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完善海关稽查服务外包的制度构建研究 摘 要：海关监管资源的有限和监管业务量的庞大这对矛盾客观存在，为了加强监管力量，在海关稽查业务引入中介机构参与是海关业务改革的必然趋势。文章首先研究了当前海关稽查工作存在的问题，在此基础上分析了海关稽查服务外包的基本现状，最后提出构建完善海关稽查服务外包的制度的路径。 下载 关键词：海关稽查；服务外包；中介机构 中图分类号：F270 文献标识码：B 文章编号：1008-4428（2017）07-03 -03 一、引言 随着海关业务量加大，我国海关所面临的外部执法环境也发生了极大的变化，我国海关面临的执法难度越来越高，严密监管与高效运作的矛盾也越来越突出，对海关稽查的理念提出了新的要求：既要简化和规范手续，提高服务水平和通关效率，又要做好随之而来的风险防范工作，履行好海关稽查职责；既要让守法企业得到公平公正的待遇，又要最大限度地压缩不法企业的生存空间，促进企业自律守法，营造规范有序、公平竞争的环境。2008年海关关长会议提出“稽查部门要借助中介机构审计力量，积极开展常规稽查、专项稽查和验证稽查”的要求。2013年底，海关总署出台海关引入社会中介机构协助稽查工作操作规范（试行），进一步规范了海关引入社会中介机构协助稽查工作内部管理和工作流程。2016年国务院修改中华人民共和国海关稽查条例，新的稽查条例2016年10月1日起实施。在新修订的稽查条例里，进一步明确了海关委托专业机构的范围、委托方式、法律后果等内容，对委托专业机构有关规定进行细化，具体操作问题进一步明确，提高海关委托社会力量协助管理的效能。 自上世纪九十年代以来，政府公共服务外包在我国许多城市、部门兴起并迅速发展，面临着海关监管资源有限和监管量与日俱增的矛盾，通过政府公务服务外包，将部分海关稽查工作委托给专业的机构协助共管，加强了海关对企业的监管能力，但当前的实践探索，在制度设计和具体实现路径等方面还存在着不完善的地方，所以有必要在实践中进一步规范，完善海关稽查服务外包的制度设计。 二、海关稽查工作存在的问题 海关稽查作为海关监管工作中重要的一环，按照通关前、通关中、通关后，海关稽查最后的监管力量，对进出口企业实施后续监管。当前海关稽查部门与其他监管部门之间工作联系配合紧密，形成了进出口监管合力，为海关履行监督管理的职能做出了贡献。但现行海关稽查工作还存在一些问题，主要表现在： （一）海关稽查人力资源匮乏 当前海关监管人力力量的配备缺乏整体规划，尚未实现机构设置的优化和人力资源的合理安排，每个部门都在喊缺人，问题难以解决。海关总署提到，企业稽查人员应占关区总人数的5% ，但目前大部分海关稽查力量未达到规定比例。据统计，截止到2011年初，全国海关稽查人员只有1709人，其中审计、财会人员仅有289人，占比仅仅16.9%。全国海关注册企业60.6万家，按照年人均稽查10 家企业计算，需要20多年才能把所有企业彻底检查一遍，各海关稽查部门为了完成数量考核指标，稽查过程中容易走形式，难以保障企业稽查质量。 （二）稽查考核指标不科学 海关稽查对企业的管理存在着管理重叠与管理重点不突出的问题，而且各地海关存在以查发企业的数量、追逃税款的多少作为衡量部门工作绩效的工作指挥方针。面对当前的工作绩效考核指标体系下，这种硬性衡量工作绩效的指标，造成海关关员工作压力大，而且由于人力资源的限制，?效考核的效果并没有得到正向发挥，造成了各个关区的海关稽查关员为了查发更多的案例竞相比拼，相互间信息保密，缺少深度交流，在组织内部没有能形成监管合力。 （三）海关稽查人员缺少专业背景 一名合格的稽查人员需要具备相应的会计、审计专业知识和丰富的实战经验。但据调查，80%的被调查人员不是会计、审计专业，55%的被调查人员从事企业稽查工作不足3年。一是稽查队伍知识结构不合理、“新人”较多、专业人才缺少、实战经验不足，难以保证稽查事项问题的发现。稽查队伍的专业化人才总体缺少。海关招录公务员时缺乏对专业需求的统筹考虑和整体规划，稽查人员也缺乏会计、审计、海关、法律等专业要求的准入条件。二是海关各岗位交流过于频繁，导致稽查业务骨干流失严重。培养一个企业稽查人员通常需要2至3年的时间。但目前稽查岗位上，刚培养出来的稽查人员即被交流，“新人”占现有稽查人员的大多数，不利于保证稽查执法质量。 三、海关稽查服务外包的现状 根据新公共管理理论的最新研究成果，可以将一些具体的、非涉密的稽查工作交给社会中介力量承担。2008 年海关关长会议提出要积极借助社会中介力量，逐步建立起海关稽查外部合作机制，利用社会外部力量，缓解稽查任务繁重与稽查力量不足之间的矛盾，提高海关稽查的效能。此项举措的提出，既能有效缓解海关稽查力量不足的局面，减轻海关稽查的压力，又能够借助社会中介机构的专业技能与素养提高海关稽查的效能。2013年、2016年海关又先后引入中介机构协助海关稽查工作的操作规范和工作流程，以及新修订了海关稽查条例，整体上来说，聘请社会中介机构参与海关稽查工作的制度建设也日趋完善和成熟。 我国各种社会中介结构发展迅速，以与海关稽查相关的会计行业为例，统计显示，截止到2015年初，全国共有会计师事务所7104家，中国注册会计师协会的个人会员超过20万人，其中，注册会计师99045人，非执业会员103566人。海关稽查借助社会中介机构具备充足的实践基础和人才储备，实践经验成熟丰富。2014年2月24日海关总署发布，目前有520家会计师事务所等中介机构接受海关委托辅助海关稽查。2013年，全国海关共委托中介辅助稽查企业984家，总共查发问题企业255家，查发问题率25.9%，较2012年增长了1.7个百分点。 海关总署发言人张广志表示，按照国家关于深化行政管理体制改革和创新政府管理方式的要求，海关总署积极探索购买公共服务的方式，引入社会中介组织承接事务性管理工作，提高海关监管服务能力与水平。下一步，海关总署将进一步拓展中介服务的领域，借助社会资源改进海关监管与服务水平，促进贸易便利。 各地稽查部门更是积极试点并逐步扩大引入中介机构的试点范围，在实践中逐步完善中介机构的准入、培训、退出、评估等相关机制，意在提高常规稽查、验证稽查、专项稽查工作的效率。可以看出，聘请外部人员参与海关稽查工作制度建立有着肥厚的实践土壤。 对中介机构来说，为海关提供有偿的服务能够帮助其拓展业务，如果能得到海关的聘请意味着其能力和信用度得到政府部门的认同，有助于其提高自身知名度，有利于其发展；对海关来说，引入社会中介力量可以节省行政开支，可以利用社会上更加专业的资源，提供更加有质量的公共服务；对企业来说，海关聘请社会中介人员，能够帮助稽查工作变得更加有效率。并且中介机构的权威性能够使企业更加信服稽查结论的公正性。因此，聘请外部人员参与到海关稽查工作中能实现海关、社会中介机构和企业三方共赢。 四、海关稽查服务外包的制度完善 海关稽查服务外包建设中应注意在准入退出、绩效评估、风险评估方面完善制度，其中准入退出机制是基石，绩效评估机制是手段，风险防控机制是保证。 （一）准入退出机制 1.中介机构参与海关稽查工作准入机制 （1）严格限定中介机构的准入门槛 对于中介机构能力的考察，标准必须包含：第一，具有执业资格，而且成立时间在三年以上。第二，执业人员规模，注册资本必须不少于30万元，而且事务所里至少有五名注册会计师，业务规模较大的优先。第三，信誉好，没有违法违规等不良记录，没有因违法行为受有关部门的处罚。第四，有为政府和大型企业服务的良好经历。 （2）中介机构评选过程透明公开 在中介机构的选拔过程中，尤其要注重对资信状况的考察。海关部门组建评标委员会，对社会中介机构进行初审，并进行进一步筛选，选出业务能力强、信誉良好的中介机构名单，然后在网页上公布入围的中介机构名单并发出招标邀请函，邀请其主动参与竞标，然后评标委员会经过法定程序确定中介机构并向社会公示，接受全社会监督。整个中介机构选聘过程都处于公开监督之下，充分体现公平、公正和公开原则。 2.中介结构参与海关稽查工作退出机制 社会中介机构退出包括主动申请退出和被动退出，包括如下情形：（1）与被稽查单位串通舞弊，故意隐瞒走私、违规、需追缴税款或其他重大问题，从被稽查单位获取非法利益的；（2）因工作质量问题，稽查结果存在明显漏洞，导致海关决定出现问题的；（3）违反协议，损害海关和被稽查人的合法利益，将参与海关稽查工作中获得的企业机密或稽查结果向外泄露的；（4）从业过程中出现不良行为，被主管部门处罚的；（5）主动申请退出或从业过程中丧失从业资格的；（6）自身工作改革，导致无能力完成海关稽查工作的。 发现中介机构存在违法问题必须记录在案，取消其以后参与海关稽查的资格，并向全国海关予以通报，记录在海关总署档案里，情节严重致使巨大损失的，要依法追究其法律责任。 （二）绩效评估机制 目前稽查工作中普遍以案件数量、补税数额作为衡量指标，导致对中介机构的绩效评估工作也以上述指标作为标准，只重视案件数量，计算补税效益，对于稽查工作的评测也缺乏全面的评估方法。 1.对海关稽查部门的评估 对海关总体管理过程的评估主要包括：海关建立借助中介机构稽查制度规定的成本；建立后，在借助中介机构工作过程中对中介机构的管理产生的成本；每年利用中介机构的数量和中介机构退出的数量；中介机构对稽查工作的完成情况，违约情况等。还可以辅助各种数据指标，比如：（1）稽查企业覆盖率：在本年度内已稽查企业占应稽查企业的比例。（2）稽查有效率：发现存在问题的企业占被稽查企业的比例。（3）人均稽查企业数：平均每个被稽查企业的稽查人员数量。（4）委托费用与补税入库的比例。除了这种硬性指标之外，还可以建立其他多元化的指标衡量海关稽查部门的工作。 2.对中介机构的评估 对中介机构的评估，以客观公正的标准要求作为衡量中介机构的尺度。经常存在一种情况，中介机构往往已跟海关存在较为紧密的联系，提出包过、包通过的承诺，以此向企业收取一定的费用。在对企业评估过程，拿捏的尺度失当，有美化包装企业实际工作之嫌，因此向海关提供的中介机构评估报告，往往从表面形式上看来很好，可待海关人员去认证时，会发现实际调研反映的情况跟报告中所呈现的内容相去甚远。所以如何合理规范中介机构的评估的方式、规范化中介机构的评估手段，保证其评估报告具有相应的可信度和可靠性。所以可以采用记分的方式，监督中介机构的工作，年终进行绩效总结，如果出现负分的情况，可以及时淘汰。 而且海关稽查的工作重点不应只是发现企业问题，而应该致力于促进企业自律。促进企业的规范管理和守法自律，这个目标无疑是海关对企业管理的根本目的。 （三）风险防控机制 社会中介机构的腐败会给社会带来非常严重的后果，但如果对中介机构的风险防控工作做得好，就能充分发挥中介机构的积极作用。将稽查工作中非涉密、非核心的工作交给中介机构，并制定规范管理中介机构就能将风险控制到最低。 1.制定法律制度规范，严惩中介腐败 首先，健全的法律法规是防控腐败风险的基础保证。完备的法律法规能让社会中介机构规范发挥作用，中介机构出现腐败时也能做好应对工作。目前关于社会中介机构管理方面的法律还不健全，导致了中介机构的腐败风险无限被扩大。海关可以通过建立相应的守法规范条款对中介机构行贿及协助行贿等进行界定，并对中介机构腐败的惩罚措施做具体详尽的规定。 其次，社会中介机构管理体制对中介机构的行为起着重要约束作用。因此应该进行中介机构管理制度改革，成立专门对中介机构监督管理的机构，由政府统一管理，相关部门严厉监管，行业协会辅助管理，对中介机构职业规范进行明确。还要建立行业协会制度，发挥行业协会自我管理、自我进步的作用。 2.健全行业规范，降低中介腐败风险 行业协会在帮助企业正常发展方面起着重要的作用，但目前国内行业协会的发展却严重落后于现实需要。所以，应该支持行业协会的发展，充分发挥协会的作用，保证中介机构规范经营。行业协会要根据当前行业发展状况，制定行业内部的规范和服务标准等，并建立起?y一的收费标准。其次，要对于准入制度做出明确规定。对中介机构的注册条件、注册规模、经营范围、收费等做出详细规定。再次，建立中介机构信用管理体系，对中介从业人员信用信息进行记录和公示，确保管理的透明。对存在问题的中介机构采取处罚措施。最后，加强中介机构人才的培养。加强对现有中介机构人员的培训，提高他们的业务能力水平和职业道德素质。 参考文献： CALABRESS S.The Mythology of Privatization in Contracting for Social Servi.Selecting Service for Public-Private Competit唐琳琳.海关稽查引入社会中介机构的问题与对策研究D.复旦大学，2011. 宋世明.工业化国家公共服务市场化对中国行