我国工伤保险制度存在的问题及原因分析.docx

我国工伤保险制度存在的问题及原因分析 摘 要：工伤社会保险制度产生于职业危害频繁的工业化时期，以劳动者为直接保护对象。在5大社会保险项目中，工伤社会保险制度与劳动者生命和健康最直接密切相关。自工伤保险条例2004年颁布以来，我国劳动者权益得到了一定程度的保障，推动了企业的安全生产，促进了我国经济健康发展。但我们也应清楚地认识到我国工伤保险制度还处在初级发展阶段，与国际先进的工伤保险制度相比还有很大差距。本文对我国工伤保险制度进行简略分析，提出存在的问题，分析其中的原因。 下载 关键词：伤保险制度；问题；原因 中图分类号：F842.6 文献标识码：A doi:10.3969/j.i文章编号：1672-3309（2011）10-135-03 一、工伤保险制度的立法层次低 工伤保险条例是目前我国工伤保险工作展开的最为重要的法律依据，其法律级次直接影响到它的落实。然而工伤保险条例只是行政法规，法律级次较低、约束能力较弱，导致条例虽对某些方面做出了具体的规定，但在实践中却难以实现。例如，我国工伤保险制度规定实施全国统一的强制性工伤保险，而实际情况却是自愿性的。过低的立法层次，使得现行的工伤保险制度不能全面保障劳动者生存健康权，不能满足我国经济发展的需要。 二、工伤保险的参保率低 根据人力资源和社会保障部的数据，截至2009年底，工伤保险参保人数达到14896万人，其中农民工参加工伤保险人数达5587万人。另据人力资源和社会保障部会同国家统计局对农民工就业情况所做的调研表明，到2009年底，全国农民工就业总量是2.3亿人。据此推算，全国农民工参加工伤保险的比率也只有近24.3%。而许多国家的工伤保险参保率都远高于我国，如日本的工伤保险参保率已经高达到98。笔者认为导致这个问题出现的原因有三： 第一，最需要受到保护的农村进城务工人员，他们从事的都是一些高危行业，但由于他们工作有很强的季节性、临时性、流动性等特点，而其雇主受经济利益趋势，又缺乏相应的法律监管，因此现行的工伤保险制度无法将其全部纳入保险范围。 第二，某些地方政府处于地方利益的考虑，只重眼前利益而不顾及劳动者的生命安全，并没有把国家制定的法律真正落到实处。另外，受传统观念的影响，工伤保险长期被认作“小险”，受到忽视。 第三，我国工伤保险相关规定对违法条例行为的处罚力度不够。工伤保险条例只在第62条规定“用人单位依照本条例规定应当参加工伤保险而未参加的，由社会保险行政部门责令限期参加，补缴应当缴纳的工伤保险费，并自欠缴之日起，按日加收万分之五的滞纳金；逾期仍不缴纳的，处欠缴数额1倍以上3倍以下的罚款。”违法成本如此之低，其后果就是直接导致工伤保险参保率过低。笔者认为除了加大经济处罚力度之外，还应当加入行政处罚手段，由于用人单位未按规定参加工伤保险造成严重后果的，应当追究其刑事责任。 三、工伤认定争议较多 工伤认定是劳动者享受工伤待遇的前提，包括对工伤事故和职业病的认定。制定一套科学合理的工伤认定标准和程序不仅可以保障劳动者的合法权益，维护社会的稳定，而且也可以促进企业的安全生产，保障企业的利益，提高企业参保的积极性。然而实践表明，工伤认定争议较多，并未取得预期的效果。导致此问题的主要原因为： 第一，我国工伤类型的认定标准较为粗略。目前规定7种类型认定为工伤、3种视同为工伤、3种不得认定为工伤。由于仅仅是把鉴定标准进行罗列，却没有规定具体细则，规定界限也较为模糊，认识上就会有偏差。作为弱势群体的劳动者一旦发生工伤事故是否应鉴定为工伤，就很难得到应有的保障。 第二，一些工伤申请的相关条款制定不合理。如诉讼时效问题，按照工伤保险条例第17条规定，如果用人单位没有按规定提出认定申请，而职工也未在1年内提出申请的，工伤认定不被受理，后果由劳动者自己承担。例如，当事人在上下班途中突发疾病死亡，用人单位未报或瞒报，1年内又未联系到其直系亲属，1年后超过工伤认定时效，故不予受理。但是理论上用人单位提出工伤认定申请是其应尽的义务和责任，由于时效过期而导致的后果应当由用人单位来承担，或者由工伤保险相关机构协助承担解决。又如，企业职工在提出工伤认定申请时需要提交与用人单位存在劳动关系的证明材料，在实际生活中，有时还需要法院判决劳动关系，这势必会拖延其申请认定的时间。职工为搜集其与用人单位之间存在劳动关系证明的时间并非其主观意志能够确定的。因此，苛刻的诉讼时效有悖于保障因工作遭受事故伤害或者职业病的职工获得医疗救助和经济补偿的宗旨。 第三，工伤认定中最难的环节即劳动关系的确认。劳动关系的存在是工伤鉴定的前提。我国的劳动力市场供大于求，用工形式很复杂，非法用工、无劳动合同用工的现象很普遍，而且，越是在一些工伤频发的高危行业就越不规范，比如建筑业、制造业、物流搬运业，其基层从业人员多是农村进城务工人员，他们基本没有法律常识，又缺乏自我保护的意识，有的是迫于生计被逼签订了“霸王合同”，一旦发生事故，根本无法出示能够证明事实劳动关系的证据，无法证明劳动关系就无法进行工伤认定。尽管也有相关的政策说明即使没有劳动合同，考勤记录表、工作证、录取通知书、工资卡、同事的口头证明等都有一定的效力。但是，这些行业多数都是以现金收支，有的是根本没有工作证，事故发生后在取得这些证明也是有一定难度，与其一起共事的工友也可能没有劳动合同。劳动关系的认定要经过一裁两审漫长又复杂的程序。最后一些劳动者为了尽快拿到赔偿费用于治疗，只好选择与用人单位“私了”，有数据显示超过一半的当事人经调解，得到的赔偿远远少于其应得的金额。还有的即使证明了劳动关系但也过了诉讼时效；有的最终都不能证明劳动关系，劳动者可能失去了劳动能力，却无法得到任何赔偿。 四、工伤保险的待遇制定不完善 1、工伤待遇标准和水平总体较低。现行的工伤伤残待遇和死亡待遇都是按本人标准工资为基础来核算，待遇水平未能体现“伤残程度越重，补偿越优”的原则，没有形成合理的阶梯性待遇结构。伤残待遇和死亡抚恤显得更低，伤残职工及死亡者遗属作为社会最困难的群体，其基本生活都难以保障。 2、某些工伤事故发生后待遇水平较高，产生社会的不公平。如在上下班途中发生工伤事故，工伤认定后，工伤职工可以享受民事赔偿与工伤保险双重赔付。 3、工伤保险条例实施以前也有许多工伤事件发生，而条例没有制定关于老工伤问题具体处理的办法，老工伤大部分没有纳入社会统筹，是由所在单位负责支付，有的由于不同企业政策和效益不同，待遇高低也不同，有的则长期难以落实。 4、工伤保险诊疗项目目录、药品目录范围不够全面。超过目录范围的治疗费用就不能由工伤保险基金支付，而由工伤者自行承担，难以保护伤者的权益。 5、定期赔偿少。不同于民事赔偿，工伤保险意义在于给予失去劳动能力的劳动者长期的生活保障。虽然条例规定1到4级完全丧失劳动能力的劳动者，除支付一次性伤残补助金外，有工伤保险基金按月支付伤残津贴，但工伤保险基金实行地方统筹，有的地方政府为了保护地方利益，对非统筹地区人员，较多使用一次性支付。 导致上述问题的主要原因为： 第一，目前我国工伤保险待遇只规定了基本的待遇。而对于从事一些危险系数很高的采矿业、建筑业工作的，由于大多数是农村务工人员，多为青壮年，是家中唯一的劳动力或者经济来源，因此事故发生不仅仅是亲人的逝去，对于生活困难的家庭来说更是灭顶之灾。所以，除了基本待遇外，应根据不同情况制定一些补充性待遇，这对于社会公平和稳定有重要意义。 第二，没有明确工伤待遇和民事赔偿的关系。国际上通常有4种规定，第一种是工伤保险取代民事赔偿；第二种是由职工自主选择；第三种是两者兼得；第四种是相互补充。工伤保险条例并未对此做出明确规定，使得这类案件的处理较易引起争议。 第三，老工伤由于发生年代久远，面临着举证难的问题。 第四，地方政府有弱化劳动者权益保护的权力。由于工伤保险实行市级统筹，工伤保险的力度和范围都由地方政府决定。而某些政府为了“吸引资金，发展经济”对企业或者雇主的社会保险违法行为进行一定程度的纵容，牺牲劳动者合法权益。相关职能机构消极监管也助长了用人单位的不法行为。 五、工伤保险基金缺乏合理科学的管理模式和支出结构 工伤保险基金的来源有：企业缴纳的工伤保险费、工伤保险费滞纳金、工伤保险基金的利息、法律法规规定的其他资金。稳定的工伤保险基金不仅能够保障劳动者及其供养亲属的基本权利，还能分担发生工伤事故的企业的负担，使之不至于因过多的赔付而陷入困境。 但从现状来看，目前我国工伤保险基金的运营管理不够科学合理。工伤保险基金的征收和支出金额逐年增长，支出占收入比例基本维持在55%左右，而收入增长与支出增长大致相当，每年工伤保险基金都有大量结余（见表1）。我国基金管理的基本指导思想是“以支定收，收支平衡”，我国经济规模较大，层次还较低，职工人数多，工伤事故和职业病较为严重，工伤保险改革力度还不能适应深化经济体制改革的需要；同时，工伤保险基金支出不够合理，显示出目前我国工伤保险制度“重待遇，轻预防”的思想。 导致此问题的主要原因有：我国工伤保险待遇水平整体偏低；工伤预防、工伤康复仍未受到重视；缺乏专业的基金筹集和管理队伍对这笔基金款项进行安全监督以及保值和增值筹划；没有建立起与工伤风险对应的科学费率机制，费率档次少而粗；权利义务不对等，影响了工伤事故发生率低的企业参保的积极性。 六、工伤预防及职业康复未得到充分重视 我国现行工伤保险条例制度只偏重于工伤补偿，对工伤预防和职业康复上投入很少。而工伤保险制度发达的国家都把工伤补偿、职业康复和工伤预防结合在一起，工伤保险基金中拨划专用款项用于职业康复和工伤预防。我国工伤康复发展缓慢，工伤保险条例仅把“促进工伤预防和职业康复”作为条例制定的指导思想，而没有涉及到其相应的基金支出比例。法规制定的不完善使得目前我国基本没有开展预防和康复工作。 导致此问题的主要原因有： 第一，我国工伤保险制度本身还处在摸索阶段，工伤康复涉及的工作内容复杂，前期投入较大，见效比较慢，因此，目前无论是立法还是执法上都没得到足够的重视。 第二，我国供大于求的劳动力市场，大量待业和失业人口使得经过工伤康复恢复工作能力的劳动者再就业前景不甚乐观，因此工伤康复能推动社会生产力的作用无法得以体现。 第三，我国还是发展中国家，经济水平无法与发达国家相比，工伤康复需要大量前期资金的投入。因此，无法全面展开。 结束语 工伤保险是对劳动者的职业伤害进行经济补偿和帮助的一种社会保障制度，工伤保险制度不仅保障了劳动者合法权益，分散了雇主的风险责任，同时保证社会的稳定和发展。一个成熟的经济社会，健康有序的经济制度是以完善的社会保障制度为依托的。我国市场经济制度逐步完善，与之相适应的工伤保险制度刚刚起步，具体制度的设计还在摸索和探讨。现阶段，我们工伤存在各种问题，工伤事故接连不断，职业病发病率居高不下，职业伤害不仅给我国经济发展造成巨大损失，更是为人民的生活带来巨大影响。因此，分析出现存制度的问题以及其原因，对于完善工伤保险制度具有实际意义。 (责任编辑：方 涵） 参考文献： 郑功