（西方经济学专业论文）我国城镇住房制度改革的实践及成效研究.pdf

中南民族大学硕士学位论文 i 摘 要 摘 要 住房是最基本的生存资料，住房消费的满足在很大程度上取决于住房制度。我国 传统的城镇住房制度是为适应计划经济体制的要求而建立起来的。我国从 20 世纪 70 年代末开始对其进行改革。为了了解住房制度改革取得的效果、发现房改中存在的问 题并分析其原因，及时提出对策，进一步完善我国城镇住房制度，本文对我国的城镇 住房制度改革及其成效进行了研究。 1介绍了我国城镇住房制度改革的背景，回顾了我国城镇住房制度改革的历程， 对我国现阶段城镇住房制度的目标模式提出了见解：停止实物分房，实行住房分配货 币化，逐步实现包含住房买卖和住房租赁两方面内容的住房商品化，对不同收入人群 采用不同的住房政策，多层次地满足居民的住房需求。 2对我国城镇住房制度改革的成效进行了系统分析。首先分析了我国城镇住房 制度改革取得的总体成绩及存在的问题， 其次对某些具体房改措施 （住房公积金制度、 经济适用房制度及廉租房制度）的成效进行了研究。结合现阶段我国城镇住房制度的 目标模式，认为我国城镇住房制度改革并未获得理想的成效。 3通过对国际上不同国家地区（美国、日本、新加坡及香港）住房制度建设的 实践经验进行对比研究得出启示：根据发展阶段决定住房制度改革的目标、建立完备 的住房法律体系、住房制度改革应租售并举等。 4借鉴住房制度改革的国际经验，对我国城镇住房制度改革成效不理想的原因 进行了分析。笔者认为根源在于住房制度本身。 “全民买房”的房改政策导向使我国 的城镇住房制度改革陷入了误区，并最终导致了住房市场需求与供给的失衡，导致了 住房保障政策的变形，导致了高房价及高空置率并存的悖论等。 5为完善我国的城镇住房制度，本文提出了一些政策建议，如改变“全民买房” 的房改政策倾向， 树立 “租买并举” 的指导思想； 引导居民建立合理的住房消费观念； 加快住房租赁市场的发展；取消经济适用房政策，在推行廉租房政策的同时扩大房租 补贴的范围，完善住房保障制度；建立健全住房法律法规等。 关键词：住房制度改革；成效；全民买房；住房租赁 我国城镇住房制度改革的实践及成效研究 ii abstract the house is an essential element for the existence of human being and the housing system plays an important role in meeting the peoples demands on housing. the tranditional urban housing system of china was designed and set up in compliance with the planned economy mechanism. chinese government began to reform it since the end of 1970s. to find the problems arisen during chinas urban housing system reform and solve them, the present study was performed to assess the efficiency of chinas urban housing system reform. the main points of this paper were as follows: 1. reviewed the various phases of chinas urban housing system reform and put forward the objective pattern of the housing reform. the aims of the housing reform included that the house should be allotted by the market, the housing commercialization should be realized from both house buying and house renting, the different housing policy should be provided to satisfy the different levels and types of requirements. 2. evaluated the efficiency of chinas urban housing system reform and some particular housing policies(housing accumulation fund, affordable housing and low-rent housing), and drew a conclusion that the intended results were not achieved and this reform was unsuccessful. 3. compared housing systems among different countries and regions(america, japan, singapore and hongkong) and some enlightenments were given. for example, the target select of housing system reform should be consistent with different housing development stages and should not be divorced from reality. 4. analyzed the reasons why the chinas urban housing reform is unsuccessful. we thought that it was the housing system itself that contributed to the unreasonable results of housing reform. almost all housing reform policies encouraged everybody to buy house but not to choose a kind of proper housing consumption, such as house renting. the guiding ideology of nationwide house buying resulted in the non-equilibrium of housing demand and supply, and induced the malformation of housing security system. in addition, this kind of thinking of housing reform led to high housing price and high vacancy rate indirectly. 中南民族大学硕士学位论文 iii 5. some suggestions were given on how to improve our housing system. firstly, the guiding ideology of nationwide house buying must be rectifed. secondly, more attention should be paid to the development of house renting market. besides, the affordable housing policy should be cancelled immediately and low-renting housing system should be further strengthened . key words: housing system reform；efficiency；nationwide house buying；housing renting 学位论文原创性声明与版权使用授权书学位论文原创性声明与版权使用授权书 中南民族大学中南民族大学 学位论文原创性声明学位论文原创性声明 本人郑重声明：所呈交的论文是本人在导师的指导下独立进行研究所取 得的研究成果。除了文中特别加以标注引用的内容外，本论文不包含任何其 他个人或集体已经发表或撰写的成果作品。 对本文的研究做出重要贡献的个 人和集体，均已在文中以明确方式标明。本人完全意识到本声明的法律后果 由本人承担。 作者签名： 日期： 年 月 日 学位论文版权使用授权书学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完全了解学校有关保留、使用学位论文的规定，同意学 校保留并向国家有关部门或机构送交论文的复印件和电子版， 允许论文被查 阅和借阅。 本人授权中南民族大学可以将本学位论文的全部或部分内容编入 有关数据库进行检索，可以采用影印、缩印或扫描等复制手段保存和汇编本 学位论文。 本学位论文属于 1、保密，在_年解密后适用本授权书。 2、不保密。 （请在以上相应方框内打“” ） 作者签名： 日期： 年 月 日 导师签名： 日期： 年 月 日 中南民族大学硕士学位论文 1 第第 1 章章 绪绪 论论 1.1 选题理由与意义 住房作为人类赖以生存发展的必要物质条件，它的基本功能是满足居住需要。住 房问题是个人问题，同时又是任何一个国家都关注的社会经济问题。建立和完善适合 本国特色的住房制度对各国政府解决好居民的住房问题具有重要意义。 我国传统的城镇住房制度是在 20 世纪 50 年代末建立起来的， 与计划经济体制相 适应的住房制度，是一种以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制 度。由于缺乏市场机制对住房的投资、分配、流通、消费的调节，原有的城镇住房制 度存在着严重弊端并产生了一些社会问题， 如住房短缺、 分配的不公平和腐败问题等。 为此， 我国从 20 世纪 80 年代初开始对传统的城镇住房制度进行改革。 改革的目标是： 建立与社会主义市场经济体制相适应的新城镇住房制度，实现住房商品化、社会化； 加快住房建设，改善居住条件，满足城镇居民不断增长的住房需求。 经过 20 多年的房改历程，我国的住房分配制度由起初的由政府分配住房，逐渐 过渡到现在的住房货币化。随着房改的推进，政府推出了多种房改政策，如住房公积 金制度、经济适用房及廉租房政策等，住房市场逐步建立，居民的住房情况也有了一 定的改善。 但一些突出问题也开始暴露出来。 商品房市场出现了房价的持续高涨问题， 公共住房市场产生的“经济适用房不经济” 、廉租房的房源不足、住房保障的公平缺 失等等问题。居民的住房需求问题在一定程度上仍没有得到较好的解决。 目前，已有一些学者对我国住房制度改革开展了相关研究。李红光（2005）研究 了我国城市化进程中的公共住房政策，认为政府应在解决中、低收入家庭住房问题中 起主导作用。黄红音等（1999）认为有福利性质的经济适用房政策符合我国房改的方 向；只有依靠市场，经济适用房才能得到更好的发展。候本皎等（1999）针对当时住 房分配改革滞后的现状及住房分配中存在的问题， 提出通过住房金融体系的配套改革 来提高居民住房购买力。家路美（2001）从政府成本和个人成本的角度分析了房改进 展缓慢的原因，并提出了一些对策，如通过部分产权向完全产权并轨来提高居民买房 的积极性等。钱瑛瑛（2003）对我国的住房保障政策进行了研究并提出解决对策：为 最低收入群体提供廉租房，为低收入群体提供经济适用房，其他群体不纳入政府的直 接保障范围；建立收入申报体系和个人信用账户等。还有的学者对房改不同阶段的某 些具体房改措施的得失、政府对住房问题的干预原则和方式等等进行了研究。但对住 我国城镇住房制度改革的实践及成效研究 2 房制度改革的成效进行系统的研究还较少。 住房制度改革的成效研究有助于了解房改 取得的效果、及早发现住房制度改革中存在的问题，及时地提出相应对策，对深化城 镇住房改革，建立和完善可持续发展的城镇住房制度具有积极意义。 1.2 住房与住房制度 1.2.1 住房及其特性 住房是人们的栖息场所， 是人类生存的基本物质条件， 是涉及到千家万户的问题。 住房作为人们生活的消费品，同其他消费品一样，具有商品属性，可通过市场交换去 实现分配。但它又是一种特殊商品。住房是人类的生存资料和发展资料，是确保人的 生存权的基本条件，因而住房还具有社会保障性。那些不具备住房支付能力的低收入 人群也有相应的住房需求。政府有必要采取相应的住房保障政策使其享有居住的权 利。住房还具有投资品的特性。住房除了能满足人们对居住空间的使用消费需求外， 还能用于满足人们的投资需求。购买住宅也是居民个人积累财富、进行不动产投资的 一个手段。另外，住房的分配与消费具有所有权与使用权相对分离的特征。由于住房 是不动产，具有价值量大、使用寿命长的特点，因而住宅的分配与消费可采取租赁的 方式，而并不一定要求直接购买，这就使其具有所有权与使用权相分离的可能和存在 的必要。 可见， 住房问题既是一个社会问题， 又是一个经济问题。 在市场经济条件下， 住房问题的解决首先要靠个人努力程度及其收入情况，而实现“居者有其屋”或“人 人享有适当的住房”的目标，又必然要兼顾社会公平原则，要求广泛的社会参与，需 要政府、开发商、居民个人、金融机构、职工单位等的共同关心和努力，因而也是一 个广受关注的社会问题。 把握住房的特性，是研究住房问题的前提和基础。尤其对责任主体政府而言， 在制定和实施住房制度改革方案、研究住房市场发展的长期策略时，要综合考虑住房 的上述特性对社会各类成员心理和行为的影响， 以及对社会各类成员进入住房市场的 途径、能力和可能性的影响。 1.2.2 住房制度 1住房制度的内涵 住房制度是指包括有关住房的建设、分配、交换、管理等方面的法律、法规及政 策等调整有关各方的关系并约束其行为的规范， 是社会为居民提供满足其基本生活所 需住房的制度安排。简单地说，住房制度就是对人们在住宅运行过程中所形成的各种 经济利益关系进行调整、规范和约束的制度与政策的总和，是特定的社会制度及其生 中南民族大学硕士学位论文 3 产关系的反映。其内容主要涉及住房建设投资、住房供应、住房分配、住房保障、住 房金融以及住房管理等多方面，包括有关住房问题的方针、政策、目标、方法等。其 目的是从数量与质量上改善住房的供给、 使居民实现其住房的权利、 保障困难群体 （中 低收入家庭、残疾家庭及无房户等）的居住权等。 城镇住房制度是一个复杂的系统工程，它不仅反映国家、企业(事业)单位和个人 之间以及人们相互之间在住房问题上的经济利益关系， 而且还是直接关系到城镇居民 基本住房需求的满足、社会安定等重大社会问题。住房制度具有社会学、经济学、政 治学、人类学等学科内涵。住房制度可以理解为针对一定预期目标而有计划的行动， 包括问题的提出、政策的制定、计划和政策的执行和实施及其成果等。住房制度的建 立与完善，事关人类的生存与发展，关系到住宅资源的合理配置，进而也关系到经济 的发展和社会的公平与稳定。各国政府都高度重视居民的住房问题。在住房的分配方 法以及住房社会保障等方面，采取了相应的政策和解决住房问题的方式方法；也制定 了一系列住宅法规，如住宅法和物权法等，以维护居民的居住权，规范住宅 市场的运行秩序。由于各国所处的政治背景和社会形态不同，很多国家在其经历的发 展阶段及城市化的历史进程中积累了经验和教训，形成了各自的住房政策和制度。 2住房制度的基础 住房问题既是人类最基本的生存需求问题，也是一个社会财富的分配问题。住房 制度是政府对住房市场的调节和干预。 调节和干预主要通过有效利用资源的市场平衡 政策和对住房资源的再分配政策来实现。市场平衡政策旨在纠正市场机制在劳动力、 材料和土地利用等方面的缺陷；而对住房资源的再分配，是政府为保障“社会公平” ， 对住房资源进行社会配置转移，以求社会各阶层都能合理地实现其住房权利。在市场 经济条件下，住房制度在效率性、公平性、社会性和政治性的基础之上，才能达到政 府对住房市场调节和干预的目标。 （1）住房制度的效率性 居住行为是一种经济行为，讲究效率性。政府的住房制度是对住房市场中的产权 形式、使用权保护、住房金融和住房价格等规范，必须能明显提高住房的使用效率， 保证住房制度目标的实现。为此，一方面要依靠市场机制调节，提高资源配置效率； 另一方面也需要相关的法规和政策规范住宅市场的运行秩序， 以求达到最大的使用效 率，以提高居住水平和居住质量。因此，从微观到宏观都必须有住房政策的调控，以 充分体现效率性。 （2）住房制度的公平性 在讲求效率性的同时，还必须实行住房制度的公平性。住房作为社会全体成员一 我国城镇住房制度改革的实践及成效研究 4 种共同的生存需求和社会资源， 存在着在社会全体成员间如何进行公平合理的分配问 题。在发达的市场经济国家，住房的分配是主要是通过市场交换来实现的；人们要获 得住房到市场上购买或租赁。这种住房分配是同收入分配密切联系在一起的。而政府 出于对社会公平、社会稳定和福利的考虑，对大量中低收入者的住房问题高度重视， 制订对中低收入者住房的保障政策，如“公共住房”政策， “低收入者住房”政策， “廉租房”政策， “无家可归者”住房政策等等。 （3）住房制度的社会性和政治性 住房问题不仅是个经济生活问题，也是重要的社会问题和政治问题，关系到社会 安定、政治稳定和人们的社会权利。1981 年在伦敦通过的住宅人权宣言指出， 一个环境良好、 适宜于人的住所是所有居民的基本人权。 由于住房是人们的栖息场所， 是生存资料和发展资料，因此关系到社会安定和政治稳定。瑞典等国还把住房问题看 作是社会福利的重要内容。 住房问题涉及人们的社会权利。 各国政府总是把住房问题， 特别是解决低收入者的住房问题当作重要的社会政治问题看待， 把公平分配住宅作为 政府机器的有力基础。也有一些政治家把住房建设投资用作拉动国家和地方经济发 展，促进就业，扩大政绩，争取选票的工具。政府关注居民的住房问题，很大程度上 也是出于对住房制度的社会性和政治性考虑。 3住房制度的类型 由于受各国经济体制制约和经济发展水平、历史、文化传统、风俗习惯和民族特 点等影响，世界上主要国家的住房制度，大体上分为两大类型: （1）计划型住房制度 传统计划经济体制国家例如原苏联、原东欧等国实行的是计划型、福利性、实物 分配、行政性管理的住房制度。其理论基础是住房的福利性，排斥住房的商品性；其 基本特点是：采取国家和单位统包住房建设投资，对职工实行实物福利分房，低租金 使用（接近无偿使用） ，实施行政性住房管理。我国原有的住房制度也基本上复制了 这种模式。在确定了社会主义市场经济体制改革方向后，我国加快了对传统住房制度 的改革进程，正在努力建设适应社会主义市场经济要求的新住房制度。在国际上，随 着苏联解体、东欧剧变，计划型、福利性、实物分配、行政性管理的住房制度逐步退 出历史舞台。 （2）市场型住房制度 广大实行市场经济体制的国家，实行的是市场性、商品性、工资化分配、社会化 管理的住房制度。其基本特点是：主要通过市场机制调节住房的生产、分配、交换、 消费，决定住房资源的配置、分配与使用。住房投资建设由开发商自主进行。住房消 中南民族大学硕士学位论文 5 费包含在职工工资之中。住房分配主要通过市场交换进行，居民以其收入自由选择购 买或租房居住。住房管理与政府和单位分离，由物业公司进行社会化、专业化管理。 政府的作用主要体现在调控市场和对中低收入者提供基本的住房社会保障方面。 1.3 本文的研究思路、研究方法与创新点本文的研究思路、研究方法与创新点 1.3.1 研究思路与研究方法研究思路与研究方法 本研究总结回顾我国住房制度改革的背景、历程及特征，对比借鉴部分国家地区 住房制度改革的经验，系统地评价和分析我国城镇住房制度改革的成效及存在的问 题，并对这些问题提出一些对策和政策建议，为构建科学的城镇住房制度提供思路， 对我国城镇住房制度的进一步完善具有一定的理论和现实意义。 研究方法上，主要采用： （一）比较分析法。 （1）纵向对比。回顾改革开放以来 我国住房制度改革一系列政策措施的制定和实施成效， 比较分析我国城镇住房制度改 革前后的居民住房状况，总结经验、汲取教训，结合目前的实际情况，在原有发展基 础上，研究城镇住房制度改革的新路径； （2）横向对比。不同国家的住房制度建设会 因本国经济发展阶段、文化传统、人口、政治因素等各方面影响而有所不同，本文分 析一些国家地区在经济社会发展的不同阶段住房制度建设所采取的目标模式及具体 措施，结合中国的实际情况进行比较分析，以期对我国的住房制度改革的进一步完善 提供启迪性的参考。 （二）系统分析法。城镇住房制度改革是我国经济体制改革的重 要组成部分，涉及经济制度、社会保障等多方面的相互交叉。研究住房制度改革，便 于全面评价分析我国城镇住房制度改革的成效以及存在的问题。 （三）宏现与微观分 析相结合。住房制度改革的成效涉及政府和居民两方面。本文拟将结合宏现与微观， 从政府和居民两个层面对我国城镇住房制度改革进行研究。 1.3.2 创新点创新点 关于我国的住房制度改革，有的学者从住房制度的模式、住房政策或政府对住房 问题的干预原则和方式进行研究， 有些学者则针对某些具体政策如经济适用房和廉租 房政策等进行研究。对我国城镇住房制度改革的成效进行系统的研究还比较少。 此外， 有学者认为公共住房市场中的廉租房和经济适用房存在的问题与政策执行 不力有较大关联，甚至认为“完全市场化”就能解决问题，并没有从制度导向上去研 究。 本文从住房制度本身去分析， 并对改革中的住房市场、 公共住房问题等进行研究， 在研究内容和视角上有新的尝试。 我国城镇住房制度改革的实践及成效研究 6 第第 2 章章 我国的城镇住房制度改革我国的城镇住房制度改革 2.1 我国城镇住房制度改革的背景我国城镇住房制度改革的背景 我国传统的住房制度是在20世纪50年代末建立起来的与计划经济体制相适应的 住房制度，是一种以国家和企事业单位统包、低租金为特点的实物福利分房制度。这 种住房制度缺乏市场机制对住房的投资、分配、流通、消费等的调节作用，存在着许 多弊端。 从投资体制上看，住房建设资金无偿来源于政府财政和企业福利基金，建房后并 不将投入的资金归还给财政，变成一种纯粹的财政性支出，职工个人丝毫不承担住房 建设投入的责任。投资建成的住宅越多，承受的补贴负担越重。 在住房分配制度上，采用行政性的无偿实物福利分配制，分房标准主要以工龄、 厂龄、家庭人口结构等非经济性因素为依据。无偿的福利制，造成了住房分配的平均 主义，在一定程度上抑制了职工住房投入的积极性。行政性的分配体制，也为以权谋 私等不正之风提供了温床。 在流通环节上，分配给职工的住房采用低租金制。不仅住房投资得不到回报，存 量住房的维修费用还要继续补贴。国家和企业还要为建房不断投入新的资金。如此往 复，住房建设资金越来越紧缺，从资金运行上抑制了住房建设，使住房的供需矛盾日 益加剧。 在住房管理上，行政化的住房管理体制占主导地位。企事业单位的房管部门负责 分房、管房、修房，往往不考虑经济核算和经济效益。 另外，住房消费被当作公共消费、公共福利，人人共享，住房被排斥于消费市场 之外，这忽视了住房所具有的消费品的特性。 传统的城镇住房制度导致了住房分配不公、住房短缺等一系列问题的出现。建国 初的 1949 年，我国城镇居民人均住房居住面积为 5.4 平方米（包括一部分简陋住房 在内） ，到 1978 年反而下降为 3.6 平方米。 “住房难”逐步加重的事实，使人们认识 到传统的住房制度不适应居民对住房的需求，对这种住房制度进行改革是必然的。 2.2 我国城镇住房制度改革的历程我国城镇住房制度改革的历程 我国城镇住房制度改革开始于 20 世纪 70 年代末 80 年代初，总体上看，采用的 是渐进式、稳步推进的改革方法。一方面是由于我国的经济体制改革采用的是渐进式 中南民族大学硕士学位论文 7 改革策略，作为其重要组成部分的住房制度改革与之相适应也是渐进式的。另外，居 民的思想观念转变需要一个过程， 改革的实践经验积累和新住房制度的建立完善也需 以时日。城镇住房制度改革至今已有 20 多年，改革的方式多是先通过试点，然后逐 步推广； 改革的内容也是由浅入深， 逐步深化。 房改的过程大致经历了以下四个阶段： 第一阶段，房改理论准备与试点售房探索阶段（1979 年-1985 年） 1980 年初， 红旗杂志刊发怎样使住宅问题解决得快些一文，引发了房改 理论界及实践部门对住房属性的大讨论，使住房所具有的商品属性得到明确，统一了 住房制度改革的可能性和必要性认识。这为我国今后 20 多年的住房制度改革建立了 理论基础和舆论导向。同年 4 月 2 日，邓小平就建筑业和住宅问题发表谈话“关于住 宅问题， 要考虑城市建筑住宅、 分配房屋的一系列政策。 城镇居民个人可以购买房屋， 也可以自己盖。不但新房子可以出售，老房子也可以出售。可以一次付款，也可以分 期付款，10 年、15 年付清。住宅出售以后，房租恐怕要调整。要联系房价调整房租， 使人们考虑到买房合算。因此要研究逐步提高房租。房租太低，人们就不买房子 了。将来房租提高了，对低工资的职工要给予补贴 。 ”这明确提出了我国城镇住 房制度改革的总体构想，指出住房的总目标是走商品化的道路。随后，国务院批转了 全国基本建设工作会议汇报提纲 ，正式宣布将实行住宅商品化的房改政策。 1982 年开始实行向城镇居民补贴出售公有住房试点，即政府、单位、个人各负 担 1/3 的“三三制”售房，并且先在郑州、常州、四平及沙市四市进行试点。1984 年国务院批准北京、上海、天津三大直辖市扩大试点。至 1985 年底，全国共有 160 个城市和 300 个县镇实行了补贴售房，共出售住房 1093 万平方米。“三三制”解决 了部分急需购房者的住房问题，但这种售房制度使国家和单位负担过重，售房所得收 入根本不足以新一轮的住房建设，造成了“国家企业补不起”的状况。实践证明这种 方案不可行。这一段时间的实践，是我国住房制度改革的起步，是探索性的改革，尚 未涉及到住房租金、房价等商品性因素。 第二阶段：提租补贴，以租促售的改革阶段（1986 年-1991 年） “提租补贴”的主要思路为：提高公房租金，增加工资，变暗贴为明补，变住房 实物分配为货币分配，通过提高租金促进售房。这一阶段的改革以公有住房“提租补 贴”为主要内容，着重点是抑制住房的不合理需求。国务院于 1987 年相继批准烟台、 蚌埠、唐山等试点城市以提租补贴相持平为原则，大幅度提高租金同时给予相应补贴 的房改方案。1988 年 2 月，在总结试点经验基础上，国务院印发了关于在全国城 镇分期分批推行住房制度改革的实施方案 。 这个方案肯定了试点城市的做法和经验， 确定了房改的目标、步骤和主要政策，标志着我国住房制度改革进入了以提租为主要 中国共产党大事记1980 年. ，2001-06-12 我国城镇住房制度改革的实践及成效研究 8 任务的阶段。到 1990 年全国共有 12 个城市、23 个县镇出台了提租补贴为主要内容 的住房制度改革方案，公房租金水平从每平方米使用面积 0.08-0.13 元提高到 1.2 元左右。这项改革方案初步表明了价格机制对需求调节的可行性。经过提租，出现了 多占房者退房、大房换小房和小房换大房的现象。市场机制对资源配置的作用开始显 现。 在实践过程中， 提租补贴的做法遇到了资金来源不足的问题。 随着职工收入增加， 住房消费在工资中的含量也增加，职工个人不承担提租的负担也不合理。1990-1991 年，北京、上海等地采取小步提租不补贴的办法，同时通过优惠出售旧公房以及建立 住房公积金制度等方法扩大住房建设资金的来源，以增加住房供给。1991 年 6 月国 务院颁发的关于继续积极稳妥地进行城镇住房制度改革的通知中提出了部分住房 产权理论。另外，1988 年第七届全国人大第一次会议将宪法第十条第四款中“不得 出租土地”的内容修订为“土地的使用权可以依照法律的规定转让”以及 1990 年颁 布的中华人民共和国城镇国有土地使用权出让和转让暂行条例为土地市场的发育 提供了法律支持。 第三阶段：全面推进的改革阶段（1992 年-1997 年） 1992 年邓小平南巡谈话发表及中共十四大之后，中国经济体制改革的目标被确 立为建立和完善社会主义市场经济体制，由此城镇住房制度改革的方向也基本明了。 1994 年 7 月， 国务院颁发了 关于深化城镇住房制度改革的决定（简称 房改决定 ） 。 这一决定明确了我国城镇住房制度改革的根本目的，确立了坚持配套、分阶段推进的 政策。 城镇住房制度改革的根本目的是为了建立与社会主义市场经济体制相适应的新 的城镇住房制度。 房改决定所提出的深化城镇住房制度改革总的思路为：把住房 投资由国家、单位统包的体制改变为国家、单位、个人三者合理负担的体制；把各单 位建设、分配、维修、管理住房的体制改变为社会化、专业化的体制；把住房实物分 配的方式改变为以按劳分配为主的货币工资分配方式；建立以中低档收入家庭为对 象、 具有社会保障性质的经济适用住房供应体系和以高收入家庭为对象的商品房供应 体系；建立住房公积金制度；发展住房金融和住房保险，建立政策性与商业性并存的 住房信贷体系；建立规范化的房地产市场和发展社会性的房屋维修、管理市场，逐步 实现住房资金投入产出的良性循环，促进房地产业和相关产业的发展。该文还规定： 每年的建房总量中，经济适用住房要占 20以上。 这个决定较大程度上完善了房改政策，推动了房改的深入推进。到 1997 年，住 房公积金制度已在全国大中城市普遍建立，租金改革和公有住房出售加快住房自有 率迅速提高，大大加快了住宅建设特别是经济适用房建设，初步形成了住房供应体系 和住房金融体系；职工购买商品房踊跃，推动住房市场的大发展。与此同时，企业的 住房制度改革也取得进展， 以仪征化纤为代表的一批企业实施了住房消费货币工资化 中南民族大学硕士学位论文 9 的改革，组建了专门的住房经营公司，住房管理向社会化、专业化迈进。这一阶段的 发展，使房改的广度和深度逐步增加，我国的住房市场体系已开始初现端倪。 第四阶段：以“住房分配货币化”为中心内容的改革阶段（1998 年-至今） 1998 年 5 月中国人民银行颁布的个人住房贷款管理办法为住房分配货币化 提供了金融支持。7 月 3 日，国务院下发了关于进一步深化城镇住房制度改革加快 住房建设的通知 （国发199823 号，简称 23 号文） ，要求 1998 年下半年开始停止 住房实物分配，逐步实行住房分配货币化，建立和完善以经济适用房为主的多层次城 镇住房供应体系。并提出“采取扶持政策，加快经济适用住房建设” 。该文明确指出 “对不同收入家庭实行不同的住房供应政策” 。最低收入家庭租赁由政府或单位提供 的廉租住房；中低收入家庭购买经济适用住房；其他收入高的家庭购买、租赁市场价 商品住房。此外，为适应当时“扩大内需，拉动国民经济增长”等宏观经济发展的要 求，23 号文把“加快住房建设，促使住宅业成为新的经济增长点”写入城镇住房制 度改革的指导思想中。按照该文件精神，各省市陆续确定了停止住房实物分配的具体 时间和逐步实行住房分配货币化的措施。以江苏为例，江苏省规定全省自 1998 年 12 月 1 日起停止住房实物分配。对于 1998 年 11 月 30 日之前参加工作的无房和住房面 积未达到规定面积标准的职工购房时可实行一次性补贴； 对于 1998 年 12 月 1 日以后 参加工作的职工实行逐月计发住房补贴。 实物分房停止后，依赖单位实物福利分房的渠道被切断了，传统的住房观念开始 迅速转变，住房消费的积极性被调动起来；同时住房货币化补贴和个人购房抵押贷款 的支持，一定程度上增加了居民买房的能力，扩大了住房市场需求。 1999 年 4 月 3 日住房公积金管理条例颁布实施，将住房公积金的归集管理 纳入了规范化、法制化的轨道，也标志着以住房公积金制度为主要内容的政策性住房 金融体系初步形成。 2003 年 8 月 12 日， 由建设部起草的 关于促进房地产市场持续健康发展的通知 （国发200318 号，简称 18 号文）出台。要求坚持住房市场化的基本方向，不断完 善房地产市场体系，更大程度地发挥市场在资源配置中的基础性作用；加快普通商品 住房发展，提高其在市场供应中的比例；逐步实现多数家庭购买或承租普通商品房； 同时，把房地产业定位为促进消费，扩大内需，拉动投资增长，保持国民经济持续快 速健康发展的国民经济的支柱产业。 为了改善城镇低收入家庭的居住条件， 城镇最低收入家庭廉租住房管理办法 于 2004 年 3 月 1 日起施行。建设部对城镇廉租住房制度建设情况的通报显示，我国 廉租住房制度覆盖面逐渐扩大，截至 2006 年年底，累计有 54.7 万户低收入家庭通过 廉租住房制度改善了住房条件。 我国城镇住房制度改革的实践及成效研究 10 2004 年以来，针对房价上涨过快和投机炒房的状况，国家加强了对房地产市场 的宏观调控，连续出台了一系列调控措施，包括 2005 年 3 月中国人民银行取消房贷 利率优惠政策、 2005 年先后出台的新旧 “国八条” 、 2006 年 5 月温家宝总理提出的 “新 六条”等，以调控居高不下的商品房价格。 2.3 我国城镇住房制度改革的目标模式我国城镇住房制度改革的目标模式 我国城镇住房制度改革的总目标应当是建立与我国国情相适应的住房制度， 即适 应社会主义初级阶段及社会主义市场经济体制的住房制度， 以满足城镇居民对住房的 需求。邓小平同志在改革开放初期关于房改的一些讲话，为我国城镇住房制度改革的 目标模式勾画了初步的轮廓。随着改革开放的推进、建设中国特色社会主义理论的发 展和不断完善，这一轮廓到上个世纪八十年代末才逐渐明晰。 1988 年出台的关于在全国城镇分期分批推行住房制度改革实施方案提出房 改的目标是：按照社会主义有计划的商品经济的要求，实现住房商品化，即从改革低 租金制度入手，将现有的实物分配逐步变成货币分配，由住户通过商品交换，取得住 房的所有权或使用权，使住房进入消费品市场，实现住房资金投入产出的良性循环， 走出一条既有利于解决城镇住房问题，又能够促进房地产业、建筑业和建材工业发展 的新路子。 1994 年发布的关于深化城镇住房制度改革的决定中提出了我国城镇住房制 度改革的目标是：建立与社会主义市场经济体制相适应的新城镇住房制度，实现住房 商品化、 社会化； 加快住房建设， 改善居住条件， 满足城镇居民不断增长的住房需求。 1998 年 7 月 3 日，国务院颁布了关于进一步深化城镇住房制度改革、加快住 房建设的通知 ，确定了深化城镇住房制度改革工作的目标：停止住房实物分配，逐 步实行住房分配货币化；建立和完善以经济适用房为主的多层次城镇住房供应体系； 发展住房金融，培育和规范住房交易市场。 城镇住房制度改革作为我国经济体制改革的重要组成部分， 对城镇居民住房问题 的解决至关重要，因而也备受学术界关注。一些学者对我国住房制度改革的目标模式 进行了研究并提出见解。比如：杨圣明等（中国社科院中国住房制度改革研究课 题组，1997）认为我国城镇住房制度目标模式应为：住房产权私有化；住房分配货币 化；住房租金形成市场化；住房交易规范化；住房管理社会化；住房保障多样化。成 思危等（1999）提出了到 2010 年时我国住房制度改革的目标模式，共包括八个方面： 供需动态平衡；住房成为商品；交换通过市场；房费纳入工资；保障社会公平；构建 金融支持；维持租售平衡；发展住宅产业 。 成思危. 中国城镇住房分配制度改革-目标模式与实施难点. 北京：民主与建设出版社，1999，17-28 中南民族大学硕士学位论文 11 笔者基本赞同杨圣明、成思危等对我国住房制度改革目标模式的观点，同时也认 为，住房商品化的实现形式既可以是出售，也可以是出租；住房制度改革应注重居民 的基本住房诉求和住房的分配公平。住房市场由住房买卖和住房租赁两部分构成；住 房买卖和住房租赁都是合理的住房消费方式； 只有住房买卖商品化和住房租赁商品化 这两部分协调发展，才能建立一个健康完整的住房市场体系。住房产权私有化包含住 房所有权的私有化和住房使用权的私有化两个方面；住房分配货币化，实质上应理解 为居民依靠自己货币收入通过买房和租房两条渠道得到住房。此外，住房问题属于社 会公共问题。 住房制度是政府为解决居民住房问题、 满足其居住需要作出的制度安排。 住房制度建设应注重解决居民的基本住房诉求， 使各个社会阶层都能享受到适当的住 房及居住环境，实现“人人享有住房”的社会发展目标。城镇住房制度改革的目标设 定应结合我国现阶段的实际，在目前我国市场经济尚不完善，城镇居民收入分配呈金 字塔型结构的情况下，住房制度改革目标应为：停止住房实物分配，实行住房分配货 币化，逐步实现包含住房买卖和住房租赁两方面内容的住房商品化；同时，在改革过 程中对不同收入的人群采用不同的住房政策，维持公平和效率的统一，多层次地实现 “居者有其屋”，最大程度地满足居民的居住需求。 我国城镇住房制度改革的实践及成效研究 12 第第 3 章章 我国城镇住房制度改革的成效分析我国城镇住房制度改革的成效分析 城镇住房制度改革与我国其他领域的改革类似，在认识上经历了反复探索、反复 认识的过程。如前所述，城镇住房制度改革经过试点售房、提租补贴、全面推进、货 币化分房等阶段。为实现各个阶段性的目标，也采取了具体的政策和措施，但实施的 成效不一。其中有可贵的实践经验，亦有值得借鉴的教训。在这种探索式的改革过程 中，房改的思路同样也经历了同样的改变，在反复实践中逐步形成，又在探索与挫折 中不断修正；房改的目的也渐趋明晰，总体上是为了改善居住条件，满足城镇居民不 断增长的住房需求，建立与社会主义市场经济体制相适应的城镇住房制度。已有一些 学者 （如刘圣欢、 陈伯庚等） 按照时间顺序分析评价房改各个阶段的改革方案的得失。 对房改成效进行系统的研究还较少。 判断房改成效的依据应当是房改目标是否实现或 实现的程度， 本章将以此为基准对我国城镇住房制度改革取得的总体成效以及一些具 体房改措施的成效进行分析。 3.1 我国城镇住房制度改革的总体成效 经过 20 多年的的实践，中国的城镇住房制度建设取得了一些积极的成果，主要 反映在城镇居民的居住水平、住房消费观念、住宅建设，住宅产业推动经济增长等方 面的变化上；旧的住房体制早已打破，新的住房体系（住房分配体制、住房建设投资 体制、 住房市场及金融体系等） 已基本建立起来。 但在房改过程中也出现了不少问题。 3.1.1 城镇住房制度改革的总体成绩 1住房观念发生重大变化；城镇居民人均住房条件有较明显改善。 长期以来，由于传统的低租金、福利分房等住房分配体制，导致城镇居民形成了 解决住房“等、靠、要”的思想。随着房改的深化，尤其是停止实物分房、推行住房 货币化以来，居民的住房观念发生了深刻变化。人们的住房商品化意识在不断增强， 个人购买商品住宅的比重明显增长，个人购买住宅占住宅销售量的比重从 1991 年的 33.7增加到 2003 年 96.4，说明居民个人已成为住宅消费市场的主体（见表 1） 。 同时， 住房制度改革促使城镇居民的居住水平和居住质量明显提高。 1978 年城镇 居民人均居住面积仅为3.6平方米， 到1989年上升为6.6平方米， 2001年则达到10.5 平方米。以建筑面积计算，1979 年城镇人均住房建筑面积 7 平方米；1990 年上升为 13.17 平方米；2001 年底提高到了 22.36 平方米，比 1990 年净增 9.19 平方米，是 1979 年的 3 倍多，已达到世界中等收入国家人均住房建筑面积的水平。住宅功能和 中南民族大学硕士学位论文 13 配套设施也有明显改善。从 1998 年到 2002 年的五年当中，约有 5000 万个城镇家庭 改善了居住条件。中国城镇居民住房的严重短缺时代已基本过去，住房制度改革正在 推进。 表 1 1991-2003 年商品住宅销售情况 商品房销售面积（万平方米）个人购买商品住宅 个人购买住宅比重 年份 总量 商品住宅 （万平方米） （%） 1991 3025.46 2745.17 926.55 33.7 1992 4288.86 3812.21 1456.01 38.2 1993 6687.91 6035.19 2943.39 48.8 1994 7230.35 6118.03 3344.53 54.7 1995 7905.94 6787.03 3344.81 49.3 1996 7900.41 6898.46 3666.82 53.2 1997 9010.17 7864.30 5233.72 66.6 1998 12185.30 10827.10 7792.62 72.0 1999 14556.53 12997.87 10408.53 80.0 2000 18637.13 16570.28 14464.38 87.3 2001 22411.90 19938.75 18250.77 91.5 2002 26808.29 23702.31 22793.69 96.2 2003 33717.63 29778.85 28714.61 96.4 资料来源：中国统计年鉴（2004 年） 2住房分配体制从实物福利分房转为货币化分房；住房建设投资模式日趋多元 化；住房体系逐渐向市场化方向转化。 1998 年下半年， 住房实物福利分配在全国范围内终止， 绝大多数城镇公布并实施