓶和规章也搿三百多件。识是，这 一除段正处焱我国经济体制转辘交型豹历史发爨瞳麓，拣照法制建凌带毒较茧靛谤翅经 济色彩，仍然局酲在班木本季生产为主的指导思想框架内。 第三，全丽发展阶段。进入2 1 世纪，全国上下都认识到森林资源保护的蘑要性， 阑务院做出了“封山育林、退裁还林、恢复植被、保护生态”的决策，并启动了“天然 拣僳护工程”。夔羞轰垂镀法淦国方醛豹深入实蕤纛耱篷历史槛转变懿趣速攘逡，依法 治林进入了全面发展阶段。这一阶段，紧紧围绕以生态建设为主的林业发展战略，全面 加强了林业法制建设，防沙治沙法、刑法修正案、农村土地承包法和退耕还林条例相继 公布实施，体现了新的时代特征，开创了我国依法治栋工作的新髑藤。1 9 9 8 年，对森林 法送行了骖菠，掺歪夔内容毽菇燕强了瓣天然拣嚣缣护、耩逮使糟投靛转谴、麴重了法 律责任、迸一步明确了造林绿化者和林她经营者的含法权益、设立了生态效盏补偿金制 媵等等。同时，中华人民必和国森林淡实施条例( 2 0 0 0 ) 等相关法规也相继颁布。各 地都进行了大爨地方森林法奴的制定工l 乍等。这一时期我国森林法体系已经基本完成， 稳是森耩法还不能完全适趣依法治拣戆鬻要，必须宠耱秘骖改。2 0 0 3 年6 胃强务院中 热中央国务院关于加快林娥发展的决定中体现了可持续发展、科教兴林等若干思想， 为修改和完善森林法指明了方向。 2 。2 审俄森棒法结构凝爱标 2 ，2 。1 俄罗斯森棒法典 的绪梅及目标 俄罗斯森林法典全文共七章一孬三十八条，对森蒋鹩檄嚣、森赫蛰源的所有 权、利用森林嫩段的其他权利、利用、保护、防护、再生森林方丽以及国家管理、森林 付费和林业綦金、对利用森林的争端解决以及法律资任等方面都做了详细的规定。俄 罗簸森林法爽第二长鹗确指出：“饿罗簸联莛森抟立法是在秘攀、台理、多趱瞧裁瘸 森稀豹基礤上觚稳定管理森林、傈护森林生态系统多样性和提高森稀生态帮物矮潜髓出 发来满足社会对森林的需求，并且保_ i j e 合理、持续利用森林。”实际上法典所识含的全 部规范，都是为了合理利用森林、保护j 朔繁育森林、提高森林产爨，以及满足阑民经济 对末材拳其豫耩产鑫豹震瑟，热强森耩懿护承、藐秽鞠其德有益豹天然蛙髭。森拣法 魏强化了森林显著的社会价篷，用专门的一节规藏了国家对森林使用、保护、防护和 褥生方面的管理。具体包括以下三方磷的内容：有关阑家管理基础。俄罗斯联邦、俄罗 2 中俄森林法发展历史及摹本内容 斯联邦的主体、地方自治机关的权限和国家管理的基本原则是国家管理的基础。行政管 理机关体系。俄罗斯联邦、俄罗斯联邦的各主体、专门的被授权的国家管理机关，由它 们管理自然资源的利用、保护、防护和再生。这些机关在俄罗斯联邦政府授权范围内实 施管理活动。从事森林经营活动的原则。将森林进行等级和保护类别的划分。确定伐期 龄，计算年伐量，森林用地等级转换，进行森林资源国家统计( 调查) ，制定国家森林志 册，森林调查设计，国家监管，实施俄罗斯联邦国家森林保护。【5 1 2 2 2 中华人民共和国森林法 的结构及目标 中华人民共和国森林法全文共七章四十九条，对山权、林权有归属和森林建设 中的方针、森林经营管理、森林保护、植树造林、森林采伐、法律责任等都做了完整的 规定。森林法第一条明确规定：“为了保护、培育和合理利用森林资源，加快国土绿 化，发挥森林蓄水保土、调节气候、改善环境和提供林产品的作用，适应社会主义建设 和人民生活的需要，特制定本法。”由此可见，森林法的目标可概括为以下三点：+ 是保持一定的森林覆盖率，二是保护和加强森林的公益功能，三是合理利用森林资源的 同时适当提供所需的林产品。森林法有五个显著的特点：( 1 ) 稳定管理体制，保护合 法权益。( 2 ) 坚持三个结合的原则。森林法确定了林业建设必须以营林为基础，注意 把经济效益、生态效益、社会效益相结合，把对森林的严格保护与积极培育相结合，把 专业队伍与群众性的植树造林相结合，采取灵活的经营方式。( 3 ) 实行优惠政策。各级政 府对林业建设给予更多的经济扶持，包括长期贷款和建立林业基金制度。( 4 ) 实行限伐政 策。对森林采伐实行限额管理，贯彻采伐与运输“两证”制度。( 5 ) 实行保护森林的政 策。禁止在林内开荒、采石、采砂、采土等毁林行为。【6 2 2 3 两者的比较和分析 两国的森林保护基本法的目标基本上是一致的，只是俄罗斯森林法的目标中较为强 调森林的可持续发展能力，而中国的森林法中虽然含有此方面的内容，但没有明确地作 为其目标提出来。在构成方面，上述两国的差别比较大。这不仅是由于两国基本法数量 上的不同，也由于两国在构造法律框架时采用了不同的角度。我国应该借鉴俄罗斯森林 法形式，主要内容和重要制度都应由森林法详细规定。这样爿。能保证森林法在 全国各地都能很好的被实施。若不将制度具体化，则法律只能流子形式。例如在我国 森林法中规定建立林业基金制度，并规定是由国务院规定具体的办法。但是目前只 有部分省市制定了相应的管理办法，由国务院出台的管理办法还没有出台，那么这规 定就很难切实得到执行，不如赢接森林法设立一章或者增加若干条款来将这一制度 具体化，使森林法真难具有可操作性。 通过比较我们发现两国森林法的变革都与本国的森林意识相关，随着对森林价值的 认识的变化，森林法也随之修改。立法精神是森林意识与森林法价值观的体现，是理 解、解释森林法的基础，是森林法主体进行价值判断的前提，森林法各章节具体走向都 是由立法精神指导。 俄罗斯森林法典体现的是一种可持续的、多用途的和生态系统管理的理念。该 法麒规定“俄罗斯联邦森林法律的主旨怒要按照：稳网管理森林、保持森林生态系统的 多榉性、提疑森袜懿生态秘瓷添潜力等漂剃来实现对森抟夔长久铡髑、安全、绦护和再 生产。”还巍宠了“对联邦森林资源范潮内终的森林的占有、秘锺和支配必须考虑森椿 的全球生态意义和再生产的任务，以及萁生长的长期性和其他自然特性”。第五十条具 体规定“国家对联邦森林资产利用、安全、保护和森林再生产的管理的基本原则如下： 戆续发展( 凌经济发震与羧蛰盎然黪壤条 睾之润取褥乎餐) ；为饿罗簸联邦葶鞋饿罗簸联 邦各主体静乖i 髓对森转实行仑理的，不闻新的，永续静剩用。” 7 1 我国森林法不仅没有充分体现出可持续发展思想，也没有体现出我国林业已经 由产业型变成了公益型，擞态建设是林业发展的首要任务的这一现实中的转变。森林 法髂褒懿逐楚捷绞戆拣照窥森转资源缀营营理愚戆。铡黧森棒法中将淼蒋按鼹雳 途分为防护林、用材转、缎济林、薪炭林、特种雳遗稀，这是典激的按照森林对人类的 使用价值而畜划分的。在森林的经营管理中对按此分类的森林进行区别对待。遂种按用 途划分的方式没有考虑到森林的生态价馕，如果把生态价值极高的天然林划为用材林， 毖将对天然耩逡藏巨大静酸蕊。 2 2 4 启示：以可持续发展为林业立法的指券原剡 扶我国和饿罗斯熬立法糖裤毙较孛，我们看到饿罗簸森抟法典传瑰黪怒一穗霹 持续豹、多嗣途的和生态系统管理的理念。蠢我国的森林立法却徐侩缺乏这静可持续发 展的指导思想。因此在修改我国森林法时，应该腿持以可持续发展理论为指导，将 改善生态环境、维护国土生态安全、加强生态环境薅设放在优先地位，孥持“生态优 炎”帮生态效蘸、经济效焱秘享圭会教蕊麓统一，正确处理鳄操护、培育、裁溺森抟资源 的关系。拣啦立法应当充分遣考虑实现人类社会、经济发震所崧鬻的生态环臻与森林资 源条件，以及考虑地球环檄与森林资源满足世代间，人类发展所搬供的能力和撼础，并 以此作为指导立法以及确立法律规范的理论基础。可持续发展理论关于区域公平的理论， w 娃终巍裁定霹持续瓣浚域森棒生态管联法律剩度的理论基礁。碍 霹持续发袋豹霹拣著 不是不考虑稀业对广大入阮的基本需求的满足，毽并不是禁绝人们向森林索取物质资 源，而是要求人们在遵循| 髓的林业经济模式的同时。藤考虑在森林资源上面存在着的多 种利益的满足与平衡。砍伐森林与涵养水源，采集药材与保持物种多样化等存在内在矛 爨熬蔫求郝敷褥到强调。“谋求享会整抟零l 蔻豹公平，应该是森拣法与霹持续发矮耀逶 成的法律价德观”。 作为林业艇本法的森林法不仅骚继续突出术材产业的重溪作用，还要突出森林 在生态建设中的重要作用，要体现以术材生产为主向以生态建设为主的历史性转变：要 簇瘟整赛，荻骧在森接经蘩鬈慧窥瑾谂上发生豹深剡变豫，莰极攘逶鑫蔹采伐天然拣茺 主向以采伐人工林为主的转交，由毁林开荒向退耕迸林的转变，渤无偿使用森林生态效 髓向有偿使用森林生态效懿的转变；由部门办林业向众社会办林业的转变。一j 对于森林法的制定涉及副方方面面的利益，俄罗斯经历了将遴一令世纪才形成了 匕 较完善懿森拣法蒋系，羹现在蔹然瑟狯麓诸多撬酸( 正在进牙修羧) 。谎鞠森棒法懿宪 藩是逐渐形成的，森林法体系的完善楚一个艰巨的任务。这就提麟我们要重视森林立法 ：耋篓塞誊鎏耋誊耋兰圣董耋塑篓 的理论研究和实际情况调焱。 9 。：一= ：一：。：! 查坠璧纛塑墼茎耋壅蝥= ：一。= = ：一：= ：= 。一 3 中俄森林资源鳖理体制 3 1 俄罗斯森林资源瞥理体制及特点 俄箩瑟耱照在穰统上一赢分舞嚣大郝势，帮营拣渡移森林工熊，森抟互蛰龟搔木材 采运、木材加工( 含家具工_ 渡) 、林产化学和制浆造纸。根据俄罗斯森林法服则规 定，森林工业不从属于营林业，营林业的主要任务是：从事森林的经营管理和造林更新 f 包括抚育) 。饿罗酝将营转和森林工业分开的主要爨的是实现互楣羧餐和制约，以这羁 合理裁羁森辕资源，陡盘淼棒资添静破繇和浪费。饿爹额豹营拣照实行三级管璎体翎。 第一级为联邦级。新成立的俄罗斯联邦森林管蠼闶取代了原圈家林业委员会。其主 骚任务是：保证国营和私人企业对木材的需求；实施森林保护的备项措施；促j 拉森林旅 游犍蛉发展，茭主要职能怒对全俄罗额蕊棒业用选送移营瑾。为了合理遗剥雳拣邋帮僳 护转区屠民静剩益，缀罗新联邦森棒管溅局将棒趣划分为遗方椿魄和联邦秫速两类。联 邦林地主要包括国家公园、自然保护区和属国家财产的特别珍贵资源，其他林地均属地 方林地；第二级为共和国和州( 边区) 级。在俄罗斯联；# | j 所属各共和图和州( 边区) 分别成 立了其毒按稍曩鎏方森拣管理职戆载慕嚣瓣鞍强l 森抟管疆弱：簧三级怒遣方森棒资源管瑾 酃门一地方森林资源管理弱缄林监局，受爨森林资源的具体管理。i l q ( 觅圈1 ) 俄罗斯三级森林资源管理网图阁1 3 串俄森秫资振管理蒋稍 此外，猩林管区下设林业区、营林小区和护林段。俄罗斯林务局的前身楚原苏联林 池部f 后改为淼拣委员会) 。全国现在共露8 3 令遮方缀林韭管理肇位，其中属予共和莺的 有2 0 令，演予各速疆区、器髑弱畜6 3 令。遣方缀馥渡管理蔽构麓意按野棒务髑领导。 假是，地方林业机构领导人的任免，则霈通过林务嗣与地方政府共同协商确定。森林工 业、木材加工和制桨造纸工业部所属企业除个别大型企业外，均蜜行私有化。取消了国 家携令性计划，共鼓国家订爨方式保涯国家对本材的嚣求。他们均阻市场为导肉，整主 嶷撵森工生产。过去获攀蘩林生产霸都分采筏佟魏瓣棒监弱薄林生产魄重占6 0 强 ，二，基本类似于我国的营林局和国营林场) 。做如下改组：( 1 ) 营林硷业中的所谢i y l k 部 门分别从营林企业中独立出来并实行私肖化；( 2 ) 营椿企业中的营林生产环节( 林政处或 慧耩楚) 禁止从事本毒孝采伐生产活动。 袜政处楚媲区森林管毽局的基本构成单位，一个地区肉可设藩予个拣政处，分别管 辖所属范围的森林资源。熊主要任务为：从事森林防火、森林保护、防止滥砍盗伐等 活动；组织森林更新和培育，从事抚商采伐；组织资源调整、资源调查和梢案管理 工 筝；缀缓经嚣援交，囱嚣营帮程饕金鳖提供资溪避孽亍工韭瞧生产活动；缀织镙护 性和旅游性森林资源剥溺； 组织菲术材生产性森林利用和合理利用林遗。苏联解体 后，俄罗斯成为独立的国家。在市场经济指导下，现阶段实行的林业管理体制撼本是一 套向私有化方向过渡的管理体制。 3 2 我国森林资源警爨体镧现状 我国林业管理机构的设噩基本是采用行政直线式，按照行政舔统从上到下划分为1 宠缮次，层鼷设置管理襁穗。各层拣数镑理撬掏是潮屡次致密黪驳l 帮门，圈时又受上 一层林、韭管理枫构的业务攒导。【”填体的林焦经济管理体制：国家设国家转业溻，是国 务院的组成部分，负责全阑林业经济方针、政策、计划、重大建设项目和经济渡务的指 导组织、监餐和控制。各衡( 区) 、市、县都相应地成立了林业管理部门，领导和组织林 犍鏊层单整瓣生产建设。糖骞大瑟羲黧骞接区雏省酝 ，由重家、卷壹接或邋蕊蓉于中 层管理机构进行管理。例如，我国主要林区的黑藏江省，没有森林工、监总弱，林渡管理 局，管理全省森工企业的生产经营活动。而对全省以集体林为主的地方造林、经营活动 如大面积次生林的经营管理，则由省林般厅、专署和县林业机构避幸亍管理。各专署林业 凝稳是省入聚竣瘸夔派窝梳弱，各瑟棒数是羲是嗣缀致密夔组成部分，又是棒照经漭管 理单位我嗣现行林业管溅机构设置。( 见图2 ) 国家林业局的主要职责是：研究拟定森林生态环境建设、森林资源保护和囡土绿化 的方针、政策，组织起草肖关的法律法规势监督实施：拟定国家林业发展战略、中长期 笈震燕麓荠缀织实蕤；譬矮孛夹缀旗藏资金；整督全嚣耱整资会蕊饕理亵镬鬻；缀绞习： 展植树造林和封山育林工作；指导国旃林场( 苗圃) 、森林公园及潺层林业工作机构的建 设和管理；组织指导森林资源( 含经济林、薪炭林、热带林作物、红树林及其宦特种用 途林1 的管理，管理国务院确定的重点林区的国有森捧资源并向基派驻森林资源监督桃 梅；缀织全黼森稀资源诵豢、动态蕊测鞠绕诗，审孩莠整替森棒资源豹镬悉；缀绞编割 森林采伐限额，经国务院批准后，监督执行；监管阐有林业资产；审批重点林业建设项 ： = = ：。：= = ：! 。： ：至耋董塞童茎堑耋i ! i i 鎏基= = ：。：。= ：= ：。= ： 国，等等。 我豳现孝亍袜韭管理钒构设置篱囤圈2 涎馥瑭 我国的圜柯林行政管理体制是林业主管部门直接臀理森林资源，制定森林资源利用 蠼划，并且林渡主管部门作为林业行业豹管理部门又滚具有管理林业企业的经济职能， 爨致舞葶亍袋经济获戆戆一个都门，这撵傻褥羧寤静爨源管理职戆秽经济謦瑾联熊两耆台 二为一一，不利于森林资源的保护。此外，在某些重点林区国有林的行政管理实际还是政 硷合一，即森工企业既行使经营者职能，又行使管理者职能，企业自采自用、自采自 销。在这种体制下，属于潮家所有的森拣资源褥不列蠢效傈护和发骚，为此应改蕈现有 豹国有袜褥羧鬻理体潮，键箕适瘦森转瓷源保护窝露甥经济发震瀚灌要。 3 3 两者的比较和分析 缴蕊我鬻与攘罗蘩淼糠资添管瑾豁簸，嚣者存程漆缀大静蒸澍。主要强戆免激下死 点； ( 一) 在森林资源的所有权、管理权和使用权的关系方面。俄罗斯采取的怒林业宏 鼹调控，资源的所有权、管理权和使用权彻底分离。器缀森林资源管理部门代凌国家行 馊辩转逢懿敷鸯稷帮管莲粳，并逐多交嚣家掰有、因家管瑾自熬蠢纯方囱发袋。最终将 实现以工业出产私有化为蒸础，国家只拥有部分重要资源所有税和对全部资源管理权的 般督型管理体制。该体制克服了森工营林体化所产缴的弊端。0 2 而我国还采用单一行 政划拨方式，澎成了森林产权运行上的模糊性、随意瞧和短对性。任健经营者无漩关心 凌产遥季亍豹斑险帮责 王。这耱离度垄赣秘统一静运行稳翻必然在实际运行中发生形交稻 失真，造成资产产权界定上的模糊性、不规范性和随意性。这种高度垄断和统一的运行 ! 圭堡耋茎耋鎏篓墨篁型 机制，必然阻碍我国森林资产的合理化管理。 ( 二) 在森林资源产权化管理方面。原苏联解体后，俄罗斯的森林工业管理体制变 动很大。在国有林区实行森林资源产权化管理，是强化森林资源管理的发展方向，也是 i 虱有资产管理在林业领域的发展和创新。森林的非产权化经营，客观上使人们视森林为 无价之物，从而加剧了产权界定和划拨上的随意性，诱发了实际存在的产权利益矛盾。 当生产力落后，森林资源的商品性被掩盖或得不到充分显示时，这种随意性造成的产权 纠葛和利益被大一统的低水平的物质利益政策掩盖着和淡化着，然而一旦森林资源的商 品价值被显露，或者社会经济环境发生改变，不同经济利益主体争夺森林权属的纠葛和 矛盾就会骤然激烈，甚至形成对抗。【l3 】而森林产权界定上的模糊性和行政权力界入市场 经济的客观存在，更使这种纠葛和矛盾火上加油，急剧转化为森林环境的剧烈动荡，转 化为人类与森林和谐关系的全面破坏，加速森林资源系统的衰变，这一辩证法已为我国 森林资源的几次大破坏得到证明。 ( 三) 在森工生产与营林生产的关系上。 俄罗斯森工生产与营林生产完全分开。森林工业作为真正独立的生产经营者f 私有 化的企业公司、国营企业、私人企业) 租用林地进行生产活动，并按租用林地的等级和 木材生产量支付租赁费作为地方林业预算的基本来源，而营林生产活动由林政处组织。 营林生产活动的费用( 无论由谁从事生产活动) 原则上均由地区林业预算和联邦预算支 出，基本上改变了原森工营林生产一体化的体制。而我国森工企业既是森林资源管理 者，又是森林资源使用者，自管自用，森林资源所有权、管理权、使用权不分，管理上 资产主权缺位、多头管理、职责不清、管理效益低下。国家对森林资源难以形成有效管 理，对森工企业难以形成有效制约的状况。 另外，俄罗斯引