城管行政执法的问题与对策研究.doc

哈尔滨理工大学学士学位论文城管行政执法的问题与对策探究摘 要从1997年开始，国务院在城市管理领域就推行了相对集中行政处罚试点工作，并且在2002年后，又将综合行政执法试点工作广泛推行，在此基础上，全国各地陆续成立了城市行政综合执法管理局，简称“城管执法局”。但是由于落后的城管执法观念；执法人员的素质低下；城管执法程序不规范；相关法律保障机制不健全；执法队伍管理不到位；部门之间缺乏协调配合等诸多因素，使得城管行政执法的地位处于尴尬之处，本文将从城管行政执法的现状着手，分析城管行政执法的现有问题和原因，建议转变转变城管执法理念、改善完善法律保障机制、提高提高城管执法人员的素质、落实人性化管理，最后提出几点建议作为结束。关键词 城管；相对集中行政处罚；行政执法Problems and Countermeasures of The Administrative Enforcement of City InspectorsAbstractSince 1997, the State Council administrative areas in the city on the implementation of the relatively centralized administrative punishment of pilot work, and in 2002, the comprehensive administrative law enforcement pilot work carried out extensively, on this basis, all over the country have set up city comprehensive administrative law enforcement authority, referred to as the urban management and law enforcement bureau but due to backward area law enforcement idea; low quality of law enforcement personnel; urban management law enforcement procedures are not standard; legal protection mechanism is not perfect; management team of law enforcement is not in place; defects in city planning and construction; the lack of coordination between departments; community autonomy function loss and other factors, makes the area of administrative law enforcement status in embarrassment, this paper starts from the status quo of urban management administrative law enforcement, the existing problems and reasons of urban management administrative enforcement of law, some suggestions are put forward as the end.Key words City Inspectors;Relatively concentrated administrative punishment ; Administrative Enforcement Af Law 不要删除行尾的分节符，此行不会被打印- I -目 录摘 要IAbstractII第1章 城管行政执法的含义和内容11.1 城市管理行政执法的具体含义11.2 城市管理行政执法的发展历程11.3 城市管理行政执法的主体和模式21.3.1 行政机关是具有行政综合执法的主体21.3.2 城市管理行政执法所承担的管理范围31.3.3 城市管理行政执法的问题多发领域3第2章 当前城管行政执法的问题42.1 执法的方式问题：执法主体的过程粗暴42.2 执法权利范围问题：执法边界不清晰、随意性大42.3 执法队伍问题52.3.1 合法性受到质疑52.3.2 执法队伍的能力不能适应执法任务的需要52.4 执法部门之间问题：缺乏协调配合6第3章 城管行政执法现存问题的分析73.1 执法队伍的整体素质相对不高73.2 城管执法程序不规范83.3 相关法律保障机制不健全8第4章 城管行政执法的几点建议94.1 转变城管执法理念94.2 完善法律保障机制94.3 规范城管执法程序104.4 提高城管执法人员的素质114.5 城管执法过程中落实人性化管理11结 论12致 谢13参考文献14附 录15- II -第1章 城管行政执法的含义和内容1.1 城市管理行政执法的具体含义“城市管理”是近几年，随着城市的迅速发展而逐渐形成的新概念，其具体意义是个人和政府机构用来规划城市并且管理城市公共事务的各类方法的总和1。这其中具体涵盖了对于我国政府的社会、经济、文化和人文关怀等各个领域的具体事件管理，同样也有具体意义中的对于各类公共设施规划、建设、管理和控制。“行政执法”的具体意思是，国家相关行政机关及其工作人员对于社会生活中依照相关法律规定，进行组织和管理中所采取的对行政管理相对人能够直接影响其权利义务，或是对行政管理相对人履行自身权利和义务时所起到的监督作用，由行政机关或相关人员的具体行政行为构成2。因此，综合上述两点，“城市管理行政执法”的含义是指行政机关或法律法规中已经声明授权的组织或是根据我国相对应法律法规可以授权的组织，按照一定的法律执行程序，在其合理的行政管理幅度范围之内，综合行使其法定职权的行政执法制度。1.2 城市管理行政执法的发展历程从我国建国以来，我国所执行的行政理念一直以“管理”为基础思想，加上我国正处于社会主义初期的特殊阶段，在行政立法和执法上还有缺陷不足，这就导致在具体实施中，往往在明确一个具体部门的职权时，主要考虑的是该法律权力的执行组织，所以可以被称为，定一部法律，定一种权力，再去设置一支队伍去完成3。这样的设置模式虽然能够有效加强人们的义务执行力，并且对于行政机关的威信力起到了很大程度的加强作用，同时也符合当时特殊的时代背景。但是，这种“按需设置机构”的制度却很大方面上造成了行政职权垄断、行政执法划分过细、行政执行机构过多等问题的产生，而且大量的机构设置严重增加了我国当时的财政负担。1980年左右，随着我国市场经济体制改革的开始并且逐渐开始发展市场经济，传统的行政管理体制、管理理念和方式都已经开始逐渐发生变化以求适应社会的发展。为适应国家宏观调控管理思想和社会关系变动，上海市是第一建立了城市管理综合执法模式的城市，并成立了我国第一只集治安、交通、市容、环卫等执法权的综合管理监察队。接着，96年3月份，全国人大会议上，正式通过了行政处罚法中的第16条，这也就意味着限制人身自由外的行政处罚权是可被行政机关替政府代为行使的。至此，我国正式确认了拥有行政处罚权的综合管理组织的法律地位。还为城市行政管理领域确立新的政法体制提供坚实的法律基础4。自1997年以后，国务院先后批准了北京市宣武区、广州市、南宁市以及浙江、四川、海南、黑龙江等省份的部分城市，设立城市管理的综合行政执法机关。随后国家发布的2000年的国务院办公厅关于继续做好相对集中行政处罚权试点工作的通知以及2002年的国务院关于进一步推进相对集中行政处罚权工作的决定，也都授权省、自治区、直辖市人民政府在行政区划内有计划、有步骤地开展相对集中的行政处罚权工作，其中包括城市审理及相关领域的全部或部分行政处罚权，和部分强制拆除、管理、职责的划分。1.3 城市管理行政执法的主体和模式城市管理行政执法是相关行政机关依“两个相对分开”原则，要求在城市管理、环卫、交通、资源等社会相关领域组建具有行政执法资格，且执行责权一致及精简、统一、效能等相关原则的综合执法机构5。1.3.1 行政机关是具有行政综合执法的主体行政处罚权是行政管理权中最重要的权利之一，是国家的最有效的管理工具之一6。只有被法律所认可拥有行政处罚权的行政机构，才可依照我国相关法律法规所规定的内容从事公共事务管理职能及行政处罚权的行使。所以城市管理行政执法机关才能够依法承担城市管理等相关领域中的行政处罚职责，而没有任何其他的非行政职能。也因此，集中处罚权相较于之前的单项行政处罚权，权力和责任都更加重大。因此，为明确城市行政执法主体必须是国家行政机关，我国的处罚法第16条及国务院办公厅所公布的2000第63号文件，都对其具体执法管理范围加以明确。表明了城市行政机关不可隶属于政府某个部门，同样不可作为内设机构，只能独立的行使相关行政权力，并且以自身名义承担相应的责任及义务。1.3.2 城市管理行政执法所承担的管理范围从上文所述的概念及主体可以知道，城市行政执法是一种集中的行政处罚权制度，其管理范围就是所集中的行政处罚权范围。从城市管理行政执法在我国的实施模式来看，大体上我国分为大集中模式和一般几种模式7。其中大集中模式是以北京和沈阳为代表的涉及到较多的职责，而一般集中模式也是我国最常见的行政处罚权集中的表现。之所以北京和沈阳可以归纳为大集中模式，是因为其城市管理行政执法范围包括了全部的14个方面，如市容环卫、城市绿化、交通运输、城市规划、工商行政、停车管理、施工现场、城市节水、环境保护、城市河湖、公用事业、导游业、市政、交通等。其执法管理范围较为全面，所涉及的领域也较大，能够有效避免政府在执行职能的过程中出现交叉、责权混乱等局面的产生。不过因为其管理范围较大，在具体的实施过程中往往要耗费大量的时间和金钱，而且集中阻力也较大。再者就是全国大范围采用的一般集中模式，在我国这种模式被各个城市所广泛应用。其管理范围一般意义上来说包括市容环卫、城市规划、园林绿化、工商、公安交通、环境保护、市政等的行政处罚权（俗称“7+X”）8。这是因为其在具体实施过程中不但实施阻力较小，而且涉及到较少的机关，所以实施时间也较快。但也因如此，很可能没有办法从根本上解决职权交叉与权责模糊的现象9。不过，这种一般几种模式对于发展大集中模式来说，是必不可少的过渡方式，采用一般集中模式到大集中模式的过渡形式，能够大大减少所耗费的时间。1.3.3 城市管理行政执法的问题多发领域我国城管行政管理范围中，最主要突出的就是因为其工商领域的管理责权以及执法过程存在相当多的问题，也因此导致了我国对于城市管理行政执法的不足之处大部分集中于工商领域。而且相较于其他城市管理行政执法的领域来说，工商领域包括了市容环卫、城市绿化中对于污染和环境保持的各类手段，也包括了城市规划、施工现场、城市节水、公用事业等领域中的执法手段和处罚措施，所以可以看出我国现有的城市管理行政执法的问题都集中反映在工商领域之中。例如也因此本文对工商领域中的城管执法中的现象和问题进行了探究，按照相关法律、法规、规章中所具体规定的对于在城市中道路、广场、公园等社会公共场所中的无照商贩、违规设摊等。当然这类问题并不是简单地只反映了工商管理一个领域，而是我国现有城市管理行政执法现象的一个缩影。第2章 当前城管行政执法的问题我国城市管理行政执法范围比较广泛，涉及领域众多主要职责大到包括组织制定全区城市管理中、远期规划和年度计划，小到垃圾清远、公厕 清掏作业质量工作。在具体的治理中，可以按照相关的政策法规制定和执行城管活动，除行政处罚外，还可包括对于流动摊贩中无序经营者进行引导，协调、化解摊贩与摊贩间，摊贩与局面的矛盾，摊贩可经营空间的资源配置以及相关配套设施的建设及管理 10。然而明确的权利划分，在实践过程中争议却很大。2.1 执法的方式问题：执法主体的过程粗暴目前我国城市管理行政执法中最受关注也是争议最大的问题就是城管行政执法的主体往往会在执法的过程中，采取极端、粗暴的执法手段，不仅是对执法相对人相关权益的侵犯，更是在严厉挑战社会的道德观。从近几年网上的言论中我们可以看出，社会各界的声音对于城市管理行政的不满都集中于此。从网上及平面媒体的各类新闻中可以看出，之所以会存在如此大的争议其实是因为城管的粗暴执法与群众的暴力抗法相互针对而陷入了恶性循环之中。之所以会产生执法主体执法过程中的粗暴，是因为我国现行的城管行政执法手段过于单一，而具体执行过程中又因为缺乏科学的规范及限制，甚至严格意义上的一部成套的程序文件都还没有形成。这从客观条件上，就更加加大了我国城市行政执法的难度，也在一定程度上加剧了恶性循环的程度。而我国城市管理行政执法的普遍手段都是对违规生产资料进行剥夺、暂扣等措施，从而迫使其无法继续从事该类经营，从而获得一定的收缴罚款。这也在一定程度上加剧了恶性循环的怪圈，因为现有城市执法管理人员的素质良莠不齐，很可能为了追求经济上的利益，采取一些不合理的手段，从而背离整治和引导商贩的目的，更加激化执法者和行政相对人的矛盾。2.2 执法权利范围问题：执法边界不清晰、随意性大 依照国务院所颁发的200217号文件中的相关规定，城市行政管理范围通常被定义为“7+X”，但是其中的具体行政处罚权的具体范围及力度都是由政府调整并辅佐的，显示出了极大的随意性，而且某些城市中，城市管理行政执法的范围实际上是归“市长分配11”，所以导致城市行政执法过程中的执法边界非常模糊、随意性大。而且一般集中模式下的行政处罚权，往往集中的专业性相对要求不高、技术性要求不强的具体领域，而刻意避免集中专业、技术性事项。而专业和技术性的评定又是依靠个人主观认为划分，所以在侧面也反映出了我国的城管行政执法边界模糊。而且现有城市管理所集中的工作大多是原有城市的其他部门所不愿意去做的事项，而且因为缺乏相关配套的立法，导致很多行政执法部门的职能与其他部门职能相混淆。2.3 执法队伍问题2.3.1 合法性受到质疑由上文所述可以知道，我国对于城市管理行政执法的具体编制尚未有统一的规定，各地也都是根据自身需要而采取或行政编制、或依照公务员管理采取的事业编制，甚至是建立于罚款上的自收自支的事业编制。而且因为我国执法队伍在某些城市的特殊时间内，无法保证巨大的任务量，不得不聘用大量临时工性质的“协管员”。但是临时工性质又具备了行政处罚权，所以导致了城管执法队伍的合法性遭受到质疑。除此之外，在发生行政执行人与行政相对人冲突后，当地警察会将双方都带回以平等的当事人民事纠纷进行询问、笔录，这无疑也使得执法队伍的合法性处在了一个十分微妙又尴尬的境地。2.3.2 执法队伍的能力不能适应执法任务的需要我国现在的城管行政立法还处于完善之中，很多方面的不足之处都直接导致了现有城管执法中的问题。首先，执法人员队伍中各类人都存在，素质良莠不、齐的现象极其严重，而城管所要面对的又大多是城市角落中的无证摊贩，这些人大部分都是老弱病残及下岗职工或城市务工人员。可以说无证摊贩主要是由弱势群体构成，所以因为执法人员的素质问题发生争执时，无论是舆论还是群众都更倾向于获得同情。反观行政执法的队伍，很可能在具体实施过程中，发生一些低素质的表现。而良莠不齐的执法队伍也为执法粗暴埋下伏笔。其次，城市行政执法队伍人员数量严重不足12。许多城市中，执法队伍在组建的开始时期是按照一定的人口总数量的比例作为规模。例如广州市，在组建执法队伍时，就采用的万分之三人口基数作为编制。不过在像广州、北京、上海这类发达城市而言，其每年的人口总人数都因外来人口数量的变化而大幅改变。而且随着城市的规模逐年加大，人员流动数量和幅度提升巨大。这就使得原有编制无法继续满足需要。造成了执法队伍编制与执法任务量的矛盾。再次，城管行政执法过程中的任务过于繁杂。即使是行使了一般集中模式的中小型城市，其对于行政处罚权的法律、法规、规章都有很多规定。从小城市的十几部到大城市甚至多达几十部相关规定13，无意对执法人员的任务造成了相当多的阻碍。如此数量下的法律规定，也很难保证所有行政执法人员能够铭记于心，在客观中具体实施更是难上加难。所以这在一定程度上，也反映了我国执法队伍的能力可能无从适应执法任务的需求。2.4 执法部门之间问题：缺乏协调配合因我国所采用的行政管理处罚权，普遍是由一般集中模式向大集中模式过渡，所以导致了我国的城市管理行政执法的行政处罚权大都是由原有的其他政府部门所移交。但是其行政许可权等权利任由原政府相关部门所掌握16。所以在我们所生存的家园里，行政执法的工作人员在与外界接触时，城市管理的各个部门就会与拥有具体许可权的相关政府部门进行信息交流、沟通、事物协调时，出现了大量的阻碍。而部门之间的协调配合匮乏，导致了我国的城管执法的边界不清晰与执法队伍规模无法满足具体任务需求。例如，我国的拆除违章建筑是隶属于执法部门的，不过在认定是否属于违法建筑时，又是由规划部门统筹认定。所以如果城管部门在发现有违章建筑正在建造时，需要先去相关规划部门认定其是否属于违章建筑，而部门间的协调不畅导致这一时间往往要耗费大量时间。即使认定为违法建筑，在城管部门进行拆迁工作时，有可能面临着已经建造完成的违章建筑，造成可能有剧烈抵抗的拆除局面。第3章 城管行政执法现存问题的分析在城市行政管理执法管理中，作为执法方的城管相关行政执法者会对违法、违规的行为进行管理及处罚，但是因为在执法过程中存在执法粗暴、执法边界比清晰、随意性大、执法队伍能力缺乏完善以及合法性等，导致城市管理的具体执行过程中，导致了我国城市管理行政执法陷入了暴力执法与暴力抗法的怪圈之中，甚至造成了执行者和相对人间难以协调的矛盾。而之所以会产生这些现状是因为以下原因：3.1 执法队伍的整体素质相对不高我国的城市管理行政执法是为了对城市管理范围内的社会现状进行行政手段上的管理、引导与规范14。但是我国的城市管理在具体实施中，往往是以行政处罚作为其主要手段，而以行政指导作为辅助手段，这就导致了一方面是城市管理者的严格执法，而另一方面被罚群众的抵触心理。所以就产生了暴力执法和暴力抗法等相关怪相的产生，甚至让底层群众产生了对法律、对政府甚至对国家的仇恨。而且一些城市的相关领导者并未很好地落实国家对于社会发展、人民保护中的具体思想，可以说造成了科学发展观往往在一定程度上解释为了经济发展的片面之语。而政府领导者为了追求自己的政绩，从而采取了脱离实际情况之下的规定。例如，某城市规划者、管理者为了争取创建国家卫生城市及全国文明城市等称号，定下了远高于实际情况的管理目标，并且增强了处罚结果的相关规定。从而导致流动商贩被迫去从事其他行业，附近生活的居民无法以较合适的价格购买到生活必需品。所以，在实行不到一周的时间内，就发生了多起执法者与流动摊贩和居民间的冲突。究其原因，无非是官员的“官本位”思想仍残留于科学发展观的背后，为了追求片面政绩和提升机会，而采取了脱离实情的管理执法手段，并且在耗费大量时间、金钱之后，却产生了远不如之前的效果，还为官民冲突增加了隐患。而且我国所实行的“政府社会高度合一”的管理思想，也导致了政府把相关社会公共事务仅当作是管理的一种体现，进而忽视了社会公众对于公共事务的需求及感受。似乎是一种很不和谐的方式夺去了公民在城管执法中的参与的权力，无疑导致了执法部门和执法对象的相对敌视状态。我国目前对于城管的编制是因各地实际情况而不同的，所以导致了各个城市中城市管理者的采纳、录用均为相关部门领导所控制，执法机构复杂等现象。所以这就导致了我国城市管理者的有一部分从业人员并没有具体的实际岗位培训和法律知识培训，且少数城市管理者的公仆意识薄弱，作风歪斜，仅追求自身经济收益情况和以权谋私的便利条件。3.2 城管执法程序不规范城市管理行政执法人员所代表的国家，所行使的是国家政府赋予的相关权利，所以在执法过程中必须严格按照法律法规中对于相关权利的约束办事。但是我国的城管执法理念不先进及执法人员从业的水平不高等，都导致了我国在城市管理行政执法的过程中背离了法律中所规定的程序。而且部分城市管理者的素质低下导致了无规、无权、无证、无理由处罚，甚至暴力破坏执法对象的商品和生产设施。这些不规范的城管执法程序也为我国的暴力执法暴力抗法中的主要现象。例如某有关部门在对城市管理者的满意调查问卷中显示，市民中对于该城市的城管执法满意率仅为29.20%；认为城管执法过程中涉及到了滥用职权、不依法办事的占到了32.43%；而认为存在贪赃枉法现象的也高达22.78%，调查中对城管行政执法的整体评价为“一般的”占到了40.15%15。可见，影响城管在市民的评价中最重要的就是城管具体执法过程中有无滥用职权、违法执法、随意罚款、以权谋私、肆意收费等城管执法中的不规范行为。3.3 相关法律保障机制不健全我国现行关于城市管理行政执法领域的，除了地方性文件、规定外，具体法律中仅行政处罚法中规定了相对集中行政处罚权，而具体的限制、规范引导城管执法的法律却没有。这也因此导致了城市管理执法过程中的尴尬境地：即要面对管理相对人的对其法律效力、法律地位和执法权力的质疑，还要面对其他部门的相对“强势”。而且因为我国暂时没有对于城市管理执法人员的权利、义务、职责、范围等问题做出具体规定的法律文件，再加之大集中模式下的多方面执法范围。都导致了城市管理执法过程中缺乏应有的监督和制约。也因相关配套法律的缺失，致使城管执法人员在执法过程中可以毫无顾忌地使用自由裁量权，可以根据自身感受选择任意的行政处罚。第4章 城管行政执法的几点建议我国城管行政执法的过程中，因为落后的执法观念、从业能力不强的执法人员、不合理的执法程序、不健全法律体系、不流畅部门沟通等诸多原因，导致了我国的城管行政执法具体过程中的执法粗暴、暴力抗法、执法随意、缺乏合法性、执法队伍不足等现状。为了提高我们的生活环境行政管理和现实的执法窘态，我们可以参考我们的邻居，香港。香港经过30年的城市管理治理，已经将过去的堵车、污染、违章建筑、小贩流窜等城市管理中的通病，变成了一个集各类配套法律、法规，拥有完整市政体系，防止污染宣传等于一体的城市行政管理新局面17。因此，这些对于正在完善城管行政执法的我国具有一定的指导意义。4.1 转变城管执法理念由第1章城市管理行政执法的概念我们可以知道，城市管理人员是国家赋予其权利，在一定行政管理范围内允许其行使行政手段的国家授权组织或机关。所以，城管的设立初衷就是为了更好的保护弱势群体与完善其公共服务。而“官本位”思想的余毒和“政府社会高度合一”的政绩追求，无意将我国的行政管理逐渐脱离到了与执法相对者的对立位置。其执法理念愈发的定位于“如何惩治”和“惩治手段”中18。所以为了更加完善我国的城市管理行政执法，必须转变现有的执法理念，由“官本位”转向“以人为本”的人性化执法理念。所谓人性化的执法理念，就是在科学发展观的基础上，以构建和谐社会为己任，以全面小康为最终目标的执法理念。在行政过程中，充分考虑到行政相对人的社会身份大多是农村务工人员及下岗职工等弱势群体，他们的目的也仅仅是为了维持自身生计。所以，在行政执法的过程中要充分考虑到其利益与不易之处，合理降低行业管理门槛，人性化引导相关人员的执法管理。有条件可为其公益性市场，对弱势人员征收低价摊位费或不收费摊位费。同时，将社会的公民便利及对弱势群体的保护作为政绩考核标准，从根本杜绝“以罚代管33”的现象。4.2 完善法律保障机制因为我国在城市管理行政执法领域的相关法律规范并不明确，甚至存在很多空白地带，而且现行的处罚设定过于宽泛，实际操作性也缺乏完善等原因，导致了我国的行政执法存在一些不足之处。为此我们可参照香港地区的法规设置，以完善我国的现有配套法律保障机制。例如香港在城管执法领域针对市政管理，设置了道路工程的照明、标志及防护工作准则、公共照明条例、公共照明设计标准、公共照明服务水平协议、土地排水条例、污水处理服务条例、公共卫生及市政条例、营运基金条例、道路交通条例等相关法律、法规。在市容和环卫管理方面由制定了空气污染管制条例、噪音管制条例、废物处置条例、水污染管制条例、保护臭氧层条例、海上倾倒物料条例、环境影响评估条例等；在园林绿化管理领域制定了郊野公园条例、海岸公园条例、 海岸公园土地管理涉及的法规和标准有：香港规划标准与准则、全港发展策略、次区域发展策略、铁路条例、道路（工程、使用及补偿）条例、前滨及海床（填海工程）条例、1991年城市规划（修订）条例、土地征用（占有业权）条例、地下铁路（收回土地及有关规定）条例、城市规划条例等；公众管理领域中也有香港法例、城市建筑条例、海岸公园条例、道路交通规则、公共卫生及市政条例等相关法律法规。总共大概几百项的法律法规和政府条例，使得香港的城市行政管理有了一套归属于自己的法律体系。再看看我国大陆现在的法律，似乎真的渴望我国立法机构可以尽快颁布一部有效合理，真真正正的能够改善我们城市综合管理执法现状的法律，使城管的社会形象、相关的执法部门可以获得我们每一个的更大包容理解和认同19。同时要加快明确权利责任的制度、城市管理人员的行为规范、更有效的反馈监管制度、更好的有力的保障行政处罚的自由裁量权，减小自由裁量权弹性。更好地避免出现滥用职权、随意收费、肆意罚款等城管不和谐现象。4.3 规范城管执法程序城市管理行政执法，因为缺乏规范执法程序，导致了实际操作中的滥用职权、以权谋私、收费混乱等现状。要规范城管执法的执法程序，不仅仅要严格遵循实际的实体性，还要严格遵守相应的程序配套法律。规范的城管执法必须是依靠相关法律法规的保障，重视正规合法程序，才能够有效保障执法机关及执法人员的公平、公正、合理。才能体现其保护弱势群体的初衷，维护行政相对人的合法正当权益。所以我国应该在城市管理行政执法机关中以相关配套法律法规制定出一系列具有可操作性的程序制度。如将行政处罚分级管理，对于每一项的适用情况和行使手段都严格加以限制和说明；并且设立备案制度，将相关行政处罚信息进行备案以便查阅；同时规范相关行政处罚错案追究机制和听证制度、审查决定制度等，依法保护弱势人权的合法利益不被侵害，同时加强对于城市管理部门的监督。4.4 提高城管执法人员的素质我国的城市管理人员素质参差不齐，高矮不一。导致了我国的城市管理行政执法中存在了或多或少的问题，并形成了使用不合理的强制力执法、简单粗暴的方式抗法的怪圈。所以为了改善当前我国城市管理人员的执法态度和政府公信力。城管执法人员的素质亟待提高，必须建立出一只符合新时代要求的、高素质、高能力的执法队伍。所以，我国应该从根本上设立一套科学的用人机制。强化用人管理，按相关程序向社会各界公开招考城市管理执法人员并且严格参照相关工作人员的录用标准进行录用，其中要特别注意相关从业人员的法律知识培训。其次，建立严格的评议考核制度，而且评议考核制度要积极听取公民的意见，让公民的监督变成真正有用的意见和建议。最后，加强相关从业人员的思想品德教育，建立出一直懂法尚礼的高素质执法队伍，从而提高执法服务质量。4.5 城管执法过程中落实人性化管理我国的多年城管经验说明，对于流动摊贩乱窜、无证摆摊、占道经营、违章建筑等行为，单纯靠行政处罚手段是难以杜绝、遏制的。主要从根本上加强对于相关行政相对人的引导和规范才能够有效解决这些问题。按照香港的相关经验，我们既可以降低违规行为的发生几率，又能够规范相关人员的摊位。例如，为解决居民需求及小贩的维持生计问题，可以在一些住宅集中区和新开发住宅区配置正规市场，并且对弱势群体可提供低价或免费摊位，同时对于废弃的水和杂物提供固定收集场所。或者在非主干道和车流量较小的路段设置定时摊位，如石家庄的城市管理部门就规定了一些非主干道可以在6:30-10:30间设置临时摊位，并且提前一周持相关手续进行登记审批及设置摊位，而相关管理部门也根据摆摊者的实际情况和摊位大小征收不同的管理费用等。这样既解决了摆摊流窜的问题，又能够有效解决居民需求及小贩需求。- 24 -结 论随着社会的文明与发展需要，城市化进程的加速及政府职能的增加，人们法制观念的提升，城市综合管理似乎总会被炒上了风口浪尖，城市管理似乎不再是“家事、国事、天下事”，而是柴、米、油、盐、酱、醋、茶，涉及到我们日常的每个角落，它不仅提高了我们生活的环境，更为大家的衣食住行提供了很多了方便，更好地维护了我们的合法权益。但是城市行政综合执法工作中还存在许多问题，诸如，落后的城管执法观念；执法人员的业务素质不高、从业能力不强；城管执法方式不合理；相关法律保障机制不健全；执法队伍管理不到位；部门与部门之间缺乏沟通、交流、反馈与制约；社区自治功能的缺失等等一系列我们需要面对的问题。在新的形势下，城市管理行政执法部门应当转变城管执法理念，完善法律保障机制，规范城管执法程序，提高城管执法人员的素质，落实人性化管理，增强与相关的独立部门相互的沟通与联系，提高单位时间上的工作总量，以此来提高我们城市管理的质量，从而更好地促进各部门的联系、制约和反馈、监督，以得到社会各界认可，因此本文希望通过自己一点微薄的建议，能够完善我国当前的城管行政执法制度，期待政府做出实质性的突破。致 谢历时将近两个月的时间终于将这篇论文写完，在论文的写作过程中遇到了无数的困难和障碍，都在同学和老师的帮助下度过了。尤其要强烈感谢我的论文指导老师韩冰老师，她对我进行了无私的指导和帮助，不厌其烦的帮助进行论文的修改和改进。另外，在校图书馆查找资料的时候，图书馆的老师也给我提供了很多方面的支持与帮助。在此向帮助和指导过我的各位老师表示最衷心的感谢！感谢这篇论文所涉及到的各位学者。本文引用了数位学者的研究文献，如果没有各位学者的研究成果的帮助和启发，我将很难完成本篇论文的写作。感谢我的同学和朋友，在我写论文的过程中给予我了很多你问素材，还在论文的撰写和排版灯过程中提供热情的帮助。由于我的学术水平有限，所写论文难免有不足之处，恳请各位老师和学友批评和指正！参考文献1 熊文钊.综合行政执法体制研究.法律出版社，2012：972 杨书文.中国城市管理综合执法体制研究.天津人民出版社.2009：183 王丛虎.城市管理法.中国人民大学出版社，2011：344 金国坤.行政权限冲突解决机制研究：部门协调的法制化路径探寻.北京大学出版社，2010：225 王敬波.城市管理与行政执法.研究出版社，2011：516 饶会林.中国城市管理新论.经济科学出版社，2003：（2）60627 马彦琳，刘建平.现代城市管理学.科学出版社，2003：（1）12138 刘兴桂，彭娟.城市管理法治问题研究.法律出版社，2004：769 刘宪权.香港法律概论.华东理工大学出版社，1995：12612810 罗归国.香港的城市管理.海天出版社，2007：5611 熊文钊.新时期城市管理综合行政执法指导全书.新华出版社，2003：23112 吴光芸，杨龙.社会资本视角下的社区治理.社会问题，2006：656713 刘玲.公共政策合法性视角下对城管的思考.大众商务，2009：19214 管驰名.社会分层与城市商业空间分化研究初探.江苏商论，2006：677315 刘书祥，李国旗.我国综合行政执法的理论与实践.天津社会科学院出版社，2007：9910316 马怀德.城管问题凸显城市管理者承认现实改观念.城乡建设，2006：1517 陈燕军.城市流动摊贩治理的国际经验探析.天津市财贸管理干部学院学报，2009：424518 张玉磊.我国城管执法的现实困境与对策.山东行政学院山东省经济理干部学院学报，2007：（3）373819 Jerry L Mashaw.Bureaucratic Justice Managing Security Disability Claims. . 2005：2320 Emilios Christodoulidis,Stephen Tierney.Public Law and Politics:the Scope and Limits of Constitutionalism，2008：63附 录Governments Dual andateIn recent years, along with the rapid development of economic society and accelerating the urban construction speed and various eyesores with each passing day, people are enjoying the results brought about by urban development at the same time, also bring urbanization beset with many problems, such as the flow of population explosion, traffic congestion, social stratification has become increasingly complex, the gap between rich and poor, environmental degradation and social conflicts. In the face of increasingly complex reality, by executive order alone is unlikely to solve all problems, past management means such as the household registration and the system of units is no longer work, each department suited guards, each tube a booth also the co-action of the administrative system and especially the one size fits all concept and management way already can not adapt to the needs of todays urban management. So, the urban management comprehensive law enforcement emerges as The Times require. Comprehensive law enforcement is a product of relatively concentrated administrative punishment, while the functions and responsibilities of administrative penalty happened transverse shift, but did not cause the original administration personnel, the establishment, the transfer of funds, and other functions.Comprehensive law enforcement powers, staffing and funding is limited, but the management duties and obligation and infinite. Beijing urban management comprehensive law enforcement bureau is not independent of the government functional departments, is only secondary bureau of municipal management committee subordinate, although there are 5000 law enforcement officers, but 285 management function is responsible for the 13 areas, are faced with the problem very trivial and complicated, often stand in the forefront of law enforcement. Because of a lack of necessary enforcement tools and protective equipment, urban management law enforcement personnel is no personal safety protection, and lack of enforcement authority, li chi keung, murder such violence KangFa events was no surprise. Due to urban problems increasingly, contradiction is more complex, the fierce conflict between regulators and regulated we see an endless, among them there are hit stall, rob car typical of savage brutality, such as public opinion tend to sympathize with the weak, heartless blame for urban management law enforcement behavior, various disputes eventually evolved into the most vulnerable groups and the most injustice law enforcers between right and wrong.After entering the new century, Beijing established a new Beijing, new Olympics development strategy, put forward until 2010 in the country take the lead in modernization, build up the basic frame of modern international metropolis, by 2020, a comprehensive modernization, build modern international metropolis, by 2050, Beijing has become a contemporary world first-class modern metropolis. Necessary work fully prepared to host the Olympic Games at the same time, the comprehensive implementation of the green Olympics, humanities Olympics, technology Olympics concept, make the 2008 Olympic Games a high level of the Olympic Games. The goal of Beijing urban management, municipal management put forward higher request.New Beijing construction is a long-term arduous task, and the Olympic Games is around the corner. Traffic flow, a beautiful city, the public security is good, orderly should be the basic requirement of new Olympics. So, how to effectively city management, to ensure the realization of the new Olympic Games? Admittedly, the effective governance of Beijing, is a comprehensive project, need to transportation, public security, culture, environment, planning, etc organic coordination, cooperate with various government departments. But there is no doubt that the urban management department will play an important role in urban governance. Not just in solving more than law enforcement, multiple law enforcement, repeat law enforcement, nuisance law enforcement and other issues, but also in an officer of the order of cities, citizens righ