仇保兴副部长在第四届绿色建筑大会上的报告

专项检查、评价标识和组织结构：促进绿色建筑发展的管理三要素 时间：2008-04-23 09:00:00 作者：能源世界 来源：能源世界 仇保兴副部长在第四届绿色建筑大会上的报告 女士们、先生们： 今天下午，我与大家交流的内容是关于推进我国建筑节能和绿色建筑发展中三个重要 环节，即通过行政措施来强化专项检查；采取行政与市场相结合的办法实施建筑能效测评 与绿色建筑等级评估，启动市场机制对绿色建筑和节能建筑的响应；通过组织机构的创新 ，调动千军万马的力量来发展绿色建筑和推进建筑节能工作。 一、建筑节能的专项检查 1、建筑节能专项检查的制度设计原则 世界上先行国家的历史经验表明：在建筑节能和绿色建筑的初级发展阶段，需要政府 动用行政手段来引导和推动。建筑节能专项检查的制度设计原则，是由建设部依据国家节 能减排的总体计划确定的建筑节能的目标、政策和措施，通过专项检查的方式，对这些目 标、政策、措施的落实情况进行认真的检查，检查的对象是各级地方建设主管部门。我国 “十一五”规划已经明确了建筑节能应该削减 1.1 亿吨标准煤的任务，这样一项具有挑战 性的工作责任必须落实到各级建设主管部门身上。专项检查就是通过检查各级建设主管部 门在执行国家政策措施、制订创新性的地方政策措施以及对市场机制的运用和调控情况， 起到督促各级地方政府进建筑节能和绿色建筑的发展。 2、建筑节能专项检查制度的主要特征 检查的对象是各级地方建设主管部门和实际工程。检查的内容和方式：一是各级建设 行政主管部门在推进建筑节能工作中的履责情况；二是从台帐中随机抽查工程建设项目的 施工图设计文件；三是随机抽查在建工程的施工现场。从图纸的检查、工地的检查以及到 政策和机构的检查三部分都已经考虑了，而且目前越来越重视从图纸的检查深入到在建工 程的现场考核和检查。处理方式：对检查中发现不符合国家规定强制性标准的项目，下发 执法告知书。近两年来共下发了 300 多份执法告知书，督促项目单位进行整改。如果再不 整改，就在媒体上进行披露。对那些拒不执行强制性标准的建筑企业和开发企业，要清除 出建筑和房地产开发市场；同时在检查之后，对各级建设主管行政部门进行公开评价，或 通报表扬，或者通报批评。专项检查每年一次，检查结果在国务院新闻发布会上进行发布 。 3、建筑节能专项检查情况通报 2007 年进行的建筑节能专项检查，根据重要专项工作完成情况，对总体情况比较好的 北京、天津、上海、重庆、山西、青海、辽宁、湖北、江苏、四川、广西、深圳、大连、 青岛、南京、武汉、成都、合肥、福州等省市给予通报表扬；在新建建筑节能方面，对江 西、贵州、济南等省市给予通报批评。问题较多的是政府机关办公建筑和大型公建建筑监 管体系的建设，在这一方面，广东、河北、河南、浙江、大连、贵阳、宁波、厦门等省市 都存在缺陷，都必须要进行改进。在北方采暖地区既有居住建筑的供热计量以及节能改造 方面，内蒙古和山东工作较为滞后。在推广绿色建筑和推进可再生能源在建筑中的规模化 应用方面，北京、天津、重庆、河北、辽宁、山东、河南、海南、江苏、深圳、沈阳、内 蒙等省市工作做得比较好，获得了通报表扬。 4、三年来建筑节能专项检查的结果 三年来，这项专项检查工作对建筑节能和绿色建筑的推进力度是比较大的。从工程情 况来看，在 2005 年刚开始检查时，设计阶段执行建筑节能强制性标准的只有 53%，而在施 工阶段执行强制性标准的仅为 21%。到了 2006 年，执行节能标准的比例大幅度提高，尤其 在施工阶段执行强制性标准提高了 33 个百分点，提高了 1/3。到了 2007 年，施工阶段执 行强制性标准的比例继续提高 17 个百分点，设计阶段基本上达到了全覆盖（图 1）。 图 1、全国新建建筑执行强制性节能标准情况 更重要的是，这项专项制度的创建，对可再生能源在建筑中的应用推动效果尤其明显 。我国太阳能的光热应用面积从 2006 年的 2.4 亿平方米提高到 2007 年的 6.8 亿平方米， 而浅层地热能从 2650 万平方米提高到将近 8000 万平方米，两者均以接近 3 倍的速度增长 （图 2）。 图 2：全国可再生能源在建筑中应用情况 从建筑节能工作目标落实方面来看，各地的建筑节能目标越来越明晰，落实的效果越 来越扎实。2005 年只有个别省份有建筑节能“十一五”专项规划，没有建立与建筑节能挂 钩的考核机制。2006 年多数省都制定了建筑节能“十一五”专项规划，普遍缺乏与建筑节 能挂钩的考核机制。到了 2007 年，全国有 19 个省明确了建筑节能承担本地区单位 GDP 能 耗下降任务，提出了“十一五”末实现节约标准煤的目标，29 个省制定了建筑节能“十一 五”专项规划，部分省市采取逐级签订责任书的方式进行考核。 在法制建设方面，2007 年，3 省 2 市(陕西、重庆、乌鲁木齐、武汉、深圳)制定了建 筑节能管理条例，9 个省在节约能源、墙体材料革新等相关条例中对建筑节能做出了规定 ，23 个省出台建筑节能相关政府令。 在监管措施方面，2007 年，各地均建立起从设计、施工、监理到竣工验收备案等环节 的监管机制，各地基本都建立了施工图节能设计审查制度，天津、河北、陕西、山西、湖 北、江苏、四川等省市进行建筑节能专项审查。各地均建立了从设计、施工、监理到竣工 验收全封闭的监管机制，这是前所未有的。大家都知道，强制性的建筑节能标准出台已经 七年了，但是如果没有专项检查，封闭性的管理环节始终建立不起来。正是由于进行了专 项检查，督促各级建设主管部门在三年之内基本建立从设计、施工、监理、竣工验收等环 节的封闭型的建筑节能管理。 但是，我们看到成绩的同时更应该看到问题，尽管某些问题的范围在缩小，程度在减 轻，但是也不能忽视。从 2007 年专项检查发现的问题来看，一是地级城市的建筑节能设计 、施工问题较多。地级城市的节能设计和施工环节管理水平普遍低于省会城市。在发现的 违法项目中，超过 60%的项目都是地级城市的工程。二是北方采暖地区既有居住建筑供热 计量及节能改造难度较大。一方面是居民改造的意愿比较难统一。德国 GTZ 公司协助在唐 山进行了几幢楼宇的节能改造试点，使居民从不愿意改造到愿意，从不愿意出钱到愿意出 大钱，这是一个思想转变的过程，需要让居住者看到节能节钱的成果，看到建筑节能与他 们的利益息息相关。另一方面是改造的任务还没有落实到具体项目上，节能改造的资金比 较难以筹措。财政部已经表态，将对这项工作给予以奖代拨的支持，预计这项工作近几年 内将获得突破性进展；再是供热计量改造计划尚未落实到供热企业。我国的供热企业长期 习惯于按面积进行收费，而不是习惯于按计量表进行收费，这是必须要攻克的最后堡垒。 三是农村建筑节能工作尚未启动。农村的生活水平在不断提高，对热舒适的需求在增加， 使农村用能水平不断提高的趋势日益明显。商品能在农村的使用日益广泛应用，让我们思 考这样的问题，解决建筑节能的问题，要及时让节能和可再生能源应用的法规、政策、标 准从城市推广到农村。四是推进建筑节能工作的机构和能力依然不足。这需要启动全社会 的力量推进这项工作，而不是仅仅靠建设主管部门。 二、我国建筑能效测评与绿色建筑标识 推行建筑能效测评与绿色建筑标识的意义非常巨大。一是能客观反映建筑的能耗和物 耗的水平；二是有利于正确引导建筑业和房地产业发展的方向。必须通过节能、节地、节 水、节材对环境最少的干扰来维持城镇化的健康发展。我国的城镇化是世界上规模最大的 城镇化，能不能以最少的环境代价来获得成功，实现绿色的发展目标，不仅对中国的和平 崛起有决定性的影响，对实现全球的可持续发展也有意义。三是有利于提高全社会对绿色 建筑节能的认识和了解。只有全社会动员起来，只有广大人民群众思想观念得到转变，建 筑节能才能进入快速发展的轨道。四是有利于加强建筑节能和绿色建筑的监管与实施激励 机制。 1、我国建筑能效测评标识制度 建筑能效测评，是指能效测评机构对建筑物能源消耗量及其用能系统效率等性能指标 进行检测、计算，并给出其所处水平的报告。建筑能效标识是指依据能效测评结果，对建 筑物能耗等相关信息并向社会明示。从与其他几类标识的评价效果比较来看（表 1），能 效等级标识是四种评价方式中最有效的，范围也最广，而且人民群众可以直观的了解所购 买的房产的性能如何、能不能达到经济性、合理性和可持续性的目的。 表 1：四种评价方式的比较 项 目 项 目 具体能耗指标 能否与同类产品 进行比较 强制/自愿 应用范围 保证类标识 无 否 自愿 广 能效等级标识 有 能 强制/自愿 广 连续比较标识 有 能 强制/自愿 广 单一信息标识 有 否 强制/自愿 窄 我国能效测评标识的制度框架（图 3）。 图 3：我国能效测评标识制度框架 对国家机关办公建筑和大型公共建筑来说，必须实施强制性标准。能效测评星级的具 体评定工作，由国家级测评机构和省级测评机构委托社会上合格的服务单位进行，国家建 设部和地方建设主管部门对这项制度进行全方位的监督。 我国民用建筑能效的标识共分为五个星级（表 2）。在 1-5 个星级中，只有达到节能 5 0%以上并满足规定项上要求的，才能给予评级。节能达到 85%以上并满足规定项要求，在 此基础上增加一些比较超前的科技应用，才能给予 5 星级的评级。 表 2：我国民用建筑能效标识等级 基础项 规定项 选择项 等级 节能 50-65% 均满足要求 节能 65-75% 均满足要求 节能 75-85%以上 均满足要求 节能 85%以上 均满足要求 节能 85%以上 均满足要求 选择项所加分数超过 60 分（满 分 100 分） 民用建筑能效测评的内容（图 4）。必须要把强制性建筑节能、单位面积采暖能耗全 部作为基础项目，规定项目包括围护结构、空调，选择性的项目。在这个基础上，政府倡 导高于国家现行建筑节能强制性标准，并在能效测评时给予加分。 测评程序。由建筑所有权人提供申请材料，由国家级或者省级测评机构进行测评，同 时经过软件评估、文件审查、现场检查和性能测试出具测评报告，确定标识（理论值）， 通过一年时间的建筑实际运行结果，再对能耗进行现场测试，然后确定该建筑实际达到的 节能水平。 测评证书的内容，主要由能效标识 LOGO，建筑基本信息包括建筑名称、地址、类型、 建筑面积、所属气候区等，测评机构名称及测评时间，颁证机关及证书编码，建筑能效信 息等几个部分组成。其证书样式如图 5 所示。能效标识 LOGO 的设计方案，以五边形构成主 体，暗合中国建筑能效测评的 5 个等级，整个标识融合中国传统建筑元素，行业识别性强 。LOGO 标准色为橄榄绿，更加突出强化了节能、生态、环保理念。LOGO 图案的三个 E，分 别代表了节能性能（Energy）、经济性（Economic）和对环境（Environment）的影响。我 国在建筑节能方面非常强调建筑实用的围护结构以及推行适用的技术，而不是高科技昂贵 的技术。测评证书实行全国编码，如果哪一个机构作了弊，建设部可以宣布哪一批从几号 到几号的测评证书失效。当然，测评的证书是有有效期的。如果进行了围护结构的节能改 造、主要的用能设备进行了更新，或是对建筑能效有重大影响的情景发生，或者超过了五 年的评价期，都要对建筑重新进行测评标识。 图 4：民用建筑能效测评的内容 图 5：建筑能效测评等级证书 从管理机构及职责上来讲，国家建设主管部门委托建筑节能专门机构，负责全国民用 建筑能效测评与标识活动的实施和监督管理，其主要职责是标识工作指导、测评机构考核 、标识证书监制、标识工作统计等；县级以上人民政府建设主管部门委托建筑节能专门机 构，负责本行政区域内民用建筑能效测评与标识活动的实施和监督管理，其主要职责是受 理标识申请、核发标识证书、测评机构考核、标识工作统计等。要通过标识的管理，调动 政府的积极性，调动学术机构的积极性，调动服务机构的积极性，最后调动民众的积极性 ，把四个方面的积极性调动起来，这就改变了过去建筑节能只有政府一头急的状况。 2、我国绿色建筑评价标识制度 推行绿色建筑评价标识制度的意义十分重大，一是可以在新建筑开工前对建筑进行预 评价；二是对已经建成的建筑进行“四节二环保”性能的评价，即对该建筑是不是节地、 节能、节水、节材，室内的空气质量和对生态环境的影响作出评价；三是将“绿色建筑” 从一个专业术语转变为建筑项目管理的一般流程；四是取缔冒牌“绿色建筑”的生存空间 。在正式的绿色建筑标识推广之前，“伪绿色”建筑的出现不是罕见的现象，不少百姓深 受其害。 绿色建筑标识申报主体，可以是业主单位、房地产开发单位、设计单位、施工单位、 物业管理单位、相关技术支撑单位。评价的指标（住宅和公建）主要有节地与室外环境、 节能与能源利用、节水与水资源利用、节材与材料资源利用、室内环境质量、运营管理等 。我国的绿色建筑与其他国家绿色建筑一个最大的区别，在于我们必须顺应密集型的城市 发展模式，要追求建筑的节地，在一定的空间上最大限度地、合理地利用土地资源，最大 限度地利用可循环使用的建筑材料。绿色建筑一般不可能靠用户自行进行维护管理，必须 要依靠专业化的物业管理队伍，必须对其运营管理进行检查和监测。 绿色建筑标识与能效标识之间的关系。首先，绿色建筑在节能方面的认定应直接运用 建筑能效测评标识结果，而不必要进行重复的评价。第二，只有通过建筑能效评价或者实 际能效测定的建筑，才能申请绿色建筑认定。节能 50%是一个最基本的评价申请条件。第 三，能效测评标识的要求发生变化时，绿色建筑的认定结果要重新进行认定。 评价的对象涵盖所有的建筑群（居住区、小区、组团、综合建筑群等）、建筑的单体 （单栋住宅、办公建筑、旅馆建筑、商场建筑），其他类型建筑可比照绿色建筑评价标 识管理办法进行评价。特别是对那些造价超过 500 万人民币以上的公用建筑，在设计阶 段就应该向管理单位申领绿色建筑候选证书，并由服务单位从项目实际开始之时就跟踪进 行服务，在建设的每一个阶段，即从设计、建材选择、施工、设备安装调试、物业管理等 方面都向业主指出怎么样落实绿色建筑的标准和技术要求。 图 6：绿色建筑评价标识程序 绿色建筑评价的程序按照图 6 所示的流程进行，具体指标分控制项（为评绿色建筑的 必备条款）、一般项（实现难度及指标要求中等的项目）、优选项（实现难度较大、指标 要求较高的项目）。 绿色建筑评价的标志和标识证书（图 7）。标志体现了绿色建筑理念，也就是建筑的 “四节两环保”和全生命周期的可持续发展。证书体现对运行管理阶段的控制，也就是建 筑节能、节材、节水的潜力根据设计值标定，但是实际测量的结果可能与设计值有所区别 ，这就是建筑“绿色程度”的差距，必须通过标识对实际运行管理进行改正。 绿色建筑管理机构以及责任。住房与城乡建设部负责制定绿色建筑评价标识管理办 法，指导和监督评价标识的推广工作，对审定项目进行公示、审定和公布，颁发证书和 督促检查。评估机构受理日常的申报工作，对项目进行组织评审，对项目设计、施工和运 行等环节提出咨询意见，建立评审工作的档案、受理查询事务和长期的服务指导。 图 7：绿色建筑评价标识证书 绿色建筑评价标识采取分级管理办法，一、二星级由住房和城乡建设部以及省直辖市 建设主管部门委托专业的社团机构负责管理，三星级由住房和城乡建设部委托科技发展促 进中心和绿色建筑专业委员会负责。配套政策有：对获得绿色建筑高等级证书的项目，可 以考虑授予其国家绿色建筑创新奖；利用市场的激励机制推动绿色建筑的发展，对于物质 奖励主要依托市场的规律和机制来设置鼓励措施；国家与地方制定绿色建筑和可再生能源 在建筑中应用的政策。国家财政每年已安排 10 亿元作为可再生能源在建筑中应用项目的补 贴。 近期的工作思路：一是完善政策。制定民用建筑能效测评和绿色建筑标识管理暂行 办法、民用建筑能效测评和绿色建筑标识技术导则、民用建筑能效和绿色建筑测 评机构管理暂行办法、建筑节能和绿色建筑测评质量控制办法等文件。二是做好试 点示范。选择一批有积极性的地区、国家支持的示范项目和不同的气候区，进行能效测评 和绿色建筑评价试点，取得经验后，全国推广。 三、优化推广绿色建筑的组织机构 绿色建筑作为一种可持续的新建筑形式，需要调动各类社会组织的积极性，发起“绿 色建筑运动”来推动。建立各类社会组织积极参与的绿色建筑“统一战线”，强化组织机 构的工作效能尤为重要。 从政府方面来看：在绿色建筑的初创期，各级政府组织要承担起市场机制尚未发育时 的替代推动功能，并促进和培育各种市场主体。待这些组织成熟之后，政府再逐步退出。 当前的重点任务是：明确各级政府主管部门和相应管理机构的职责，并强化上级政府对下 级政府的考核、检查、评比工作。尤为重要的是要尽快建立建筑的全生命周期的“四节二 环保”行政管理推动制度，并制订优惠政策促进绿色建筑的发展。 近年来，我国建筑节能的管理体制基本建立，住房和城乡建设部在科学技术司设立了 建筑节能与新材料处，负责建筑节能的统筹协调与管理工作，并且成立了住房和城乡建设 部建筑节能中心。相应的，各地建设局也都设立了主管机构，并且大部分省（区、市）成 立了承担具体工作的办事机构，如墙体革新和建筑节能办公室等事业单位，建筑节能的管 理体制已基本完善，建筑节能工作的执行力度得到了加强。 从社会组织方面来看：要尽快建立促进绿色建筑发展的各类非政府组织（NGO），并发 挥它们的作用。世界上许多国家成立了绿色建筑委员会，我国也不滞后。近日，中国绿色 建筑专业委员会 ChinaGBC 已经宣布成立，其主要任务：一是研究中国绿色建筑内涵，每个 国家绿色建筑的内涵都是不一样的，积极开展中国特色绿色建筑理论研究和技术创新；二 是探索发展绿色建设实现的方式和有效途径；三是开展绿色建筑和建筑节能标识认证管理 工作；四是整合绿色建筑与节能相关的研究课题，协助政府做好科研任务的立项、评审工 作；五是定期举办国内外学术交流、研讨和培训。绿色建筑对所有的建筑师都是一项前所 未有的挑战，大家都是从零开始进入到一个全新的建筑领域，需要再培训、再教育；六是 积极开展国际科技的合作活动；七是协助相关院校开设绿色建筑的课程，积极培养绿色建 筑人才；八是普及绿色建筑的相关知识，做好绿色建筑的宣传教育工作；九是组建绿色建 筑研究机构和专业能源服务