（宪法学与行政法学专业论文）行政公益诉讼制度研究.pdf

t 行政公益诉讼制度研究 学位论文完成同期： 指导教师签字： 答辩委员会成员签字： 箍憾氢r 独创声明 本人声明所呈交的学位论文是本人在导师指导下进行的研究工作及取得的 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含未获得 ( 洼；如遗直甚丝霞蔓挂别直盟的：奎拦亘窒2 或其他教育机构的学位或证书使 用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明 确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：弓秀d 芗签字日期：咖砗6 月日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，有权保留并 向国家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阅和借阅。本人 授权学校可以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行检索，可以采用 影印、缩印或扫描等复制手段保存、汇编学位论文。同时授权中国科学技术信息 研究所将本学位论文收录到中国学位论文全文数据库，并通过网络向社会公 众提供信息服务。( 保密的学位论文在解密后适用本授权书) 学位论文作者签名：；刍嚆吩 签字e t 期：扣，口年6 月字日 导师签字：矽巧匆 签字日期：加年6 月夕e l 一夕 行政公益诉讼制度研究 摘要 公益诉讼起源于古代罗马法时期，是相对于私益诉讼而言的。罗马当时的政 权机构远没有近代这样健全和周密，仅靠官吏的力量来维护公共利益是不够的， 于是授权市民代表社会集体起诉，以补救其不足。尽管在古代罗马法时期还不存 在现代意义上的行政公益诉讼，但它对大陆法系和英美法系行政公益诉讼制度的 建立起着至关重要的作用。 本文在厘清公共利益和公益诉讼的概念基础上理解行政公益诉讼的内涵探 寻行政公益诉讼的显著特征和独特的社会功能。 任何一种新型制度的构建，都不能纸上谈兵，必须具有其充分的根基，探索 构建的依据。行政公益诉讼的构建不仅具有理论支持，还具备宪法和行政诉讼法 根基，并且也是我国“入世”后的迫切需要和构建社会主义和喈社会的必然要求。 行政公益诉讼作为一种新型的行政诉讼模式，在诈：多法治国家已经建立并完 善起来了。英美法系国家的典型代表美国和英国在行政公益诉讼制度构建过程中 判例都发挥重要作用。而在大陆法系国家，法国和德国则足通过成文法的相关规 定完成制度构建的。同本则兼采两大法系之长，采取了由判例法和成文法双管齐 下来确立行政公益诉讼制度。 以上研究的最终目的都足为我国行政公益诉讼制度的构建设汁一套具有可 行性的方案。我们认为，面对我国现实生活中公益诉讼实践的强烈需求，作为权 宜之计，可以充分挖掘我幽现有的制度资源，即通过对宪法文本中关于公民权利 条款的扩张理解，从而确认现行行政诉讼法及相关司法解释并不排斥行政公 益诉讼制度，并由司法机关在司法实践中对利害关系人范围予以把握。但是，从 根本上看，中国必须要根植于自身的法律文化，通过制度化的变革，来建立长期 行之有效的行政公益诉讼制度。具体而占，主要解决下面四个问题：一是行政公 益诉讼的原告资格问题；二是行政公益诉讼的受案范围问题；三是行政公益诉讼 的举证责任分配问题；四是行政公益诉讼的诉讼费用分担i 、u j 题。在解决过程中， 都从现行立法、司法解释出发探究不足之处，为自己的制度构建提供完善空间。 特别是在探讨行政公益诉讼原告资格时，为公民成为行政公益诉讼的原告，寻找 到法律依据宪法第2 条、第4 1 条，商标法第3 0 条、第3 3 条等；并 且分析了我国现阶段应从立法司法层面肯定检察机关的行政公益诉讼起诉权。而 在关于行政公益诉讼原告资格的确认标准方面应当借鉴马怀德教授主持起草的 中华人民共和国行政诉讼法( 修稿建议稿) 中关于行政公益诉讼的条款，设 定相应的前置程序来防止滥诉，并且在此建议稿的基础上提出自己的修改意见， 使其更符合我国国情；而检察官在行政公益诉讼中的身份可以援用其在刑事诉讼 法中的“公诉人 身份。对于行政公益诉讼的受案范围问题和举证责任问题，笔 者在分析现有法律、司法解释的基础上，研习各家学说，认为采取列举的方式将 损害公共利益无特定受害主体的行政作为、不作为和抽象行政行为规定为受案对 象，并针对此三类诉讼标的，采取不同标准的举证责任。在诉讼费用问题上，也 首先考察我国现有的法律和司法解释的相关规定，分析学者观点，在此基础上， 认为行政公益诉讼应当采取向胜诉的原告不承担诉讼费用，而败诉的原告则分情 况承担有限的诉讼费用，且不需要预付，并为此建议寻找到了法律依据。 关键词：行政公益诉讼公共利益制度构建 s t u d yo ns y s t e mo ft h ea d m inis t ra tiv ep u biicin t e r e s t litig a tio n a b s t r a c t p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o no r i g i n a t e di nt h ea n c i e n tr o m a np e r i o dw h i c hw a sat e r m c o m p a r e dt o t h ep r i v a t ei n t e r e s tl i t i g a t i o n c o m p a r e dw i t ht h em o d e r np o l i t i c a l i n s t i t u t i o n s ，t h eg o v e r n m e n t a lo r g a n i z a t i o n sa tt h a tt i m ew e r el e s sp e r f e c t ，a n di tw a s n o te n o u g ht om a i n t a i np u b l i ci n t e r e s t so n l yd e p e n d i n go no f f i c i a l s p o w e r s op e o p l e w e r ea u t h o r i z e dt os u eo nb e h a l fo fs o c i a lc o l l e c t i v i t yt or e m e d yt h ed e f i c i e n c i e s a l t h o u g hi nt h ea n c i e n tr o m a np e r i o d ，t h e r ew a s n o tt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n w i t hm o d e r ns e n s e ，b u ti tp l a y e dac r u c i a l r o l ei ne s t a b l i s h m e n to f a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o no ft h ec i v i ll a wa n dc o m m o nl a ws y s t e m o nt h eb a s i so fc l a r i f y i n gc o n c e p to fp u b l i ci n t e r e s ta n dp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ， t h i sa r t i c l ei st or e v e a lt h ec o n n o t a t i o no ft h ec h i e fe x e c u t i v ea n de x p l o r et h e r e m a r k a b l ec h a r a c t e r i s t i c so fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na n di t su n i q u es o c i a lf u n c t i o n t oc o n s t r u c ta n yn e ws y s t e m ，i tc a nn o to n l yb eo np a p e r , b u tn e c e s s a r yt oh a v e s u f f i c i e n tf o u n d a t i o na n de x p l o r et h eb a s i s f o r b u i l d i n g c o n s t r u c t i o n o f a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o nn o to n l yn e e d st h e o r e t i c a ls u p p o r t ，b u ta l s o n e e d st h ef o u n d a t i o no ft h ec o n s t i t u t i o na n dt h ea d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w t h i s i sa l s ot h eu r g e n tn e e do fc h i n a s ”w t oa c c e s s i o n ，”a n dn e c e s s a r yr e q u i r e m e n tt o b u i l dah a r m o n i o u ss o c i a ls o c i e t y a san e wm o d e lo fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o nh a s b e e ne s t a b l i s h e da n dp e r f e c t e di nm a n yl e g a ls t a t e s i nu n i t e ds t a t e sa n d b r i t a i n ，t y p i c a lr e p r e s e n t a t i v e so fc o m m o nl a wc o u n t r i e s ，c a s e sp l a y e da ni m p o r t a n t r o l ei nt h ep r o c e s so fc o n s t r u c t i n gt h es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n h o w e v e r , i nc i v i ll a wc o u n t r i e s ，s u c ha s f r a n c ea n dg e r m a n y , b u i l tt h e s y s t e mt h r o u g hr e l e v a n tp r o v i s i o n so ft h es t a t u t el a w j a p a na d o p t i n g b o t ht h eh e a do f t h et w ol a w , t a k e nb o t hb yt h ec a s el a wa n ds t a t u t o r yl a wt o e s t a b l i s ht h e a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n t h eu l t i m a t eg o a lo ft h e s es t u d i e si st od e s i g naf e a s i b l ep l a nf o ro u rs y s t e mo f a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e m i ti sb e l i e v e dt h a t ，f a c i n gt h er e a l i t yo f s t r o n gd e m a n df o rp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o np r a c t i c e ，a sam a k e s h i f t ，w ec a nf u l l y e x p l o i to u re x i s t i n gs y s t e mr e s o u r c e s t h a ti s ，t h r o u g he x p a n d i n gt h eu n d e r s t a n d i n g a b o u tt e r m so nc i v i l r i g h t s i nt h ec o n s t i t u t i o n a l t e x t ，w ec a na f f i r mt h a tt h e a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w ”a n dr e l e v a n tj u d i c i a li n t e r p r e t a t i o nd on o te x c l u d e t h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ，a n dt h ej u d i c i a r yg r a s p st h es c o p eo ft h e i n t e r e s t e dp a r t i e si nt h ej u d i c i a lp r a c t i c e b u t ，f r o mt h ef u n d a m e n t a lp o i n to f v i e w , c h i n am u s tr o o ti ni t so w nl e g a lc u l t u r e ， t h r o u g ht h ei n s t i t u t i o n a l i z a t i o nc h a n g e ，t o e s t a b l i s hl o n g 。t e r me f f e c t i v es y s t e mo fa d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n t ob e s p e c i f i c ，f o u rp r o b l e m si nt h ef o l l o w i n gn e e dt ob es o l v e d ：f i r s t i s ，p la i n t i f f q u a l i f i c a t i o no fa d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ；s e c o n di s ，t h es c o p eo fc a s e s o na d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n ；t h i r di s ，a l l o c a t i o no ft h eb u r d e no f p r o o f t oa d m i n i s t r a t i v e p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n ；f o u r t hi s ，s h a r i n gt h ec o s t so n a d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n i nt h ep r o c e s so f s e t t l e m e n t ，e v e r y t h i n gs t a r t s f r o mt h ee x i s t i n gl e g i s l a t i v e ，j u d i c i a le x p l a n a t i o n st oe x p l o r ed e f i c i e n c i e s ，p r o v i d i n g s p a c et op e r f e c tt ob u i l dt h e i ro w ns y s t e m e s p e c i a l l y , i nt h ea s p e c to fs t u d y i n gt h e p l a i n t i fq u a l i f i c a t i o n so fa d m i n i s t r a t i v ep r o c e e d i n g s ，w ec a nf i n dl e g a lb a s i sf o rc i v i lt o b ep l a i n t i f fo fa d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o 卜”c o n s t i t u t i o n ”i na r t i c l e 2 ， a r t i c l e4 1 ，”t r a d e m a r kl a w ”a r t i c l e3 0 ，a r t i c l e3 3 ，e t c ；a n dt h ep a p e r a n a l y s e st h a ta t p r e s e n t ，w es h o u l da f f i r mt h ep r o s e c u t i o nr i g h to fp r o c u r a t o r i a lo r g a nf r o mt h e l e g i s l a t i v ea n dj u d i c i a la s p e c t s o nt h eo t h e rh a n d ，w es h o u l dt a k et h ep r o v i s i o n s a b o u ta d m i n i s t r a t i v e p u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni n ”a d m i n i s t r a t i v ep r o c e d u r el a w ( r e v i s e dd r a f tp r o p o s a l ) ”f o rr e f e r e n c ed r a f t e db yp r o f e s s o rm ah u a i d e ，t op r e v e n t t h ea b u s eo fp r e c o m p l a i n t ，a n do nt h eb a s i so ft h i sd r a f tt op u tf o r w a r dt h e i ro w n a m e n d m e n t s ，m a k i n gi tm o r ei nl i n ew i t hc h i n a sn a t i o n a lc o n d i t i o n s ；t h es t a t u so f p r o s e c u t o ri nt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ni nt h es t a t u sc a nb ei n v o k e d i nt h e ”p r o s e c u t o r ”s t a t u si nt h ec o d eo fc r i m i n a lp r o c e d u r e f o rt h e s c o p ea n d b u r d e no fp r o o fi nt h ea d m i n i s t r a t i v ep u b l i ci n t e r e s t l i t i g a t i o n ，t h ea u t h o rs t u d i e s v a r i o u st h e o r i e s ，b a s i n go n a n a l y z i n go fe x i s t i n gl a w sa n dj u d i c i a li n t e r p r e t a t i o n s ，a n d b e l i e v e st h a tt h el e g i s t i o nc a na d o p tt h ee n u m e r a t i v ew a yt ol i s ta d m i n i s t r a t i v ea c t s ， o m i s s i o n sa n da b s t r a c ta d m i n i s t r a t i v ea c t sw i t h o u tas p e c i f i cv i c t i ma st h ep r o v i s i o n s o ft h ec a s eo fo b j e c t s a i m i n ga tt h e s et h r e et y p e sl i t i g a t i o n ，t h el a ws h o u l da d o p t d i f f e r e n ts t a n d a r d so fb u r d e no fp r o o f o nt h ep r o b l e mo fl i t i g a t i o nc o s t s ，t h ea u t h o r f i r s t l yv i s i t so u re x i s t i n gl e g a la n dj u d i c i a li n t e r p r e t a t i o no f t h er e l e v a n tp r o v i s i o n s ， a n a l y s e sm a n yr e s e a r c h e r s v i e w s a n do nt h i sb a s i s ，t h ea u t h o rb e l i e v e st h a tt h ec o s t o f l i t i g a t i o ni sn o tb e a 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第一节行政公益诉讼的原告资格2 9 一、我国立法、司法的现状2 9 二、行政公益诉讼原告资格的理论基础3 0 三、我国行政公益诉讼原告的类型3 2 第二节行政公益诉讼的受案范围3 5 一、我国立法、司法解释的现状3 5 二、我国行政公益诉讼的受案范围3 7 第三节行政公益诉讼的举证责任4 l 一、我国的立法、司法解释现状4 1 二、我困行政公益诉讼的举证责任4 2 第四节行政公益诉讼的诉讼费用4 5 一、我国现行立法、司法解释现状4 5 二、我国行政公益诉讼的诉讼费用4 6 结语4 8 参考文献4 9 致谢5 3 个人简历5 4 发表的学术论文5 4 行政公益诉讼制度研究 己l 吉 jl 口 随着资本主义由自由资本主义时代步入垄断资本主义时代，高科技的迅猛发 展，人类生产和生活的f l 益社会化，公害问题r 益突出，如何维护公共利益? 一 种新型的诉讼模式由此诞生公益诉讼。并且伴随着行政权的不断扩大，行政 侵权行为的不断涌现，公益诉讼从原来的民事和经济领域也慢慢渗入到行政领 域，形成了别具特色的行政公益诉讼，在众多的西方国家，已经建立了完善的行 政公益诉讼制度。 尽管在我国现行的行政诉讼法中没有关于行政公益诉讼的规定，但是随着我 国法治化进程的不断加快，西方法学思想的传入和我国民众法治与权利意识的不 断提高，行政公益诉讼在人们的视野中愈来愈清晰，越来越多的行政公益诉讼案 件出现在现实的生活中，学者们也开始关注我国的行政公益诉讼制度建设。 中国的行政公益诉讼最早可以追溯至1 9 9 6 年1 月，福建市民邱建东状告邮 电局多收他0 6 元钱，索赔金额为1 2 元。从1 9 9 6 年至2 0 0 9 年这十二年间，越 来越多的人加入到行政公益诉讼的队伍之中。中国社科院法学所助理研究员黄金 荣曾经撰文指出，目前行政公益诉讼已经形成了“一场方兴未艾的法律运动”。 但由于没有制度的支持，中国的行政公益诉讼一直处于尴尬境地，多数行政 公益诉讼都以驳回诉讼请求而告终。囚此，无沦从国家的法治进程还足现实需求 来看，中国都有必要建立行政公益诉讼制度，允许那些没有直接利害关系的人能 够代表公益或者代表没有能力起诉的弱势群体对行政行为提起诉讼。 由于我困行政诉讼制度确定比较晚，行政公益诉讼理念引入我国也仪数十 年，对其研究刚刚起步，仍处于理论研究的基础阶段。而且由于没有立法上的支 持，广大学者的注意力主要还是集中于概念、特征、必要性、可行性等基本问题 的研究和论证。但是，广大的法律学者为了尽快建立行政公益诉讼制度，他们在 研究基础问题的同时，渐渐丌始了适合我国的行政公益诉讼制度建设的探索之 路。这些理沦研究都为自己的研究提供资料，奠定基础，并且由于其存在一些不 足之处，为本课题的研究提供了潜在的拓展空i j 。 由于行政公益诉讼在英美德同等两大法系主要国家都已经有了发达的理论 基础和丰富的立法司法经验，因此本文拟打算在厘清行政公益诉讼的基础概念 上，探索行政公益诉讼的根基，根据幽情，吸收先进经验，从原告主体资格、法 行政公益诉讼制度研究 院受案范围、举证责任分配、诉讼费用等四方面构建具有中国特色的行政公益诉 讼制度。本文重点将探讨行政公益诉讼的原告主体资格，奠定该制度的建构基础。 目前，我国大部分学者都赞成行政公益诉讼原告主体资格的多元化，当然还有部 分学者基于防止滥诉的考虑，建议行政公益诉讼的原告应该由代表公益的检察院 或者法律授权的社会团体担任为宜。但近年来，许多国家为纠正公共性不当行为， 不再强调原告适格理论，倾向于赋予私人以提起公益诉讼的权利。笔者将在这些 理论基础上，在我国现行法律体系下，寻求我国行政公益诉讼制度原告主体资格 的法律依据。 、 本文的主要创新之处在于确立我国行政公益诉讼的原告资格方面： 从经济、效率的原则出发，为了防止滥诉，应当设定相应的前置程序和机制 来限制行政公益诉讼原告资格的滥用。笔者在参考马怀德教授起草的中华人民 共和国行政诉讼法( 修稿建议稿) 中关于行政公益诉讼相关条款的基础上，进 一步提出了自己的完善建议，既避免了诉讼资源的浪费，又维护了公民的监督建 议权，更符合我国的困情，也更加具有操作性。 第一章行政公益诉讼的界定 第一节公益诉讼与行政公益诉讼 一、公益诉讼的起源 早在古代罗马法时期就有了公益诉讼与私益诉讼之分。相对于私益诉讼，“公 益诉讼是指私人对危害社会公共利益的行为提起的诉讼，除法律有特别规定外， 凡市民均可提起。”实践中，市民法公诉和大法官公诉构成了当时的罗马公益 诉讼。市民法公诉由市民法规定，被告所付的罚金归国库，但起诉者如果获胜， 可以获得一定的奖励，这也是为了鼓励市民保护公共利益的行为；大法官公诉由 大法官谕令等规定，被告所付的罚会归起诉者所有。如果多人对同一案件同时起 诉，则由法官选择一人为原告。又有人将罗马法上的公益诉讼称之为“罚金诉讼” 或“民众诉讼”，即“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼， 任何市民均有权提起它。受到违法行为损害( 即使只是私人利益受损) 的人或被 【1 】蒯j j 罗马法原论( 下册) 【m 】| t 京：商务印书馆，1 9 9 6 ：8 8 6 4 行政公益诉讼制度研究 认为较为适宜起诉的人具有优先权 。【l 】 公益诉讼在罗马法中的确立并不是偶然的，它与罗马社会的文化传统、法律 价值取向、民主政治体制是紧密相关的【2 1 。周柯先生认为公益诉讼在罗马产生的 原因是“现代法关于公共利益的保护，由公务员代表国家履行之。罗马当时的政 权机构远没有近代这样健全和周密，仅靠官吏的力量来维护公共利益是不够的， 故授权市民代表社会集体起诉，以补救其不足。【3 】 古代罗马法的公益诉讼具有以下特点： l 、从受案范围来看，罗马法规定的相对比较宽泛，没有严格的区别刑事公 诉、民事公益诉讼、行政公益诉讼，但凡侵害了不特定群体的共同利益的均可提 起诉讼。 2 、从原告来看，既可以是与被侵害利益有实质关系的联系人，又可以是与 本案无利害关系的普通民众。但是不允许多人同时作为原告，如果出现多人起诉 时，则由法官根据其诉讼能力等因素来确定一人为原告。 3 、从诉讼费用方面来看，由于大法官公诉是大法官的职责所在，所以没有 诉讼费用，被告交付的罚金作为一种奖励交由原告所有；而市民法公诉的诉讼费 用由被告承担，无论胜诉与否，如果胜诉原告也可以享受一定的金钱奖励。 由此可见，尽管在古代罗马法时期还不存在现代意义上的行政公益诉讼， 但它对大陆法系和英美法系公益诉讼制度的建立起着至关重要的作用。 二、公益诉讼与行政公益诉讼的关系 依据被诉对象( 客体) 的不同，公益诉讼一般可以被区分为民事公益诉讼和 行政公益诉讼。前者主要是针对民事主体损害公益的行为，如在产品质量侵权、 环境公害、医疗损害等情形下，因相对人缺乏相应性和对应性时，由非法律上韵 利害关系人提起的诉讼，在诉讼过程中适用民事诉讼法的相关规定。后者是针对 国家公权机关的行为或不行为提起的诉讼，在诉讼过程中适用行政诉讼法的相关 规定。但由于公共权力部门本身就承担着维护公共利益的职能，因而其作为或不 作为，发生侵害公共利益的可能性最大，并且其他社会组织或个人危害公共利益 的行为，在一定意义上也可以说是公共权力部门疏于管理或管理不力造成的。【4 】 【l 】【意】彼德罗彭梵得罗马法教科书【m 】黄风，译北京：中国政法大学出版社，1 9 9 2 ：9 2 【2 】徐银华，谢红星论行政公益诉讼【a 】公法评论( 第一卷) 【c 】北京：北京人学出版社，2 0 0 3 ：5 3 ( 3 1 岗 j 罗马法原论( 下册) 【m 】北京：商务印书馆，1 9 9 6 ：8 8 6 【4 】王太高我幽需要什么样的公益诉讼【j 】- 南京大学法律评论，2 0 0 9 ，( 2 ) ：3 4 7 行政公益诉讼制度研究 所以相比较而言，行政公益诉讼较之于民事公益诉讼来说意义更加重大。 第二节行政公益诉讼的内涵 一、公共利益的内涵 在界定行政公益诉讼的概念之前，我们不能忽略的问题是，何为“公共利 益 ? 有学者认为“公共利益不是个人利益的叠加，也不能简单地理解为个人基 于利益关系而产生的共同利益。”【l 】有的认为，公共利益有广义和狭义之分。广 义的公共利益包含国家利益( 另一个不确定的概念) 、一切正当私人利益与侠义 的公共利益；狭义的公共利益，亦即社会公共利益，指国家共同体中除国家利益、 私人利益以外的不特定人的正当利益。【2 】还有的提出“公共概念涉及公共 之范围和利益之内容。公益概念的不确定性，亦因受益对象、公众范围 的不确定性造成。 【3 】由于“许多人( 包括绝大多数政治学家在内) 都认为，提 出一个能被普遍接受的关于公共利益概念的客观定义是不可能的，因此，又有 人主张“可以从公共利益与其他相关概念的对比中来理解它的含义”，如将公共 利益与私人利益、国家利益、共同利益、政府利益等概念作比较理解。【4 】 笔者认为，公共利益的内涵应该从“公共”的范围和“利益”的主体、内 容两方面进行考察。根据辞海的解释，“公共”谓之公众共同也。作为公共利益 主体的“公共”，是一个不特定的群体，其范围在数量上的确难以具体化和精确 化，这种群体的显著特征为其具有开放性。比社会学所谓的“群体”、政治学所 谓的“阶级”更为宽泛，它是由无数个体、群体组成的，每个个人和群体都是其 中的分子但又不同于个别的个人和群体。【5 】利益”为舶来词，在拉丁语中原意 为“与人或事有关的、有影响的、重要的”在我国，人们一般认为，利益与需 要有着内在的联系，“利益是需要的一般前提”【6 1 ，没有需要，利益也无从谈起。 故利益就是人们生存和发展所必需的一种社会价值。在明确“公共”范围和“利 益”内容的基础上，将公共利益的界定如下：是社会公众生存发展所需要的、能 【1 1 张庆东公共利益：现代公共管理的奉质问题 0 l h t t p ：y o u t h s c n u c d u c n z f r h t m l 2 0 0 4 - 9 11 2 0 0 4 9 1 115 0 7 h t m 访问期：2 0 0 9 年3 月15 同 1 2 1 朱维究，吴小龙论公共利益的公法保护兼j 私益保护的比较 a 中固法学会行政法学研究会修宪之后 的中国行政法一中国法学会行政法学研究会2 0 0 4 年年会论文集 c 北京：中国政法大学出版社，2 0 0 5 ：4 7 9 4 8 0 3 1 刘苹，陶攀公共利益的意义初探 a 中国法学会行政法学研究会修宪之后的中国行政法一中国法学会 行政法学研究会2 0 0 4 年年会论文集 c 北京：中困政法人学 l 版礼，2 0 0 5 ：4 6 8 1 4 1 千景斌公共利益之界定：一个法理学视角 a 中国法学会行政法学研究会修宪之后的中国行政法一 中国法学会行政法学研究会2 0 0 4 年年会论文集 c 北京：中固政法大学出版社，2 0 0 5 ：5 0 9 5 1 陈仲模行政泫之一般泫律原则( 二) m 】台湾：三民书局，1 9 9 7 ：1 5 6 - 1 5 7 1 6 1 袁贵仁人的哲学f m l 北京：工人出版社，1 9 9 8 ：2 6 8 6 行政公益诉讼制度研究 数人所共同认可和享有的价值体系。 二、公益诉讼与行政公益诉讼的内涵 在厘清公共利益的前提下，我们还需要进一步探讨公益诉讼的内涵，以便更 直观地了解行政公益诉讼的含义。 关于公益诉讼的定义，比较有代表性的观点有：任何组织和个人都可以根 据法律授权，就侵犯国家利益、社会公益的行为提起诉讼，由法院依法处理违法 之活动。在这一前提下，依据提起诉讼的组织和个人的性质与地位，对公益诉讼 进行了狭义与广义的划分。狭义的公益诉讼仅指国家机关代表国家，以国家的名 义提起的公益诉讼；广义的公益诉讼既包括前者，又包括任何个人、组织代表国 家，以自己的名义提起的诉讼，即所谓的“私人检察官 提起的诉讼。【l 】公益 诉讼制度是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律，侵犯国 家利益、社会公共利益的行为，向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为 规范。【2 】公益诉讼是指为了维护国家和社会公共利益而提起的诉讼。它的主体 只能足国家机关，在我困就是检察机关，即由检察机关代表国家提起。【3 】公益 诉讼是指与自己没有直接的利害关系，诉讼针对的行为损害的是社会公共利益， 而没有直接损害原告的利益。【4 】公益诉讼是指特定当事人认为行政机关的行政 活动侵犯公共利益，依法向人民法院提起行政诉讼的法律制度。【5 】公益诉讼是 指国家、社会组织或公民个人以原告的诉讼主体资格，对侵犯社会公共利益的行 为，向法院提起民事或行政诉讼，通过法院依法审理，追究法律责任，回复社会 公共利益的诉讼制度。【6 】公益诉讼是指为公共利益或者并不专属于原告自身的 利益( 多数人共有的利益) 而提起的诉讼。1 7 通过以上对公益诉讼的代表性观点的分析不难看出，我国学界对于何为公益 诉讼的认识基本一致，即所谓公益诉讼足以维护和实现公共利益为目的的诉讼活 动。 行政公益诉讼也旨在维护和实现公共利益，其内涵在理清公益诉讼含义的基 【1 1 徐卉关十公益诉讼的若十理论【o l 】 h t t p ：嗍m i n s h e n g n e t m s g y g y l i 2 0 0 7 0 6 m s g y2 0 0 7 0 6 0 2 1 4 5 0 0 5 h t m l 访阀f j 期：2 0 0 9 年3 月1 7f | 【2 ) 苏家成，i j 军公益诉讼制度卡j 探法律适用，2 0 0 0 ，( 1 0 ) ：3 8 1 3 1 马j ：敏公益诉讼亟待开放i n 人民法院报，2 0 0 1 0 6 1 5 1 4 1 梁慧星关于公益诉讼f a 】昊汉东私法研究( 第2 卷) 【c 】北京：中困政法人学i t i 版社，2 0 0 2 ：3 6 1 ( 5 1 解忠勇论公益诉讼 j 行政法学l i j f 究，2 0 0 2 ，( 2 ) ：4 0 1 6 1 赵许明公益诉讼模弋比较1 j 选择【j j 比较法研究，2 0 0 3 ，( 2 ) ：7 0 1 7 1 孔祥俊j 亍政行为的口j 诉性、原告资格与州法审a 【m 】| 匕京：人民法院版社，2 0 0 5 ：1 8 2 行政公益诉讼制度研究 础应体现被诉对象特征，故我们认为，行政公益诉讼是指公民、法人或其他社会 组织和特定的国家机关( 在我国即为检察机关) ，根据法律法规的授权，对违反 法律法规、侵犯国家利益、社会利益的行政机关的作为或不作为，向法院提起诉 讼，由法院追究行政机关责任的活动。 第三节行政公益诉讼的特征 行政公益诉讼是公益诉讼的一种，同时也是行政诉讼中的一种诉讼类型，同 传统行政诉讼相比具有以下几方面的特征： 1 、作为原告的公民、法人或其他社会组