从管制到服务：对农民工公共政策及其问题的一种话语分析.doc

从管制到服务：对农民工公共政策及其问题的一种话语分析闫志刚 闫志刚：汕头大学法学院 汕头大学地方政府发展研究所 【摘 要】 西方社会科学界，社会建构论及其以该理论为基础的话语分析方法，广泛运用于各种研究领域，并取得了大量研究成果。本文该理论视角及其分析方法, 对当代中国农民工作为一种公共问题及其政策话语变化提供了一种尝试性的解读。在吸收、整合西方相关研究成果基础上，本文提供了公共问题及其建构过程的分析框架及其基本概念。利用文本资料分析方法，研究了不同时期农民工问题被政策、传媒、学术话语所建构的问题现实及其变化。论证了上世纪90年代中后期和本世纪初期， 进城农民工经历了由越轨群体向弱势群体、由问题的责任者向问题承受者的建构转化过程，与此相适应，公共政策也经历了管制到服务的重大变化。本文提供一种研究设计，定量地“测量”和“描述”了农民工问题演变及其周期特征，动态地说明了农民工问题社会关注程度及其变化状况。 对农民工公共问题的建构论研究设计和研究路径，在一定程度上可以推广到其它类型社会问题研究上。社会建构论有望为公共问题的研究，提供新的研究空间。 【关键词】 社会建构论 话语分析 公共政策周期 农民工问题一、研究视角的选择 在西方社会科学界，社会建构论 广泛运用于社会问题理论和经验研究领域，并取得了大量研究成果。正如苏国勋教授在一篇专门论述社会学学科建构论文章所作出的评论苏国勋. 社会学与社会建构论. 载中国社会科学院社会学所中国社会学第二卷，上海人民出版社, 2003年.第3-26页.： 在社会学中，科学知识社会学的兴起是其理论体现，在应用领域则以社会问题研究的视野不断扩展、内容不断深入得到说明。后者的核心命题“建构社会问题”(constructing social problems)不但极大地改变了原来社会问题的研究视角,而且也为一门逐渐形成的社会问题社会学(sociology of social problems)的确立提供了理论-方法论基础。“建构社会问题”这个核心命题是美国两位社会学家Malcolm Spector 和 John Kitsuse 在其联合撰写的建构社会问题（Constructing Social Problems）一书中作出经典阐释的 Spector Malcolm, Kitsuse John I. Constructing Social Problems New York :Aldine de Gruyter,c1987.。 在该书中，Spector and Kitsuse提出了不同于传统的社会问题研究路径。传统的功能理论不能合理地解释为什么具有同等危害程度的社会事实状况，有些被列入为社会问题，有些不会被列入为社会问题。有些社会问题受到广泛关注，有些不被关注。 一种客观事实或状况成为社会问题并受到社会关注，不是由事实状况自身可以自我说明和解释的。 Spector and Kitsuse对社会问题进行了如下经典的界定 Spector and Kitsuse, Constructing Social Problems 1987:7576.：社会问题是“个人或群体对其所认称的某些状况表达不满，作出宣称的活动”。社会问题理论研究的中心议题，是“要对宣称及其回应活动的出现、性质和持续过程作出解释”。根据Spector and Kitsuse的界定， 作为传统社会问题界定和研究中核心概念objective conditions（问题客观状态），不再是一种关键性解释变量。社会问题主要的研究变量，应当是可以解释社会问题活动（social problems activities）的变量。 Spector and Kitsuse 把这种活动，定名为claimsmaking。claimsmaking具有行动者提出主张、作出诉求、声言采取或要求采取某种行动等涵义。 苏国勋教授认为“建构论刻意强调，社会问题的建构活动在立意上和取向上是一种修辞或措辞（rhetoric）、作出宣称（claim-making）的过程，亦即选用恰当语汇去名状某种特殊社会环境给出名称（即取名）的过程”苏国勋.社会学与社会建构论. 第19页.。 所以，在本文中我们也将claimsmaking暂翻译为问题宣称。claims-making 构成社会问题建构论重要的分析概念和研究变量。 建构社会问题一书的中心论点是：问题客观状况与该状况的问题宣称并不是一种决定和被决定关系，二者之间也往往并不存在一致性关系。不能由研究前者而代替对后者的研究。不能假定：一个社会只要处于贫困状态，这个社会就会把贫困视作一个问题，有关贫困的抱怨和改善贫困的呼吁就会凸现出来。在很大程度上，是各种问题宣称活动赋予客观对象（社会状况）以问题性质。 所以，作为一种学术活动的社会问题研究，应当转变其研究的中心课题。即：由过去研究问题的客观状况转移到研究问题的宣称活动上来。 这样，社会问题就成为一种动态的社会活动现象，而不是一种静态的对象性事实存在。围绕着这一新的研究路径，西方建构理论提供了社会问题新的研究框架。笔者将其概括为行动话语的分析框架和场域过程的分析框架 具体见笔者完成的社会学博士论文 社会建构论视角下的社会问题研究：以农民工问题的建构过程为例证。 前者侧重考察和识别就某一社会问题建构所关联的社会行动主体及其话语/行动表现，后者研究社会问题建构展开的时空条件、结构制约和建构历程。笔者整合了西方该理论的代表性研究人物Spector and Kitsuser Spector and Kitsuser Constructing social problems New York :Aldine de Gruyter,c1987. p 83.、Best Best Joel(ed.) Images of issues : typifying contemporary social problems New York: Aldine de Gruyter, 1989 p249.、Loseke Loseke Donileen. R. Thinking About Social Problems: An Introduction to Constructionist Perspectives. New York: Aldine de Gruyter, 1999、Blumer Blumer,H. “Social Problems as Collective Behavior”. Social Probles 18(winter)1971. 研究成果，特别是Hilgartner and Bosk的社会问题公共场域研究模型 Hilgartner S. and Bosk C “The Rise and Fall of Social Problems: A Public Arenas Model”. American Journal of Sociology 94.1988. 1: 53-78. ， Hannigan,J.A. 的环境问题社会建构论研究模型 Hannigan , JA Environmental Sociology: a Social Constructionist Perspective . London and New York : Routledge ,1995. 另洪大用.西方环境社会学研究. 社会学研究. 1999(2):83-96.，Anthony Downs的问题注意周期模型 Downs Anthony. Up and Down With Ecology: The Issue-Attention Cycle. The Public Interest, Volume 28 (Summer 1972), pp. 38-50. ，并吸收了Smelser的集体行为理论 Smelser, Neil Theoretical Issues of Scope and Problems, the Sociological QuarterlyJ, Vol.5, No.1(Spring ,1964).，结合从上世纪90年代延续到本世纪的农民工问题案例经验研究，提出了两个有关社会问题建构论一般分析框架。 民众（农民工行动/话语）民众（农民工行动/话语） 政 府 （政策行动/话语） 大众传媒（传媒行动/话语） 专家学者（学术行动/话语）（图一）社会问题建构的宣称主体及其文本、话语结 构 性 助长问 题状况/人群公共场域宣称行为 关注 行动 结构紧张 聚合 呈现 触发事件社会信念社会控制结构紧张社会动员社会问题文本与话语社 会 变 迁（图二）社会问题建构的结构、活动及其过程本文希望立足于建构论视角，研究当代中国农民工问题。我们重点不是研究农民工问题的客观事实，而是农民工作为“问题”的被社会“宣称建构”话语及其历史变化过程。需要说明的是：从社会建构论角度研究社会问题，并不是研究者自己要去“建构”一个不存在的问题，而是认为社会问题本身就是建构性地存在着。 坚持建构主义方法论，并不需要在从本体论上否认社会现实的客观存在。 对于农民工问题而言，我们丝毫不否认农民工问题客观存在的事实，以及研究这种客观事实的重要性。 然而面对客观事实，我们需要反思的是：对于同样的进城农民工群体，为什么上世纪90年代我们集中关注他们给城市社会带来哪些问题（如民工潮、民工越轨与犯罪等）， 今天却聚焦于城市社会给他们造成了哪些问题（民工工资被拖欠、民工受城里人歧视等）？ 十几年来进城农民工群体是被哪些社会群体以怎样的话语被“问题化”并经历了哪些变化阶段？ 所谓社会问题，在很大程度上就是“社会”所看到和言说的“问题”。而社会总是按照其所建构的方式，在不同时期看到和言说不同的问题的。研究社会已经看到哪些问题是重要的，但研究社会如何看到（或看不到）哪些问题， 也许更为重要。 这就是建构主义的研究视角。社会是一个抽象的概念，需要通过社会主体的话语和行动去体现。 本文的另一个预设是：公共政策、大众传媒、专家学者各自代表社会，以不同的方式参与了“社会”现实的建构过程。 这个预设仍然是一个方法论的选择，在行动的“本体论”上，我们丝毫不否认也不意味着普通百姓不参与社会现实的建构。用现象学的术语来说，他们是社会行动舞台上的“一级”建构者 (法) 菲利普柯尔库夫著；钱翰译.新社会学. 社会科学文献出版社,2000. 第72页.。但对于农民工问题而言，我们认为主要不是农民工自身建构而是“社会”建构了他们的“问题”。具体来说，公共政策、大众传媒、专家学者，在不同时期不断言说、诠释、定义和宣称着农民工群体及其问题。在这个过程中，农民工往往是被动的客体。他们并没有多少话语权。他们的话语和行动只有进入到政策、传媒、学术研究的公共话语中才体现其建构性。即使如“熊德明的一句实话，引起全社会对农民工欠薪问题的关注”，也是只有借助于权力、传媒的联合作用才可达致的效果。二、研究资料的构成和研究方法实证主义研究社会问题时，坚持“让事实说话”的基本原则。因而调查并描述事实的“真相”并作因果或功能解释为基本研究工作。建构主义认为：事实本身和话语、权力等因素密不可分（福柯对此有杰出研究），因而在研究中更需关注“谁利用哪些事实为谁或代表谁说出哪些话”这一过程。在这一过程中，不同的事实或事实的不同“真相”会不断沉浮隐现，问题的性质也就不断发生变化。 所以，本文并没有选择传统的问卷调查方法去收集资料，而更多采用文本、话语和内容分析、框架分析（framing analysis）的研究方法。 我们按照一定的控制范围和控制标准， 收集了不同时期公共政策、大众传媒、学术活动的文本/话语资料。 这些文本/话语资料选择，主要以能够形成农民工主题话语的、较为权威并易于计算机较长历史跨度检索和分析为标准。如下图所示。话语场域 文 本 资 料 公共政策 中国法律法规全文库全国人大制作和发布的中国法律法规全文库（2006年下半年版本） 大众传媒 人民日报图文数据库 31:90/web/index.htm 中国资讯行数据库(新闻) /学术研究 期刊数据库有关专题 /index.htm （中国知网） 国家社科基金资助项目 /planning/yearxm.htm 研究资料的时间跨度为1980年至2006年。通过上述资料的整理分析，我们侧重考察不同时期农民工群体如何被不同行动主体话语言说、他们的哪些“问题”被不断关注并凸显，及其这种言说/关注的历史变化过程。同时，我们也尝试从社会变迁、结构转型背景下进行解读。三、研究资料的整理与分析（一） 政策话语的变化 我们以中国法律法规全文库为检索库，以相关政策词语作为检索词。 检索时间段限定为19802006年。 共收集到法规规章249项。其中，国家层面法规52项，地方性法规197项。 以1984、1989、1994、2002年作为时间变量分期标志进行处理。时间变量的分期编码，我们主要通过考察关键的、产生了重大影响的国家政策法律文本及其颁布年份确定的。 计划外用工清退（1）农民合同工招用（2）民工流动与外来务工管制（3）农民工合法权益保护 （4）时 间198119931984 1994（1989）1994 20022002图 示 （1） （2） （3） （4）1981 1984 1989 1994 2002 标志性政策文件(1) 国发1981181号；(2)82劳总计字4号(3) 劳办政字19938号(1)国发（1984）06 (3)劳（1984）10(4) 国务院令第87号（1991）(5)主席令1994第28号)(1) 劳部发1994458号 (2) 劳部发1995221号(3) 中央社会治安综合治理委员(1995) (4) 劳社部函200518号(1) 劳社厅发明电20025号(2) 国办发20021号(3) 国法200342号(5) 国办发200492号(6) 劳社厅明电20053号政策关键词计划外用工 农民合同工（农民合同制工人）民工盲目外流流动就业凭证管理流动人口 、暂住人口外来人口 民工权益保护农民进城就业环境农民工工资新产业工人制度话语与分类框 架 劳动计划制 度劳动合同制 度 民工流动就业制度 民工权益保障制度计划外 计划内固定工合同工农村 城市农民 市民农业 工业外地 本地 弱势群体 强势群体农民合同工城镇合同工流动的 暂住的务工的 外来的 群体建构 体制外群体（他们群体） 边 缘 群 体越 轨 群 起 （你们群体）弱势群体 产业工人 （我们群体）政策方案清退、清理有限接纳 限制、管制、排斥关心 、保护、关爱政策修辞国家劳动计划维护劳动用工制度改 革维护城市社会有序稳定、保证城市下岗再就业工程三农问题 执政为民、和谐社会 以人为本民工政策文本/话语的周期变化及其过程资料显示，自从改革开放开始，就出现了大批农民进城现象及其国家的政策反应。进入城市农民不同时期的命运安排，在很大程度上是由上述四个政策周期所决定的。 前两个政策周期