加强城市环境管理的思考.doc

加强城市环境管理的思考陶学荣一城市是特定意义的生态系统，是人类与环境在这一特定空间地域的有机结合和对立统一。人类只有按着城市的生态规律、经济规律和社会规律办事，人类与环境才能够协调发展，相互促进，保持生态平衡。否则，二者就会发生矛盾的冲突，导致环境问题。造成大气污染、水污染、固体废弃物污染、噪声污染等环境污染，其主要原因是：1、建设目标的疏忽，政治上的疏忽。现代国家的建设目标总是在追求经济效益与物质文明上下功夫。像大兴安岭林区的特大森林火灾，经过5万军民25个昼夜的英勇战斗才予扑灭，就是缺乏大森林的保护神“道路”与“瞭望塔”建设滞后造成的。当环境保护问题的处理与解决进入行政决策层面时，由于受政治上的因素影响，缺乏整体规划，又推行地方保护主义、本位主义，只求机器运转、商品销售，至于自然环境的污染与破坏全然不顾。城市环境管理机关众多，部门林立，分兵把口，各自为政，缺乏统一的团队指挥，建筑用地征购、公司企业成立的立案、施工建设执照的发给、环境品质管制、企业安全、卫生检查各有不同的主管机关，彼此很少通气、联系。2、自私行为的贻害。我国自改革开放20年来，国家社会面貌发生了翻天覆地的变化，经济建设有了长足的发展，城市景象日新月异，人民生活蒸蒸日上，这除了归功于邓小平建设有中国特色社会主义理论的指引，还依赖于解放了思想，摆脱了束缚的城乡工农劳动者，只是分子的“致富”心理促成，也就是自私自利的利益之心驱动的结果。“自私之心”人皆有之。但有的“以私害公，以思肥公”、“损人利己”则就大大不可。废水不作处理、工厂冒黑烟、汽车排黑气、工业固体废弃物和城市生活垃圾排放量越来越大，焚化垃圾场及综合利用跟不上，自私自利的行为把人们赖以生存的自然环境大加污染与破坏，实为今日城市之一大公害。3、行政资源运用的扭曲与投入的不足。由于社会进步、经济建设的发展和人民生活向小康化迈进，人们已觉察到环境问题的严重情况及对人们的工作、日常生活无所不在的影响，环境问题已成为公众关切的公共事务问题。城市工业废弃物与生活垃圾处理的问题，均需要大量的行政资源投入及高品质的环保行政人员参与。而在经济转型时期，特别是经济发展滞后的城市，公共事务经费中用于环境保护的费用又特别短缺。目前环境行政惯例的专业技术人员又感捉襟见肘，使得城市环境管理总是处于应急被动局面，缺乏长远全盘性的周密考虑。4、价值观念的错位。在走向社会主义市场经济的社会变迁中，人们的价值观发生猛烈冲击。尊重财富、注重享受、利益至上、金钱至上、唯利是图、拜金主义观念盛行。公共道德、环境卫生、生态观念、大众福利抛到九霄云外，损人利己、以私害公、只图眼前、不顾将来、更不为子孙后代着想。5、行政协调的困难与未来展望的不足。改革开放一声惊雷，社会结构、利益结构急剧分化，“市民社会”形成。而城市环境管理涉及面广，需要各方面的配合。可由于制度不健全、各项法令、规章的不足或不当，事权的不统一，责权划分不明，以及各机构利益驱动的本位主义等原因，使得环境管理机构内部协调及与其他政府机构、组织的行政配合协调困难重重。对环境管理缺乏长远目标，对城市发展、开发也难免有急功近利之嫌。6、环境意识与法律观念淡薄。人们的环境意识淡薄，重视眼前利益，忽视长远利益，大江、大海航行抛弃废污物司空见惯，铁路客运途中乱扔瓜皮果屑也屡见不鲜，至于随地吐痰、乱丢烟头、废弃物，在一般中、小城市也是“小事一椿”。加上“我们国家缺少执法和守法的传统”，在依法治市中，往往是以言代法、以权凌法、执法不严、违法不究。尤其是对森立法、环保法的执行不力更为突出。二面向21世纪，为贯彻执行中华人民共和国国民经济和社会发展“九五”计划和2010年远景目标纲要，实现2000年力争使环境污染和生态破坏加剧的趋势得到控制，必须树立全民环境意识，提高市民素质，培养良好的公共道德，强化城市环境行政管理。1、提高全民环境意识。这是美化环境、防治污染的根本。环境污染的制造者有政府机关工作人员，也有企、事业机关和单位的职工，也有城市的个体户、外来民工、无职业者，甚至是家庭主妇。可以说城市中每个人都可能成为城市公害的有意与无意的制造者。这主要是缺乏自觉的生态观念与环境意识。要消除环境污染的弊害，必须开展全民环境教育。向全民灌输环境意识，像联合国27届大会规定每年4月5日定为世界环境日，动员地球村民为了子孙后代来保护人类生存的地球，就是世界范围的环境教育宣传活动。环境教育可分为社会的环境教育与学校的环境教育。社会环境教育可以利用大众传播媒介如电视、广播、报纸、杂志或多种形式的培训班，广泛普及和宣传环境科学知识和环境法律知识，切实增强全民的环境意识和法制观念。北京市由一部分退休干部、工人、教师、高校学生、科技工作者倡导的环保志愿者行动，动员全民营造绿色时尚，善待地球，节约资源，宣传“缺乏环境意识就是残缺不全”是很好的例子。全民环境教育已经在全国各地引起了极大的反响。全国各地开展的垃圾分类、垃圾处理，一只桶、一个袋，消灭白色污染，变废为宝的环境教育活动已赢得城市居民的普遍赞同。学校环境教育主要以中、小学为主，在学校可设置安排环境教育课程，可带领中、小学生去郊外或动物园进行动、植物资源珍惜与保护的教育，从小养成浓烈的环境意识。此外，环境教育还要着重城市环境管理的教育。环境行政管理是一门技术性、专业性很强的管理学问。对于从事城市环境行政管理的公务员、专业技术人员尤其重要。全国已有近百所高等院校设立了环境保护专业与行政管理专业，不少省、市创办了环境保护干部学院和环境保护研究班。这为在职环保干部提供了良好的教育环境。要积极发展环境宣传出版工作，充分利用国家和地方环境保护部门、环境科学学会出版的近40几种刊物，在全国各地开展国家环境保护展览、中国自然保护展览、水污染防治展览、大气污染防治展览和“全国环境保护宣传月”活动，要充分利用新闻媒介，及时报道和表彰环境保护工作中的先进典型，公开揭露和批评污染、破坏生态平衡的违法行为，对严重污染、破坏生态环境的单位和个人予以曝光，提高全民环境意识。2、培养良好的公共道德。道德体现社会风尚。我们要大力加强社会公共道德教育，人人献出自己的爱心，让世界充满美好。我们要大力开展公共道德教育，养成公共道德。要摆正个人与社会的关系。要做到“为互助而去恶，为互爱而存善”；“利群”而居，“利他”而生。“大河无水小河干”，“城门失火，殃及池鱼”。城市受社会环境的污染，势必影响到每个市民的安宁。城市环境整洁、优美，每个市民都可享受良好的雨露滋润。要关心城市、热爱城市，顾全大局，美化环境。一切要从公众的利益出发，关心城市的建设发展，热爱城市的一草一木。要崇尚“绿色世界”，积极投身城市环境保护活动，美化环境从小做起，从自我做起，从家庭做起。做模范市民，遵纪守法。要积极参加城市“五讲四美三热爱”活动，要模范遵守市民道德规范，要“与人为善，与邻位善”，坚持做到不随地吐痰，不乱扔果皮纸屑，养成良好的生活情趣，要严格遵守环保法，同违法乱纪的行为进行坚决的斗争。、建设一支环境保护学术队伍。保护环境与发展经济一样，一靠政府，二靠科学。环境污染严重的主要原因是资源和能源的浪费。这也与控制污染、提高能源利用率等科学技术落后有关。再入污水的澄清处理、工业废水的再使用、空气中所含毒素的分析、劣质汽油的改善、地层下陷的测量等，都必须依靠科学知识与技术。所以防治污染、改善环境的基础是要提高环保技术的含金量，建设一支由环境保护专家、学者、城市环境管理工作者组成的学术队伍。、健全法制，依法管理。环境立法是有效进行环境管理和环境污染治理的重要措施和保证。支配人类行为有两大势力：一是道德的约束，一是法律的制裁。当前在城市环境依法管理中必须建立“三大支柱”和“八项制度”。三大支柱是：（）控制新污染。要采取积极预防措施防止环境问题的产生，把环境污染和环境破坏控制在维持城市生态平衡和人群健康的限度内。防治环境污染坚持与主体工程同时设计、同时施工、同时投产使用的制度。（）防治老污染。对现有超标排放污染物的单位，由县以上人民政府依法责令在年内限期治理，违者由政府依法责令关闭、停产或转产。最近由中央和安徽省人民政府协同有关部门治理淮河流域沿岸几百家造纸厂污染严重，坚决关闭、拆迁就是一个典型。（）环境行政管理考核。地方各级人民政府对本辖区环境质量负责，实行环境质量行政领导负责制，将辖区环境质量作为考核政府主要领导人工作的重要内容。八项制度是：（）环境影响评价制度。（）“三同时”制度，这是实行预防为主、防治新污染源产生的二项重要制度；“三同时”制度的实行，强化了建设项目的环境管理，有效地防止了污染源的产生，具有十分积极的意义。目前，全国大中型建设项目的“三同时”执行率近100%，小型项目“三同时”执行率也达“90%”左右。（3）排污收费制度。这是防治老污染源的一项重要制度，排污收费要在1982年国务院制定的征收排污费暂行办法基础上进行修改补充，增加征收的力度和强度，主要是对水污染物排放进行凭证严格管理，一是要排污申报登记；二是要确定本地区污染物总量控制目标和分配污染物总量削减指标；三是排污许可证的审批发放。（审批内容主要是污染物允许排放量、排污口的位置、排污方式、排放最高浓度等）。（5）推进污染集中控制制度，主要是要求各级人民政府和有关部门改变城市燃料构成和供热方式，控制大气污染，综合、合理利用能源。（6）对污染源限期治理制度。限期污染治理的单位主要有两类：一类是对大气造成严重污染的企业、事业单位；另一类是风景名胜区、自然保护区和其他需要特别保护的区域，其中污染物排放超标的企业、事业单位。（7）环境保护目标责任制度。（8）城市环境综合整治定期考核制度。这是两项对环境质量从定性管理转向量化管理的科学管理制度。推行环境发展三大政策：第一是治理为主的环境政策，针对业已存在的环境污染进行单项治理，如大气污染治理、水污染治理、固体废弃物处理等；第二是“预防为主和综合治理”的环境政策；第三是追求环境舒适性，把环境效益、经济效益、社会效益三者协调统一的环境政策。西方人说：“法律是世俗社会中自由市民的圣经。”对于我们来说，不无借鉴意义。我们必须严格执行环保法及有关规章制度，树立防治观念，完善监督机制。在城市环境管理中特别要重视发挥居民委员会的监督机制作用和新兴的社区服务中心的监督机制作用，对一切污染环境和破坏环境的违法现象作坚决斗争。、建立整合性的环境行政。环境管理是城市管理中的重要环节，城市环境的优化是城市迈向现代化的主要标志。城市环保管理是一个复杂的系统工程，必须强化环境管理的职能，建立整合性的环境行政。借鉴西方国家文明成果，在环境管理机构方面都有一个从分散到集中，从软弱管理到强化管理的进程。按照 “系统理论”，环境行政应该是一个“开放性的整合系统”。它包含了环境行政的内部整合与环境行政的外部整合。环境行政的内部整合，首先要明确环境行政设置的职能和任务，以及如何有效地利用环境行政资源来履行职能，完成使命。这就要求：（）机构设置要达到精简、统一、效能；（）环境行政必须要达到规划、政策、管理三者协调互进；（）环境行政必须配之于足够的人力、财力、物力与之配合。（如财力的来源可以多渠道取之：国家预算、收取排污费用、社会基金会）。此外，中央与地方环境行政机构的权责划分也要适度。以环境公害的范围及执行的复杂程度来划分为宜。第一层为公害的范围及执行复杂程度较低的事物，可委托县一级地方政府处理；较复杂点可委托给省或地区行署一级政府处理；第三层为范围大、复杂程度高的环境公害应由国家环境行政处理之。环境行政机构应以“使社会满意”为宗旨，主动提供社会所需的环境保护服务，环境行政机构将“民众”视为“顾客”，进行行销管理。如城市的“灭鼠”行动，垃圾分类处理，资源回收等活动。只有“民众”积极地投入而不是产生阻力，才能达到事半功倍的效果。（）环境行政机构的外部整合。环境问题是属于城市公共事务管理问题，它与许多组织及一般社会公众有密切的联系，环境行政必须要获得这些组织和民众的支持，否则环境行政的努力就会事倍功半。环境行政机构的外部整合可分为两个方面：第一，环境行政机构要与环境规划层、环境政策制定层、环境纷争处理层整合；第二，与外部的社会系统（如环保团体、民营、合资企业、社会基金会）的整合。环境管理的分工可以这样考虑：环境规划主要由专家、学者、实际工作者组成的学术界提出方案，环境政策制定开展广泛的民意测验，择优选出最佳点，环境行政依靠机关内外的咨询、技术团体予以统筹管理之。、加大环境投资力度。国外资料表明，发达国家用在环境保护的投资，一般占的。而且经费的投入随着经济发展逐步提高比例。我国自改革开放以来，随着国民经济的持续增长，也逐步加大了环境保护的投资规模。本着“污染者付费、利用者补偿、开发者保护、破坏者恢复”的原则，遵循经济建设、城乡建设、环境建设同步规划、同步实施、同步发展的方针，切实增加环境保护的投入，逐步提高环境污染防治投入占本地区同期国民生产总值的比重，建立相应的融资政策和考核检查制度。按照“排污费高于污染治理成本”方针，提高现行排污收费标准，促进排污单位积极治理污染。力争至本世纪末用于环境保护方面的投入接近或达到占的。、积极开展环境科学研究工作。环境管理是一门技术性很强的科学。发达国家环境污染的控制和改善大体经历了三个家阶段：（）应急阶段（年代年代），解决业已发生的严重公害事件：（）专业化阶段（年代年代），建立专门研究机构开展水污染、大气污染等方面研究工作；（）系统化阶段（年代以后），从预防入手，注意基础性、长远性和探索性研究。进入年代以后，科研工作又提到了新的水平。借鉴学习西方的文明成果，结合我们的国情、省情，城市环境管理应着重开展的科学研究工作的主要内容是：（）环境标准及监测技术的研究，大力推广应用成果。（）加强区域环境管理的科学研究，在发展区域经济、编制规划师、应结合当地的生态系统和社会经济系统，使之协调统一发展。（）积极开展预测性研究。环境问题的最大在、特点是周期长，比如现在环境科学家要探讨的问题是“公元年后的地球状况”、“人类增长的极限”、“联合国世界的未来”。使人们着眼于将来，绝不能成为“吃祖宗饭，断子孙路”的鼠目寸光的人。（）重点研究能源结构变化带来的环境问题。（）努力采用高新技术及应用技术可以开展诸如微宇宙技术研究、生物圈保护的研究等。、不断改进环境污染控制技术。环境污染控制技术的实施可以先易后难，量力而行。起初阶段多发展单项治理技术，如大气中二氧化碳的处理，水中有机污染物的处理等，然后发展综合治理，实施无害工艺、用水闭路循环。如从废水凝聚沉降放流模式深度水处理洁净水。大气方面由烟尘转向二氧化硫，又转向氮氧化物；将来能源使用又将向煤转化，重新转向由煤燃烧而产生的污染物的控制；水污染方面将重点放在控制由氮、磷引起的富营养化及赤潮。在物理污染方面，主要是控制噪声、微波辐