（国民经济学专业论文）政府诚信问题的经济学透析——产生原因、社会效应和防治对策.pdf

x b 1 0 3 0 9 政府诚倍问题的经济学透析 产生原因、社会效应和防治对策 王振华 摘要市场经济发展到今天，人们逐渐认识到诚信对市场经济完善和经济活 动良性运转的重大意义。诚信作为转型期中国社会久治不愈的瘸疾，已经严重阻 碍了我国市场经济的发展影响了经济的健康运行。从行为主体上看，诚信可以 被划分为个人诚信、企业诚信和政府诚信三种基本类型。目前，理论界对诚信问 题的研究主要集中在个人诚信和企业诚信上，对政府诫信的研究则主要侧重于实 践环节，尚缺乏在此角度更为深入的理论探讨。另外，由于在整个社会诚信体系 中。政府诚信是基石，起着基础性和决定性的作用，因而对政府诚信尤其是政府诚 信缺失进行经济学透析不但可以深化对此问题的认识，而且可以丰富经济理论的 研究，具有极为重要的理论价值和现实意义。 本文以经济学的基本理论为指导，主要采用实证分析和规范分析的方法，从 诚信与政府的概念出发界定出政府诚信的内涵和特点，分析了政府诚信的发生机 理，在对政府公职人员四种行为假设和政府组织两种前提假设的基础上重点对政 府诚信缺失的一般原因和我图政府诚信缺失的特定原因进行了分析。进而。文章 还指出了政府诚信缺失所可能引发的社会效应，提出了政府诚信缺失的防治对策。 全文除引言外，共分为五个部分： 第一部分r ，基本概念与前提假设。文章在分析诚信和政府概念后将政府诚信 界定在政府经济行为的角度，按照政府( 公职人员) 在其失信行为中的受益状况， 把政府诚信缺失归纳为三种表现。同时，文章还做出了较为符合实际的前提假设， 即政府公职人员具有需求多样性、有限理性、追求利益最大化和机会主义倾向四 个特点，而政府组织也是有限理性的，会追求自身利益，这些为我们的进一步分 析提供了假设前提。 第= 部分，政府诫信缺失的一般原因。文章从两个角度分折了政府诚信缺失 的一般原因：一是从个体的角度看，政府诚信缺失是政府公职人员进行“成本一 收益”权衡的必然结果；二是从组织的角度看，由于政府失灵的存在，政府诚信 缺失同样是难以避免的最后得出结论，政府公职人员的不诚信行为和政府组织 的“失灵”都可能导致政府诚信缺失。 第三部分，我国政府诚信缺失的特定原因。结合我国的实际情况，仅从以上 两个角度分析我国政府诚信状况是不充分的，还应当从历史、体制、法制、政府、 公众、产权六个角度，深入揭示我国经济转轨过程中政府诚信缺失的特定原因， 这一分析具有较强的现实意义。 第四部分，政府诚信缺失的社会效应。文章从四个方面指出了政府诚信缺失 会引发的社会效应，即阻碍经济的增长与发展、影响我国政治体制改革、影响社 会稳定、破坏我国的圈际形象和投资环境。 、 第五部分，政府诚信缺失的防治对策。为了提升政府的诚信度，规范政府行 为，笔者针对政府诚信缺失发生的原因，从观念提升、机制创新、自身建设、体 制改革、制度完善、环境改善、力量推动七个方面提出了防治政府诚信缺失的思 路对策。 笔者在文章中以政府诚信为研究对象，运用经济学方法进行理论分析，在以 下方面做出了新的努力和思考：( 1 ) 首次提出了“新经济人”行为假设的内在逻辑 性和排列次序，使前提假设更符合客观实际，为本文的后续分析提供了有力依据： ( 2 ) 对政府诚信的研究界定在表现比较突出的经济领域，使研究对象更具有现实性 和针对性；( 3 ) 从公职人员个体和政府组织两个角度揭示政府诚信缺失的一般原 因，使研究角度更为全面。同时，还结合实际分析了我国政府诚信缺失的特定原 因，使研究结果更为深入。 关键词；诚信政府诚信政府诚信缺失市场经济公职人员 e c o n o m i c a n a l y s i s o ng o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s s 叫h e c a u s e ，e f f e c ta n dp o l i c y w a n g z h e n - h u a a b s t r a c t ：t h em a r k e te c o n o m yd e v e l o p m e n ti su pt ot o d a y a n dp e o p l eg r a d u a l l y r e a l i z et r u s t w o r t h i n e s si so f g r e a ts i g n i f i c a n c et ot h em a r k e te c o n o m ya n dt h ee c o n o m i c a c t i v i t y a s 也e o b s t i n a t ed i s e a s ei n c h i n a ，t r u s t w o r t h i n e s sh a so b s t r u c t e di t s d e v e l o p m e n ts e r i o u s l y w ec a nd i v i d et r u s t w o r t h i n e s si n t ot h r e eb a s i ct y p e s ：i n d i v i d u a l t r u s t w o r t h i n e s s 。e n t e r p r i s et r u s t w o r t h i n e s sa n dg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s sa c c o r d i n gt o t h eb e h a v i o rc o r p u s a l t h o u g ht h e r ea r em a n ya r t i c l e sa b o u t g o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s s n o w , i ti s s c a r c et os t u d yg o v e r n m e n tu u s t w o r t h i n e s sb yt h ee c o n o m i ct h e o r y i n a d d i t i o n , g o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s si st h eb a s eo ft h ew h o l es o c i a lt r u s t w o r t h i n e s s s y s t e m ，s ot h ee c o n o m i ca n a l y s i so ng o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s sn o t o n l yi sb e n e f i c i a l t oe n r i c he c o n o m i ct h e o r i e sb u ta l s oi se x t r e m e l ym e a n i n g f u lt oc u r r e n ts o c i e t y t h e p a p e r u n d e rt h eg u i d a n c eo f t h eb a s i ce c o n o m i c t h e o r ya d o p t sm e t h o d so f t h e p o s i t i v e a n dn o r m a t i v e a n a l y s i s a n dp o i n t so u tt h ei n t e n t i o no ft h e g o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s s b e s i d e s 。t h ea u t h o rt r i e st oa n a l y z e i 埠g e n e r a la n ds p e c i a lr e a s o n sa n d p u tf o r w a r ds o m es u g g e s t i o n s f o rr e f e r e n c e t h e r ea r ef i v ep a r t se x c l u d i n gt h e p r e f a c e i nt h i sp a p e r ： p a r tid i s c u s s e st h eb a s i cc o n c e p t sa n d h y p o t h e s e s o f t h e p a p e r a f t e ra n a l y z i n gt h e m o t i o no ft h et r u s t w o r t h i n e s sa n dt h eg o v e r n m e n t , t h ea u t h o rc o n f i n e sg o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s st og o v e r n m e n te c o n o m i cb e h a v i o r , g o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s sc a nb e d i v i d e di n t ot h i n et y p c sa c c o r d i n gt ot h em a n i f e s t a t i o no ft h eg o v e r n m e n t ( o f f i c i a l ) a t t h es a w l et i m e ，p a r tid i s p l a y sf o u rb e h a v i o ra s s u m p t i o n sa b o u tt h eo f f i c i a lb e h a v i o r ： v a r i e t y o fd e m a n dp r e f e r e n c e s ，b o u n d e dr a t i o n a l i t y , m a x i m i z i n gs e l f - i n t e r e s t sa n d o p p o r t u n i s m w h a t sm o r e ，t w oh y p o t h e s e s a r e p r o v i d e d a b o u tt h e g o v e r n m e n t o r g a n i z a t i o nt h a ti st h eb o u n d e dr a t i o n a l i t yo f t h eg o v e r n m e n to r g a n i z a t i o na n dp u r s u i n g s e l f - i n t e r e s t s p a r t l i a n a l y s e st h eg e n e r a lc a u s e so ft h el o s i n go fg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s s f r o mi n d i v i d u a la n do r g a n i z a t i o na s p e c t s b o t ht h ec o s t - b e n e f i ta n a l y s i so f o f f i c i a l sa n d g o v e r n m e n t - f a i l u r e c 跹l e a dt ot h el o s i n go f g o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s s p a r t a n a l y s e st h es p e c i a ll e 衄o l l so f t h el o s i n go f g o v e m m e n t t r u s t w o r t h i n e s s i nc h i n a n 玲e x p l a n a t i o n st ot h el o s i n go fc h i n e s eg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s sa r en o t i i i a b u n d a n ti fw e a n a l y z ei to n l yf r o mt h ei n d i v i d u a la n do r g a n i z a t i o na s p e c t s t h ea u t h o r f u r t h e ra n a l y s e st h es p e c i a lr e a s o n s 筋ms i xa s p e c t si nt r a n s i tp e r i o d ，n a m e l yh i s t o r y , s y s t e m ，l e g a l i t y , g o v e r n m e n t , p u b l i ca n dp r o p e r t yr i g h t s p m p r e s e n t s t h es o c i a le f f e c to ft h el o s i n go f g o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s s i t w i l lb l o c ke c o n o m i cg r o w t ha n d d e v e l o p m e n t , b o t h e rc h i n e s ep o l i t i c a ls y s t e mr e f o r m ， r e s u l ti ns o c i e t yt e n s i o na n d d e s t r o y i n t e r n a t i o n a li m a g ea n di n v e s t m e n ts i t u a t i o n s p a r tvp u t sf o r w a r da l a r g e ra u m b e ro fg u i d e l i n e so np r e v e n t i n ga n dc u r i n gt h e l o s i n go f g o v e r n m e n t t r u s t w o r t h i n e s s i no r d e rt oi m p r o v et h ed e g r e eo f t h eg o v e r n m e n t u u s t w o r t h i n e s sa n dr e s t r a i nt i mb e h a v i o ro fg o v e m m e n t o r g a n i z a t i o n ，t h e a u t h o r e x p l o r e st h e m e a s u r e sf r o ms e 煳a s p e c t si nt h i s p a l e r , s u c ha si d e a - p r o m o t i o n m e c h a n i s m - i n n o v a t i o n , g o v e r n m e n t - c o n s t r u c t i o n ,s y s t e m - r e f o r m a t i o n ， i n s t i t u t i o n - p e r f e c t i o n , s i t u a t i o n - i m p r o v a m a n ta n dp o w e r - p r o m p t i n g t h ep a p e rn o to n l ys t u d i e sg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s sb ye c o n o m i ct h e o r yb u t a l s og i v e sf u r t h e rc o n s i d e r a t i o nt ot h ef o l l o w i n gp r o b l e m s ：o ) t h ei n n e rl c l g i co fn e w e c o n o m i cm a nw h i c hi s p u tf o r w a r da t t h ef i r s tt i m en a a k e 芯t h e h y p o t h e s e sm o r e o b j t i v e a n da c t u a lt h a ne v e r ；( 2 ) t h ec o n c e p to fg o v e r n m e n tt r u s t w o r t h i n e s si s f o c u s e do nt h ee c o n o m i cf i e l da n dt h ef o c u sm 矗k e si tp o s s i b l ef o ru st oe x a m i n et h e e x a c tc a u s e so ft h el o s i n go fg o v e r n m e n tt r u g w o r t h i n e s s ( 3 ) t h ep a p e ra n a l y s e st h e g e n e r a lr e a s o n sf r o mt w oa s p e c t sa n ds p e c i a ll a $ o n si nc h i n af r o ms i xa s p e c t s i t m a k e st h es t u d yo v e r a l la n d t h o r o u g h l o s i n go f g o v e m m v n t m m t w o r t h i n c s sm a r k e t e c o n o m y o m c i a l 引言 市场是人类迄今为止所发现的较为有效的资源配置方式。自从亚当斯密1 7 7 6 年国富论发表以来，“看不见的手”的自由市场经济范式就享誉全球，并成为 后来一个半世纪世界经济发展的主导思想。在亚当斯密及其追随者看来。市场 是万能的，市场经济能够实现社会资源的有效配置，而政府只是市场经济的“守 夜人”，不能也不必要干预经济活动。直到二十世纪三十年代世界性经济危机的发 生，客观现实冲破理论束缚，才打破市场万能的神话。由此，人们认识到了市场 作用的有限性，凯恩斯的政府干预理论成为理论界的主流思想，各国政府也争相 采用。到2 0 世纪6 0 年代末，随着资本主义“滞胀”现象的出现，自由主义经济 思想得以复兴，货币主义学派、理性预期学派、供给学派等纷纷向凯恩斯主义发 出挑战，他们从不同角度论述了市场机制的完善性，主张减少政府干预，就连曾 经一直推行计划经济的社会主义国家也纷纷引入市场机制，日益强调市场在资源 配置中的基础性作用。 世界各国在确立和发展市场经济的过程中也出现了许多问题，其中比较主要 的就是诚信缺失问题。在不发达的社会经济条件下，由于受信息和交往范围的限 制，诚信主要是一种道德要求，体现在人们的日常交往中。然而，随着市场经济 的日臻完善，诚信开始起到重要作用，它是市场经济的软环境，既不能像物质资 源那样可以直接利用，也不能像其它非物质资源可以计量，同时它还是市场经济 的硬环境，没有诚信作支撑，市场关系就无法确立，市场运行也无法维系。在我 国，随着社会主义市场经济的逐步确立与完善。经济发展进入了“快车道”，诚信 问题也日益凸显出来，一系列的失信违信现象浮出水面，企业之间的合同欺诈、 三角债积重难返，证券市场和基金股市的“黑幕”频频曝光，中介活动中审计报 告、资产评估的蒙骗欺诈屡屡发生，黑心棉、注水肉、陈馅月饼等假冒伪劣产品 充斥市场等等。诚信问题已经成了一个严重的社会问题，成了社会的痼疾。1 9 9 8 年全国因为诚信问题而造成的经济损失高达5 3 0 0 亿元。”到了2 0 0 1 年，全国企业 三角债逾1 5 万亿元，因逃废债务造成的真接损失约1 8 0 0 亿元，在原四大国有商 业银行开户的6 万多家改制企业，一半以上有逃废债务行为。更有人士指出，我 国当前每年因合同欺诈造成的直接损失约为5 5 亿元，产品质量低劣和制假售假造 成的各种损失至少有2 0 0 0 亿元，由于“三角债”和现款交易增加的财务费用约2 0 0 0 亿元，诚信缺失造成的损失高达5 8 5 5 亿元。睁中国信用经济论坛提出将每年9 月 叶固标季明，吴复民让老实人不吃亏上海诚信体系建世纪实，党建，2 0 0 4 z 韦玉兰加移g 建立健全社会信用体系的思考理论与改革，2 0 0 2 ，5 ，第6 0 页 宁金成，我国信用体系的构建与商法的完普，郑州大学学报，2 0 0 3 t 3 t 第7 4 页 1 9 日定为我国“诚信日”的倡议，已得到百万家企业的签名支持。目前，诚信问 题已经演变为一个世界性话题，即使文明程度较高、市场经济较为完善的美国也 相继暴露出了安然公司、施乐公司、默克公司、世通银行等欺诈行为而安然公 司的假帐丑闻更是被称作“经济的九一一事件”。2 0 0 3 年1 1 月世界经济发展宣言 大会于中国珠海召开，大会以“诚信是经济发展的保障”为主题，呼吁建设以诚 信为最高价值观，以充分信用为基础的社会环境，保障世界经济的健康持续发展。 然而，上述我们所看到的仅仅是个人或企业不诫信行为的表现，那么，政府 是否也存在类似情况昵? 实际上，上述社会生活中大量存在的诚信缺失现象与政 府诚信观念的淡薄和行为失信有着密切关系。“目前信用缺失的矛盾焦点集中在企 业身上，而造成信用缺失的根本原因还在政府。”。政府在经济活动中以权谋私、 权钱交易、政绩工程、决策失误、管理失职、政策多变、形式主义、地方保护等 失信于民的政府行为时有披露，它不但干扰了社会经济的正常运转，而且影响了 社会诚信体系的建设，带坏了社会风气。本文试图运用经济学的基本理论对政府 诚信的问题进行分析探讨，提出个人的一些见解。 一、政府诚信的概念与前提假设 ( 一) 诚信与政府的定义 1 诚信的定义 “诚信”一词在辞源中没有释义只是在辞海中将“诚信原则”解 释为“民法的基本原则之。当事人进行民事活动时，应以诚实、善意的心态行 使权利、履行义务，保证各方当事人都能得到自己应得的利益，不损人利已；当 法律无法包容所有难以预料的诸情况时，法官则应依诚实、信用的观念，公平合 理地去解决各类纠纷，以维持当事人之间利益的平衡，当事人利益与社会利益平 衡了，能保持社会的稳定与和谐的发展。”。由此可知，诚信在法律范畴内主要指 当事人诚实的心态、行为和法官行使权力的公正性。温家宝同志2 0 0 1 年6 月5 日 在金融系统学习“三个代表”经验交流会上也曾指出“诚信，就是要遵守职业道 德，维护职业信誉，讲信用，守承诺，忠诚老实，对人民高度负责。”。 诚信，即诚实信用的合称。一方面，它属于道德范畴，是个社会意识问题， 即要求人们在日常的社会生活中要以诚恳的态度，表示出真实确切的意思并信守 承诺；另一方面，它属于经济范畴，在本质上体现为一种符合经济规律的交易方 式，是经济活动得以延续和良性运转的有效途径。正因如此，恩格斯指出诚信的 孙德宏，政府必须做诚信的典范工人日报2 0 0 4 t l t1 9 第3 版 夏征农主编，辞海，上海辞书出版杜，2 0 0 2 年1 月第2 0 6 页 单向前，学习实践“三个代表”重要思想，全面提高金融系统酞伍素质，人民日撒，2 0 0 1 ，6 ，6 第2 版 本质：“首先是经济规律，其次才是伦理性质”。由经济活动中的三个基本行为主 体企业、个人和政府出发，我们可以相应把诚信划分为个人诚信、企业诚信和政 府诫信。个人取信于他人，可以获得尊敬：企业取信于市场，可以获取经济利益； 政府取信于民，可以令行通畅，实现社会的稳定发展。其中，企业和个人行为主 要处于微观经济活动领域中，都是为了追求自身利益最大化，而政府行为则相对 比较复杂。 与“诚信”词义最为相近的是“信用”。“信用”一词是个外来词，最早起源 于拉丁文“c r e d i o ”，后被引入英文，用单词“c r e d i t ”表示。辞源释义为：“信 任使用。在史记陈涉世家中有“陈王以朱房为中正，胡武为司过，陈 王信用之。”。辞海列出了“信用”三种含义：一为“信任使用”；二为“遵守 诺言，实践成约，从而取得别人对他的信任”：三为“以偿还为条件的价值运动的 特殊形式”。o 现在，我们主要使用后两种含义，即道德意义上的“信用”和经济 学意义上的“信用”。社会道德意义上的信用，是指人们在为人处事及进行社会交 往中应当遵循的道德规范和行为准则，它要求人们遵守诺言、实践成约，以取得 他人的信任。在经济学范畴里，“信用”有其特定的涵义，它是一种借贷行为，主 要存在于交易双方非同一时空的交易过程中，表示的是债权人( 贷者) 和债务人 ( 借者) 之间发生的债权债务关系，偿还性是它的基本特征。这种信用也包含了 相信、信任，是债权人对债务人偿还能力的信任。根据受信对象、性质的不同， 可以把现代信用形式划分为商业信用、银行信用、国家信用、消费信用和国际信 用。在市场经济条件下，经济学意义上的信用赋予了一般社会道德意义上的信用 以特有的经济内涵；同时，经济学意义上的信用也要以一般社会道德意义上的信 用为依托，二者相互联系、彼此制约。但是，无论从何种意义上来理解，信用都 是指行为主体在主客观上能够傲到诚实守信。 关于“信誉”一词，在辞海里的定义是“个人或社会集团履行承诺和义 务的水平，以及他们在人们心目中的可信任程度。是个人或社会集团的社会信用 和相应的社会赞誉的统一。”它已经完全成为一个现代概念，表示一个人的信用 同其名誉相联系。可以说，信誉是“诚信”一词的同义用语，但是它不具有经济 范畴中的“信用”涵义，因而不及诚信一词表达的丰富与确切。 2 政府的定义 政府是代表国家行使公共权力的机构体系，它是一个社会上层建筑的重要组 舒周增，浅谈诚倍理念的建立和规范，体制改革，2 0 0 3 ，3 一第1 3 4 页 商务印书馆编辑都。辞源【合订本) ，商务印书馆1 9 8 8 年7 月，第1 1 4 页 夏征农主编辞海上海辞书出舨社，2 0 0 2 年1 月，第1 8 9 8 页 夏征农主编，辞海 上海辞书出版社，2 0 0 2 年1 月第1 8 9 8 瞰 成部分。关于政府含义的界定，我们可以从广义和狭义两个角度思考。广义政府 是指各类国家机关的合称，即包括人们通常所说的立法机关、行政机关、司法机 关。在1 9 4 9 - - 1 9 5 4 年问，我国在中国人民政治协商会议共同纲领和中华人 民共和国中央人民政府组织法中，都是在广义上使用“政府”一词。当时的中 央人民政府是指对外代表中华人民共和国，对内领导国家政权的中央人民政府委 员会及其组织的政务院、人民革命军事委员会、最高人民法院和最高人民检查院。 狭义政府特指国家机构中执掌行政权力、履行行政职能的机关，即国家行政机关。 自1 9 5 4 年我国第一部宪法规定国务院是中央人民政府后，我国的宪法和 有关法律都明确地将国家权力机关的执行机关，即国家行政机关称为人民政府。 在我国具体为国务院、省、市、县、乡人民政府。本文所使用的是政府的广义概 念，指一切从事国家活动的机构、组织等，具体包括立法、司法、行政等组织机 构。 政治学、法学、社会学都从各自的角度对政府的起源进行了分析和说明，如 我们熟知的社会契约论、统治阶级需要论等。在经济学上，美国的经济学家杨巴 泽尔( y b a r z e l ) 对此做出了另一种解释。他认为，在任何社会制度下，即使是 严格的私有制条件下，都不存在绝对的或无条件的私有权利，而任何人的私有权 利在一定程度上都会互相影响和制约，从而牵制了各自私有权利的正常实施与获 利，即权利的“残缺”或“稀释”( a t t e n u a t i o no fr i g h t ) 。权利稀释理论告诉 我们，权利的稀释使社会中的每个人都把各自享有的私有权利部分地置于公共领 域中。所有这部分置于公共领域的私人权利，需要委托给一个机构或个人来实施， 以此维护私人利益，这个机构便是政府。在这个权利让渡的过程中，政府拥有了 公共权力，自然政府应该利用手中被赋予的行政权力，履行行政职责，维护社会 和公民利益，对公民负责，为公众服务。所以说，“民惟邦本，本固邦宁”。 政府在市场经济活动中扮演着双重角色，一身兼有微观主体和宏观管理的双重 身份。一方面，政府可以作为市场经济活动的主体，同企业和个人一样以平等的 身份同时参与经济活动，其某些市场行为( 如政府采购、政府投资) 主要是一种 单纯的市场主体行为：另一方面，政府还要游离于市场之外，利用其特殊的地位 收集信息、制定政策、完善法规，为市场经济的顺利运行创造良好的外部环境， 当好市场的裁判员，防范和治理市场经济运行中可能出现的各种问题，履行好经 济管理职能。 政府行为具有如下特点：( 1 ) 公共性。政府是由于社会的公共需要而产生的， 是为了维护社会的公拭利益、解决社会公共问题而存在的，其行为具有公菸性。( 2 ) 普遍性。政府行为涉及面广，包括经济、政治、文化等各个领域其中“政府行 为与政府经济行为的关系既是全部与部分的关系，又是整体与核心的关系。也就 是说，在现代社会中，政府经济行为是政府行为的重要组成部分，它独立地起着 其他行为所不可替代的作用”母( 3 ) 强制性。政府行为的实施是以强制性为基本 保证的。( 4 ) 非营利性。政府行使权力从事社会管理不以营利为目的，这也是区 分它与市场行为的主要标志。因此，政府角色的复杂性和追求目标的多元化特点 造成了政府行为的复杂性 ( 二) 政府诚信与政府诚信缺失 1 政府诚信 我们由“诚信”和“政府”的概念给出“政府诚信”的定义：政府诚信是政 府作为一般市场主体和经济管理者在从事平等性经济活动和进行经济管理过程中 由于其行为诚实守信和符合客观经济规律所得到的社会公众的认同与赞美，是政 府形象的核心。该定义包括三层含义：( 1 ) 政府诚信有两种类型，一是政府在经 济领域作为一般市场主体和经济管理者能够信守自己承诺；二是政府在经济领域 中作为市场管理者，应该也能够符合经济规律有所作为，促进经济良性运转。( 2 ) 上述两种情况要通过政府经济行为表现出来蕾，政府经济行为挟定政府诚信状况。 ( 3 ) 政府诚信最终得到的是企业和公众的认可与赞美，是政府形象的提升。 政府诚信可以划分为三个层次：o ( 1 ) 以契约为基础的政府诚信。政府在一 般性经济活动和管理经济活动中应该做到信守承诺，严格按照自己的承诺办事。 在这里，“契约”既包括政府作为一般经济角色同企业、个人签订的合约、条款， 又包括政府作为管理者公布出来的祛律、法规以及各项政策。各项法律、法规、 政策是政府决策行为的体现。一经公布就如同与公众签订了“隐性合约”，因而， 它们同样具有契约性质，需要保持相对的稳定性和权威性。( 2 ) 信息非对称条件 下的政府诚信。所谓信息不对称，指当事人双方所获取的信息量是不同的，拥有 更多信息的一方处于优势地位。拥有较少信息的一方处于劣势地位。政府是社会 生活的组织者和管理者，往往拥有较为全面的信息，这就要求政府在此条件下能 够公开相关信息，做出自己的真实意思表示，不以信息优势欺瞒社会公众，使政 府与社会公众处于平等的地位( 3 ) 完全考虑社会公众利益的政府诫信，即政府 不是先从自己利益出发。而是充分考虑社会公众的利益，把社会公众的利益和要 求放在首位，这也是最高形式的政府诫信我们还可以以上述三个层次作为标准 陈宪。市场经济中的政府行为) ，立信会计出版社，1 9 9 5 年4 月第1 3 页 政府行为体现在经济、政泊、文化、生活等各个方面，在现代市场经济条件下t 政府经济行为表现得尤 为突出为使本文研究更具有现实性和针对性，这里我们不研究政府在政泊、文化、生活等其它领域的 表现 魏杰教授曾将诚信划分为三个层次这里我们同样用它来划分政府诚信 来评价政府诚信，判断政府诚倍主要处于哪个层次上。应该说明的是，上述三个 层次并不是完全孤立的，后一层次的政府诚信是对前一层次的提高和升华，而政 府在同一时期所表现出来的众多具体行为也可能处于不同层次上。政府应该在坚 持以契约为基础和信息非对称条件下政府诚信的基础上，追求完全考虑社会公众 利益的政府诚信。 诚信的构成主体是多样的，其中政府、企业和个人作为拥有诚信资源的主要 经济活动主体，它们之间相互影响、相互作用形成了一个完整的社会诚倍体系。 对于整个社会诚信体系而言，其实也就是由政府、企业和个人构成的一条互动的 诚信链，在这条诚信链上，政府诚信处于核心地位，是建立社会诚信体系的重要 前提，对企业诚信和个人诚信起着基础性和决定性的作用。原因在于：( 1 ) 政府 诚信具有“约束效应”。“上好信，则民奠敢不用情”( 论语子路) 。市场经济 是法制经济。各项法制规章既要由政府确立和完善，又要由政府来保证其实施的 公正性与权威性，真正做到有法可依，执法必严，违法必究。企业和个人为了规 避政府惩罚，只有在经济活动中遵守诚信原则，严格按契约和法律办事，也可避 免其为追求短期利益而可能引发的诚信缺失行为。实际上，这一方面维护了政府 的自身形象，另一方面也保障了各经济主体之间的信任关系。( 2 ) 政府诚信具有 “放大效应”。政府，是信用建设的组织者、倡导者、实施者和维护者，是管理经 济，监督、调控市场，维护社会经济秩序的主导力量，它及它的每一个成员的诫 信行为。对社会诚信体系建设具有根本的引导与示范作用。市场信用、企业信用、 个人信用及整个社会信用，都是基于政府诫信来推动和发展的政府诚实守信， 可以带动其他经济主体遵守市场秩序并约束可能的机会主义行为，从而营造出良 好的诚信氛围，提高一个地区或圉家的诚信等级。反之，则可能使各企业和个人 纷纷效仿，造成市场混乱 2 政府诚信缺失 政府诚信的对立面悬政府诚信缺失，即政府失信、政府诚信力的丧失。相对 应，我们同样可以给出政府诚信缺失的概念，政府诚信缺失就是政府作为一般市 场主体和经济管理者在从事平等性经济活动和进行经济管理过程中由于其经济行 为失信和违背客观经济规律难以得到社会公众的认同与赞美，是政府形象的丧失a 我们可以用政府诚信缺失度来衡量，即 政府诚信缺失度= 缺失的政府经济行为( a ) 全部的政府经济行为( f ) 如果a f 趋向于1 0 0 ，说明政府行为是无法让人相信的，政府在人们心目中 的形象极其低下；反之，如果a f 趋向于0 ，说明政府的行为几乎都能够做到诚信， 政府在人们心目中的形象会很高大。在这里，需要说明的是，对政府诚倍和政府 6 诚信缺失的高与低的评价是个综合衡量比较的问题，它不适用于精确的计量分析， 比较难进行量化。同一政府在同一时期、不同时期会做出千百种不同的决策，这 其中既有诚信的政府行为，也有缺失的政府行为，社会公众是不会也不可能对所 有政府行为进行统计评估的。 按照政府( 公职人员) 在经济行为过程中是否受益，我们可以大体将其划分 为以下几类( 见表1 ) 表1 ；政府诚信缺失的类型表现 政府( 公职人员) 是否受益 是否 、 行为政策多变、随意许诺、不守合约、 政府失信执法不严、违法不纠、官员继任、 诚信腐败寻租、招标黑幕、股市圈钱 缺失违背经权责越位、政出多门、盲目干预、干预失度、决策 类型济规律政绩工程、形式主义、失误、管理失职、无法可依、 虚报浮夸、地方保护效率低下、信息失真 简言之，政府失信就是政府“做了不该做的事，不做应该做的事，做了该做 的事却不符合经济发展规律”。这几种表现在现实生活中不是完全独立的，有时互 有兼容。本文主要对政府诚信缺失进行分析，探讨确立政府诚信的策略对策。 ( 三) 政府公职人员的行为假设 政府组织是由政府公职人员组成的，政府的各项职能也主要由政府公职人员 的来代理完成。在这里，我们对政府公职人员做如下行为假设：( 1 ) 需求偏好多 样性。人是有需求的，而人类从事经济活动的最终目的就是满足自身的不同需求。 目前经济学界普遍认为，偏好作为能够带来自身较大效用的一种主观倾向，具有 多样化的特点，不同的人有不同的需求偏好，同一个人的需求偏好也不是稳定不 变的。政府公职人员的髂求偏好主要表现在，他们既有“食色，性也”的本能之 欲和金银货币的物质之欲，又有权力名望的追求之欲和利他主义的牺牲欲望。( 2 ) 有限理性。新古典经济学关于人的行为假设是建立在完全理性基础上的，西蒙、 阿罗等人对此提出了尖锐的批评。赫伯特西蒙明确提出了“有限理性”概念， 认为由于环境的不确定性和复杂性，由于人生理的局限性和信息不完善性，个人 或组织的决策都是在许多限制的条件下进行的，不可能对现在和未来有一个完全 的把握，所以其追求的只能是行为结果的次优或满意解。( 3 ) 追求利益最大化。 利益，除了物质利益外，还包括同情心、责任感、利他主义等所带来的效用的满 足。人追求自身利益最大化，也就是追求这些效用的最大化，只不过由于需求偏 好的不同，有的人偏重于物质利益，有的人偏重于利他主义而已。所以，人在有 限理性条件下追求满意解，就是追求自身净效用的最大化，此时恰好达到边际收 益= 边际成本实现了自身利益的最大化。( 4 ) 行为人的机会主义倾向。威廉姆森认 为，“人在追求自身利益时会采用非常微妙和隐蔽的手段，会耍弄狡黠的伎俩。”按 照威廉姆森的定义，机会主义倾向指人们借助于不正当手段谋取自身利益的行为 倾向，它强调了人追求自身利益的动机是强烈和复杂的，其中包括：一是有目的 有策略的利用信息，按个人目标对信息加以筛选、扭曲，如撒谎、欺骗等；二是 违背对未来的承诺，如毁约等。 在古典经济学和新古典经济学中，市场的运作被假定为完备的信息、明晰的 产权和零成本的运行过程，市场交易也过滤为价格机制单一作用的产物，因而人 们成了具备完全理性和追求自身利益最大化两个特征的“经济人”，成为一种脱离 现实的理念中的人。这里所提出的四个假设条件应是对“经济人”概念的修订， 或者叫“新经济人”。构成“新经济人”的这四个条件不但是不矛盾的，而且还有 其内在的前后逻辑性。作为“人”，首先有着不同的需求，对不同的需求又有着不 同的偏好。人在追求需求满足的时候，是在有限理性的前提下追求自身利益的最 大化。机会主义行为是对追求利益最大化的补充，同样是以有限理性为前提的， 因为人如果具有完全理性，能够洞察现在和未来，能够认清复杂的和不确定的环 境，机会主义行为也就无从得逞。简言之，我们假设政府公职人员是一个追求目 标多元化( 利己和利他) 的有限理性个体，这意味着对某些公职人员个体而言， 他一方面会追求职务、薪金、权力、利他主义、社会地位和荣誉的最大化，以适 应其行为的基本动机；另一方面，他会在责任和新问题面前选择趋利避害、降低 、 风险的行为方式。 ( 四) 政府组织的前提假设 政府组织的假设前提有：( 1 ) 政府是具有自身利益的实体组织。政府在追求 社会福利最大化时同企业和其他社会组织一样会考虑到组织利益。其自身利益的 满足在长期看来是同企业追求自身利益一致的。只有企业不断追求利润的最大化， 实现社会财富的积累与增长，政府才能保持稳定，获取自身效用的最大满足。短 期内二者又具有矛盾性，在社会财富一定的条件下是此长彼消的。( 2 ) 由于政府 公职人员是“有限理性”的，作为政府公职人员综合体的政府组织同样具有“有 限性”。信息不完善和竞争不充分的存在制约着政府部门的公共决策，而经济活动 中的其他行为主体也会对政府政策做出预期，采取相应的对策，使得即使正确的 政府政策也可能未必达到预期的效果，这也说明政府行为是“有限理性”的。 蒋自强，史晋川等，当代西方经济学流派，复旦大学出版杜2 0 0 1 年6 月，第2 5 2 页 二、政府诚信缺失的一般原因 从行为主体上看，政府诚信缺失可以分为个体的诚信缺失和政府组织的诚信 缺失两种，它们分别是政府公职人员进行成本一收益分析和政府组织失灵的结果。 政府行为要由政府公职人员代表政府来执行，因而公职人员的个体行为是否遵守 “诚信”原则直接决定着政府诚信状况，而政府作为一个组织机构，并不是一个 公职人员的简单综合体，又有着组织机构的特性。下面，我们就从政府公职人员 和政府组织两个角度来分析政府诚信缺失的一般原因。 ( 一) 个体方面政府公职人员的成本一收益分析 1 成本一收益分析方法 成本一收益分析方法又称作交易费用分析法，是经济学上的一个最基本的方 法。在经济生活中，人们作为“新经济人”，同“经济人”一样，其行为的准则就 是要实现预期收益预期成本( r c ) ，这是采取行动的必要条件，而是否采取行 动则取决于其临界条件：边际收益= 边际成本( m r = m c ) ，因为此时恰好实现净收益 ( n r = r - c ) 的最大化。新经济人行为就是成本收益分析的结果。 成本，是指人们行为中一切能给其带来负效用的因素，即人们为了获取收益 而付出的代价，它既包括人们实际付出的支出成本，还包括可能会放弃的机会成 本。人们在追求收益的过程中，首先要付出的便是交易成本( 也叫交易费用) 。古 典和新古典经济学很早就已经使用“交易”一词，但在经济分析中假设交易成本 为零。很明显，这种分析假设为经济学分析提供了方便，但与现实生活却相距甚 远。“交易成本”是新制度经济学创始人科斯的一大发现，它是指处理人与人之 间的交易关系所需的成本，包括获取市场信息、进行谈判、签约和保证合约实施 监督所需的费用等。影响交易成本的首要因素是市场环境的不确定性。人是有限 理性的，并非总能充分利用所掌握的并不完备的市场信息，也不能在经济活动中 准确地认知和判断各