安全生产_构建我国煤矿安全生产保障体系的思考

构建我国煤矿安全生产保障体系的思考【关 键 词】煤矿安全生产/保障体系/运行模式/遏制措施一、问题的提出我国是世界上煤矿伤亡事故发生频率最高的国家。在煤矿事故中，乡镇煤矿占了大多数。然而，中央政府关闭了6万多家小煤矿，并从立法、产权、问责、监察等方面采取了不少措施，也没能遏制煤炭安全事故高发的势头。不仅小煤矿事故不断，而且大中型煤矿企业也事故频出。专家、学者从不同角度对煤矿事故频发的原因做了探讨：资源无偿批复是煤矿安全事故背后腐败的根源，更重要的是企业安全生产工作管理混乱，强调“安全生产要用重典来治理乱局”(李毅中，2006)，矿产权不清晰导致矿难频发(张维迎，2004)，所有权得不到保障导致煤矿安全事故高发(茅于轼，2006)。煤矿安全设备投入不足，安全设备没有得到正确使用，单一的委托代理关系使煤炭企业没有真正成为市场中的企业，致使安全事故不断(董进才，2005)。煤矿安全监管不力是导致煤矿安全事故的罪魁祸首(李毫峰，高鹤，2004)。执法不严，违法得逞的概率高，受罚的概率低，导致矿难频发(罗云，2006)。中国煤矿生产跟不上经济发展的需求是矿难发生的深层原因：在有生产许可的煤矿发生爆炸事件是由市场需求导致的过度开采造成的(刘铁民，2006)。毋庸置疑，这些观点都从不同角度在一定程度上揭示了我国煤矿安全事故频繁发生的原因。但是，煤矿生产过程的特征决定了他们各自的观点都具有片面性，仅仅驻足于此进行研究，是无法根治煤矿安全事故的。煤矿安全生产是一个涉及面广、管理复杂、需要综合配合的系统工程。我们认为，针对煤矿安全事故发生的特点与规律，建立一套综合的、系统的、严密的、持续改进的煤矿安全生产保障体系，才能从根本上治理我国煤矿安全问题。为此，本文从思想、制度、监察、技术、人员和过程等六方面出发，初步构建了一套综合的、系统的、持续改进的煤矿安全生产保障体系与运行模式，并对近期遏制我国煤矿安全事故提出了对策建议。二、构建我国煤矿安全生产保障体系的基本框架我们提出的煤矿安全生产保障体系是在借鉴全面质量管理、全员设备管理以及产权制度等理论的思路上构建的。它是组织煤矿全体职工参加，综合运用法规与各种科学的方法、技术，对影响煤矿生产安全的各种因素、各个环节进行全面预防和控制，以降低煤矿安全生产事故，实现安全生产为目标所进行的综合的、系统的、严密的管理活动。它是由煤矿安全生产思想保障体系、煤矿安全生产制度保障体系、煤矿安全生产监察保障体系、煤矿安全生产技术保障体系、煤矿安全生产全员保障体系和煤矿安全生产全过程保障体系等六个子系统组成(见图1)。这里，煤矿安全生产思想保障体系就是要求地方政府、煤矿企业和矿工等各个层面的煤矿工作者，从思想上充分认识到煤矿安全事故与各自的职责、利益之间的紧密关系，重视煤矿安全生产；煤矿安全生产制度保障体系就是通过完善相关的法律、管理、经济、文化等制度，理顺煤矿企业发展与人的生存、环境之间的关系，规范煤炭业的进入、经营，激励煤矿企业以及相关部门，确保煤矿安全生产和当地社会的健康发展；煤矿安全生产监察保障体系是通过煤矿安全监察机构的监察、督促，保障煤矿安全政策、目标以及安全措施的落实；煤矿安全生产技术保障体系就是在科学技术上给煤矿安全生产提供技术支持；煤矿安全全员保障体系就是要煤矿企业全体职工学习安全知识，培养安全意识，掌握安全生产技术，全面参与安全管理，并号召全体社会成员关注煤矿安全生产，以降低煤矿安全事故；煤矿安全生产全过程保障体系就是要求煤矿企业全体职工在生产的每一个环节中具体落实安全生产，又能保障其余五个系统全部落到实处。可见，煤矿安全生产保障体系的六个子体系是相互作用、相互渗透、互为一体的；每个子体系都是纵向到底，横向到边，互相交叉，呈矩形结构。三、我国煤矿安全生产保障体系的内容1. 煤矿安全生产思想保障体系从地方政府来讲，要充分认识到煤矿安全事故与社会稳定、经济发展的关系。社会学理论指出，利益被相对剥夺的群体可能对剥夺他们的群体怀有敌视或仇恨心理。当煤矿矿工把自己的悲惨境遇归结为被矿主以及相关获益群体剥夺时，社会中就潜伏着冲突的危险，成为危及社会稳定、影响社会发展的一大隐患。煤矿安全事故频繁发生，也严重影响了中国的国际形象。世界国际煤炭组织曾号召世界进口煤炭的国家联合起来，抵制“带血的中国煤”，减少对中国煤炭的进口，这严重影响了我国煤炭业在国际市场上的发展。从煤矿企业来讲，要充分认识到煤矿安全事故就是毁坏企业的社会形象、败坏企业声誉、降低企业效益。随着国际竞争格局的变化和社会意识的普遍增强，企业的社会形象至关重要。安全事故高发的煤炭业，成为SA8000国际企业社会责任标准针对的目标，成为煤炭企业发展的障碍。一旦煤矿发生安全事故，还要支付高额赔偿金、抚恤金、安全事故处理费用以及设备损坏修复、购买等费用，还要关闭整顿，这大大降低了煤矿的经济利益。从伦理学角度讲，安全权是最基本的人权。保障劳动者的生命安全与健康，是矿主应尽的社会责任。从矿工来讲，要认识到没有生命就没有经济收益。矿工工作就是为了获得经济收益，而获得经济收益的前提是个体生命的存在。对矿工家属来说，矿工的安全不仅仅是经济上的宽裕，而是家庭的美满幸福。矿工个体生命的存在与消失是家庭是否幸福、社会能否稳定发展的基石。因此，矿工个人要重视安全生产，有安全隐患及时通知煤矿负责人员，安全隐患不排除坚决不下井。2. 煤矿安全生产制度保障体系(1)煤矿安全生产法律制度。清理、修改、合并、废除现行有关煤矿安全生产的法律条文，尽快起草、出台中华人民共和国矿山安全与健康法。美国、英国等主要产煤国家能使煤矿安全事故率持续降低，保持零增长，其根本原因就是有“最严格、最全面的煤矿安全法规”(朱晓超，康理诚，2004)。尽管我国出台了中华人民共和国安全生产法、中华人民共和国煤炭法、中华人民共和国矿产资源法等法律，但由于这些法规是从总的方面规定煤炭资源的取得、煤矿生产和煤矿安全，对于煤矿安全生产的特点缺乏针对性和可操作性，难以确保煤矿安全生产；尽管也出台了不少煤矿安全生产方面的条例、办法，由于这些文件不是法律，没有强制性，所以，并没有起到遏制煤矿安全事故的预期效果。因此，亟待出台一部最严厉、最完善的矿山安全与健康法律法规，明确各部门的职责、权利，避免管理权限的重复和漏洞，在法律制度上规范煤矿安全生产。(2)煤矿安全生产管理制度。尽快完善煤炭资源矿产权制度，用规章制度规范煤炭行业的进入及其经营过程，实现煤炭企业对产品的完全定价权、出口权，理顺、健全煤炭资源管理制度，完善我国煤炭行业市场经济基础要素建设，以适应市场经济发展的需要。同时，加快铁路运输、下游企业的市场化，促进煤炭业的发展。出台煤矿勘探、设计、规划、建设、生产中新的具体操作标准，推行实用技术，加大技术投入的力度。在煤矿设计、建造、改造以及采煤、运输、提升过程中，实行安全一票否决制。积极推行安全事故问责制，加大煤矿所在地政府的责任，把煤矿安全事故与煤矿所在地政府的切身利益相挂钩；把煤矿矿主的利益与煤矿安全事故挂钩；层层落实煤矿安全生产监管责任。充分发挥煤炭行业协会的作用，加强行业自律，引导行业发展。建立以代表矿工利益的矿工委员会，维护矿工的生命安全，监督煤矿企业的安全生产。(3)煤矿安全生产经济制度。运用国家财政、税收、金融等政策，积极引导煤矿企业加强安全技术研究、加大安全生产投入、加快设备更新、重视安全科学管理，实现煤矿安全生产。实行煤矿生产安全风险抵押金制度，提高矿产资源开发使用费，征收矿山环境保护和土地复垦费，提高进入煤炭行业的门槛。提高煤矿安全维护费的比例，对超产煤矿征收超额利润税。提高煤矿安全事故抚恤金并且落实到位。对重视煤矿安全生产、煤矿安全事故发生少的煤矿，在税率上优惠、贷款上支持。反之，加大对煤矿安全事故责任人的经济处罚力度。把矿主的经济利益和煤矿安全生产挂钩，把员工的工资、奖金与煤矿安全生产挂钩，切实保障安全生产。(4)煤矿安全生产文化制度。提高人的安全素质是降低煤矿安全事故的关键所在。人的安全素质包括安全知识、安全技能、安全意识以及观念、态度、品德、伦理、情感等人文素质。要提高人的安全素质，就要加强安全文化制度建设。安全文化制度就是把矿主对矿工必进行安全生产培训、安全生产技能的掌握、安全生产的宣传等精神文化以及对违反这些规定进行处罚制度化。同时，优化安全工程技术、提高本质安全化等物质文化。要求煤矿企业把安全作为企业文化的重中之重，加强安全知识宣传，组织安全知识学习，提倡科学管理，把安全落实在每一个工作环节中。3. 煤矿安全生产监察保障体系煤矿安全事故的降低关键在于从源头上消灭危险源。要在源头上消灭危险源，就要做好煤矿安全生产监察。分清监察和管理职能，严防越位。我国现行的安全监察体系是监察与管理分开的体系。在现实操作中，由于地方政府在监管中某些职责的缺失，安全监察机构担当起煤矿监察、监管职能。煤矿也把安全监察机构当作一个行业管理部门，要求煤矿安全监察办事处能够负责解决煤矿所有安全问题。所以，煤矿安全监察机构要弄清自己的职能是监察，是行政执法机构，并对违犯安全规范的煤矿进行行政处罚，配合地方政府以促进煤矿安全生产。保障安全监察活动的独立性。提高煤矿安全监察人员的自身素质和业务能力，严格执法程序，规范监察活动。监察人员的自身素质和业务能力直接影响安全监察执法的效果。因此，安全监察人员要不断学习、提高煤矿安全生产的技术知识、准确理解煤矿安全监察法律法规、提高执法能力、与煤矿企业以及其他执法部门的沟通、协调、配合等能力。尤其在执法过程中，要以事实为依据，严格法律程序，依法行政。正确使用执法文书，详细统计煤矿安全监察执法状况，并定期向地方政府通报监察情况(对于重大安全问题及时汇报)。加快煤矿安全监察信息化建设。4. 煤矿安全生产技术保障体系煤矿安全事故是随着煤矿开采的深度、地质条件和技术应用而变化的。随着煤矿开采向深部延伸，矿井的地质条件复杂，矿井温度高、压力大、瓦斯在岩层中不均匀分布，瓦斯抽放困难，高瓦斯突出矿井数量增多，冲击地压、煤与瓦斯突出和热害危害加剧。在这种复杂的地质条件下进行生产，没有相应的科学技术支持，很容易发生矿难。然而，我国煤矿安全各大系统装备能力只是先进产煤国家同类矿井的1/31/2，主要技术装备产品性能指标落后10年左右。我国公益性、前瞻性、基础性、共性关键技术装备等安全科学技术研究，从人才、基础设施到资金支持严重缺位。煤矿安全没有纳入“863”、“973”等国家重大科技计划支持范围，原有的安全生产技术研究机构，因转制为企业，根本无力顾及社会公益性研究。要从根本上解决煤矿安全事故，一方面，要加大科学技术研究投入，加强与开采煤矿有关的基础学科建设，培养大量煤矿生产专业技术人才。重点突破低透气性高瓦斯煤层中的瓦斯排放技术、深井通风技术、粉尘防治技术、智能机器人应用等技术的开发；重点抓规划设计；加快煤矿安全管理信息系统的开发与应用；加快通风控制漏风供氧技术、钻孔灌浆技术和防灭火技术防治煤炭自燃等科学技术的研发。另一方面，国家要制定新的煤矿安全技术标准。主要标准包括：在煤矿设计规范中，矿井生产系统的布置与开采工艺的选择，必须充分考虑瓦斯等灾害治理；对高瓦斯矿井，实行先抽后采，规定开采时最高瓦斯浓度标准；对现代化矿井井筒数量的规定；新建矿井要做到“三同时”；出台最新的“一通三防”等标准，规范煤矿安全生产。煤矿生产都要配备瓦斯、水、顶板压力等信息监测监控系统，及时发现安全隐患，及时解决安全隐患，降低安全事故造成的损失。5. 煤矿安全生产全员保障体系煤矿安全事故发生的多少，在一定程度上是煤矿企业素质的综合反映，涉及所有部门和所有员工，降低煤矿安全事故需要煤矿企业所有部门的协作和所有员工的共同努力。针对煤矿安全生产的复杂性，对与煤矿企业相关的所有人员从煤矿勘探、规划、设计人员到煤矿矿主以及各级管理人员、一线操作工人，都必须进行安全教育，培养他们的安全意识，使他们在思想上重视煤矿安全生产。加强对煤矿安全相关各个环节人员安全知识、技能的培训，每年定期举办对煤矿领导、管理人员、技术人员、安全监察人员、安全员以及一线操作人员的安全培训，转变煤矿矿主“安全投入是成本”的观念，让他们认识到“安全投资越多，收益越大”；让煤矿管理人员、技术人员、安监人员、安全员、一线操作人员了解煤矿安全的状况、最新的技术、对普遍存在的安全源最优的解决方案；让技术人员和操作人员掌握应有的安全操作技能、自救技能；让安监人员、安全员能以持续发展的安全标准对煤矿进行监督，促进煤矿安全设施、管理水平的不断提高。倡导煤矿全体职工，尤其是管理人员、技术人员、一线人员，不断学习安全知识、安全技能，开发安全技术，改进煤矿机械设备。同时，用制度不断激励各层次煤矿领导、管理、具体操作人员，使每个人都树立起安全第一的思想，人人关心安全，全员参与安全管理，持续改进煤矿生产安全状况。同时，积极号召全体社会成员关注煤矿安全生产，监督煤矿安全生产。6. 煤矿安全生产全过程保障体系安全事故的发生是由许多相互联系、相互影响的环节造成的，为了保证煤矿生产的安全，必须把影响煤矿安全生产的所有环节和因素都控制起来。从煤炭资源的勘探、矿区规划、煤矿的设计、矿井建设、辅助材料生产保存、煤炭生产和销售运输等一系列过程中的每一环节，都要保证安全，把安全责任落实到每一环节，落实到每一环节上操作的具体个人。在煤矿规划、设计时，就要考虑地质情况、煤矿生产过程的安全以及煤矿与周围环境的安全；在煤矿新建、改建、扩建时，要做到煤矿建设与安全设施建设“三同时”。在煤矿生产过程中，矿井通风系统、防尘系统、防火系统、提升与运输系统、排水系统、供电系统、压力系统、安全监测监控系统、瓦斯抽放系统、通信系统及避灾路线的完好、可靠状态；采煤工作面的顶板、支护支柱符合安全标准；运输过程中，保证车、轨质量，加强斜巷安全管理，确保提升、运输安全设施和设备安全保护齐全、可靠；对生产中的重点区域薄弱工程的管理，特别是对边角残煤、煤柱开采、条件复杂地段、工程收尾阶段的现场管理等，通过强化思想重视、制度约束、技术保障、全员在全过程中标准化落实，形成正规上岗、正规操作、正规作业的良好氛围，以达到降低煤矿安全事故的目的。辅助生产过程中要保持辅材料采购、运输、储存、使用过程中的安全操作、存放，保证其本来应有的性能不发生变化；在销售运输过程中，要注意煤矿铁路轨道安全、人员操作、行驶安全。四、我国煤矿安全生产保障体系的运行模式我们所构建的煤矿安全生产保障体系是一套全面预防控制所有环节的管理体系。要有效落实和执行这套保障体系，还要构建我国煤矿安全生产保障体系的运行模式。我国煤矿安全生产保障体系的运行模式是以安全目标管理理论为基础构建的，其基本运行模式如图2。具体运行过程又分为制定目标阶段、目标执行阶段、检查验收阶段和效果评价改进阶段。1. 制定目标阶段在该阶段，煤矿安全监察总局根据我国煤矿安全的总体情况，制定出国家煤矿安全的总目标和保障措施。煤矿勘探、规划、设计、矿井建设、监察、矿用产品供给者以及煤矿安全领导小组，根据国家安监总局的总目标和各自所处煤矿生产链条中的环节，以及自身安全生产状况，经过讨论，分别制定出安全生产目标。并在各自体系内层层分解目标，直到个人的具体目标，还要拿出达到这些目标的具体措施、方法以及考评标准。针对影响煤矿安全生产的主要因素，有重点地进行部署，制定改进计划，提出活动措施。同时，做好煤矿安全各个相关部门之间的协作、配合，高效率地解决安全问题，保障煤矿安全生产。煤矿安全领导小组必须明确：为什么制定计划，预期要达到什么目标，在哪里实施措施和计划，由谁或哪个部门来执行，何时开始何时完成，如何执行。这样，自上而下与自下而上地把煤矿安全总目标层层展开，落实到具体的职工；而且横向各个相关部门严密配合、协作，组成一个由各个相关煤矿安全部门组成的、全过程的、多层次的、全方位的煤矿安全保障体系，确保煤矿安全生产。2. 目标执行阶段各级煤矿安全相关机构、部门的安全领导小组率领其组织系统，分别严格按照目标实施过程的标准落实所制定的目标和措施，并根据目标和措施实施过程中出现的情况，不断调整，确保煤矿安全总体目标的实现。3. 检查验收阶段煤矿安全领导小组定期检查，安全技术人员、部门主任、班组长、矿工要经常对照目标进行自查，检查目标实施的情况和效果，及时发现实施过程中的经验和问题。对不能及时整改的隐患，要采取临时安全措施，提出整改方案，报请上级主管部门核准。根据目标要求，检查实际实施的结果，看是否达到了预期效果。国家安全生产监察机构可以每半年对煤矿企业安全状况进行一次全面监察，看煤矿企业对安全生产的落实情况，根据监察结果进行奖惩。4. 效果评价改进阶段根据检验结果，把成功的经验纳入标准，给完成目标的人以奖励；给没有完成目标的领导、部门主任、班组长、矿工根据完成情况和所负责任给予批评、处罚。同时，总结未完成目标的团队、个人的教训，帮助其找出原因，在下一次制定目标时，以求改进。煤矿企业安全保障体系在这四个阶段的不断循环中持续改进。整个煤矿企业安全保障体系构成一个大环，各子体系及其各部门都有自己的控制循环，直至落到生产班组和个人。四个阶段每循环一次，都要解决一定的问题，有一定程度的提高。上一次循环遗留的问题和新出现的问题在下一次循环中要得到解决。因此，煤矿企业安全体系是随着新问题的出现，持续改进思想保障体系、制度保障体系、监察保障体系、技术保障体系、全员保障体系和全过程保障体系，在前进中解决新问题，在解决新问题的过程中前进。五、近期遏制我国煤矿安全事故的制度措施我国煤矿企业安全保障体系是一个综合的、复杂的、需要各部门协调的系统工程，是难以在短时间内全面建立起来并一步到位的。我们认为：要在近期内遏制煤矿安全事故，必须从严格的法律法规和制度入手。1. 建立健全煤矿安全生产法规，严格执行已有法规修改现行有关煤矿安全生产的法律条文，把新出台的政策、条例、文件上升为法律，尽快起草、出台对煤矿安全来说最全面、最严厉的中华人民共和国矿山安全与健康法。依照煤炭法、煤矿安全法、煤矿安全监察条例等相关法律法规的规定，对于违反煤矿安全法律法规的人员，严格执行法律法规的惩处条款；同时，依据这些法律保障煤矿安全监察人员、媒体记者、矿工的正当权利。2. 严格执行煤矿安全生产保证金制度增加安全投入已经成为国人共识。依照煤矿安全规程和2005年4月5日国务院新闻办举行的国家安全生产监督管理总局首场新闻发布会上发放的煤矿瓦斯治理经验五十条，严格执行以储量为计算依据，每吨煤提210元的安全隐患治理费用和每吨煤15元的瓦斯治理资金给政府，作为煤矿安全保证金。当煤矿出现安全隐患和发生事故时，就用煤矿事先提交的安全保证金来进行安全隐患治理和伤亡赔偿，以此提高煤矿行业进入的门槛和强制煤矿安全投入，保障安全生产。3. 彻底推行煤矿安全生产管理主体责任制在煤矿安全管理中彻底推行安全管理责任制，让地方政府领导、煤矿矿主、煤矿勘探设计者、规划者、煤矿矿井建设工程的承包者、煤矿所用机器设备和辅助材料的生产者、安全员、技术人员、一线操作人员、安全监察人员等依照法律法规、政策文件，明确各自的责任，把好各自的关口，谁出问题谁就要负责任、受惩罚。4. 严格煤矿安全生产监察制度和对煤矿监管部门的监督制度依据煤矿安全法和煤矿安全监察条例，严格执行煤矿安全监察、监督制度。安全监察员要定期和不定期地监督、监察矿山安全与职业健康的管理系统、控制系统、培训系统是否健全，是否有效运转；当矿山发生事故后，负责调查事故，提出处理意见。每个煤矿要配合安全监察部门的工作，对不配合的煤矿要依法严厉处治。同时，要保障安全监察活动的独立性。对于煤矿监察人员不严格履行责任的，要根据其情节依照法律予以严惩。广泛发动矿工，依照法律组建矿工监督机构，监督煤矿安全状况和煤矿监管机构职责的履行，推动煤矿安全生产。5. 强制性推行煤矿安全生产全员安全培训制度煤炭安全管理部门强制性推行全员安全培训可以达到：转变煤矿矿主“安全投入是成本”的观念，让他们认识到“安全投入是投资，安全投资越多，收益越大”；让煤矿管理人员、技术人员、安监人员、安全员、一线操作人员了解煤矿安全的状况、最新的煤矿安全生产技术、相关的煤矿事故，提高煤矿企业的经济、社会效益。同时，要求煤矿企业对新矿工必须进行法律法规、政策文件所规定的内容和最短期限的培训，未参加培训的煤矿人员坚决不能从事煤矿工作。六、结论我国煤矿安全生产保障体系是一套综合的、系统的、严密的、持续改进的体系。煤矿安全生产保障体系中六个子体系是纵向到底、横向到边、相互渗透、互为一体的，从各个方面、各个层次规范煤矿安全生产，确保煤矿安全生产的科学制度体系。我国煤矿安全生产保障体系的重点是运行模式的执行、检查与改进，运行模式的执行与改进状况直接决定了我国煤矿安全生产的状况。我国煤矿安全生产保障体系的运行，要以严格的法律、法规、制度作为保障。近期遏制我国煤矿安全事故，首先要清理、修改、合并、废除现行有关煤矿安全生产的法律条文，尽快起草出