(一)试论中央与地方权限争议解决机制

试论中央与地方权限争议解决机制（一） 提要：中央与地方的权限争议，是亟待加强研究的一个重要的宪法问题。解决中央与地方权限争议 在联邦制和单一制国家有不同的模式，但基本上是由司法机关或专门的机关处理。我国现行解决中央与 地方权限争议的机制，符合国家体制，但不够健全。随着地方制度的深入改革和权力下放的进程，要在 进一步明确划分中央与地方立法权限并逐步理顺中央和地方在财税、金融、投资等领域的分工和职责的 基础上，完善解决中央与地方权限争议的法律，建立健全中央与地方权限争议的处理机构。 中央与地方的权限争议，是中国历史上政治变迁的一个重要原因，也是一个重要的宪法问题。过去， 当中央与地方出现权限争议时，解决争议主要是采用军事和武力手段，而在倡导依法治国和建设政治文 明的今天，我国中央与地方权限遇有争议时，应如何以比较文明的方式解决?对此，总的来说，并没有找 到能够平稳解决中央与地方之间紧张关系的思路和办法，因此，从理论与实践结合上探讨建立健全我国 中央与地方权限争议解决机制，具有十分重要的意义。 一、解决中央与地方权限争议的基本模式 中央与地方权限争议，首先涉及到的是中央与地方权限的划分的问题，这是处理国家整体与部分关 系的一项重要内容，也是许多西方国家宪法的一项重要的制度安排。 (一)联邦分权及其权限争议解决 在联邦制国家，国家整体与部分的关系，主要表现为联邦与联邦主体以及联邦主体与地方的分权关 系。 在联邦制国家，分权包括两个方面：一是联邦与各联邦主体的分权;二是各联邦主体与地方的分权。 前者由联邦宪法划分;后者由各联邦主体以宪法、法律规定或由议会决定或批准。 联邦制国家除了以联邦宪法的形式划分联邦与联邦主体的权限，并且以联邦主体宪法或法律的形式 划分各联邦主体与地方的权限外，通常还以宪法、法律规定或通过判例或惯例确定联邦与联邦主体或联 邦主体与地方的权限发生争议时的解决途径。 以权限发生争议时的处理机关为标准，西方联邦制国家处理联邦与联邦主体或或联邦主体与地方的 权限争议主要有两种模式。 一是普通司法机关模式。在法制发达国家，主要由普通法院来裁决联邦与联邦主体或地方的权限争 议，如 1810 年美国联邦最高法院通过审理“弗莱彻诉佩克案”确立了联邦最高法院对州法是否违反联邦 宪法的审查权;在美国，联邦最高法院审查的宪法案件中，有的涉及的就是州或地方与联邦权限争议的重 大宪法斗争。1根据美国许多州的宪法，如果州法与地方自治宪章对全州性问题发生冲突，则州法优先;而 对于地方性问题，不得制定州法。如发生权限争议，由州最高法院管辖。2 另一种是专门机关模式。如德意志联邦共和国根据 1949 年基本法设立联邦宪法法院。宪法法院 关于对联邦和各州的权利义务发生分歧，特别是在执行联邦法和联邦在执行联邦监督时发生的分歧，有 管辖权。 (二)单一分权及其权限争议解决 在单一制国家，国家整体与部分的关系，主要表现为中央与地方的关系。 西方单一制国家大多实行地方自治原则，其中央与地方的职权划分，主要有两种模式： 一是以宪法具体列举中央与地方的职权，如 1947 年制定并经多次修改的意大利共和国宪法第五 章的有关规定。 二是一般由中央以通用法律具体列举中央与地方的职权，宪法通常只规定中央与地方的权限划分原 则或地方政府行使权限的大致范围，不具体列举中央与地方的权限，如 1947 年日本国宪法第八章的 规定。 单一制国家除了以宪法或一般法律划分中央与地方的权限外，通常还以宪法、法律规定或通过判例 确定中央与地方的权限发生争议时的解决途径。 以权限发生争议时的处理机关为标准，西方单一制国家处理中央与地方的权限争议主要有两种模式。 一是司法机关或准司法机关模式。如在日本以地方政府为当事人的诉讼，都必须服从司法机关的判 决。机关诉讼等难以作为法律诉讼的事件也可提交司法诉讼;根据修订后的地方自治法，在总理府 (现内阁府)设立了一个新的机构-中央地方争讼处理委员会。3 在英国，没有设立独立对地方政府实施一般行政监督的政府机构。地方政府与任何其他法人或任何 自然人一样，更多地受法院的监督和制约，也即，如何地方政府侵犯了私人的权利或违反合同，则可依 侵权法或合同法被起诉;如果地方政府触犯刑律，则可能被作犯罪指控。 在法国，1982 年改革以前，国家代表可直接监管地方议会，1982 年以后，改变了国家对地方议会的 监督方式，取消监管，代之以行政诉讼的方式，即如认为地方议会有违法或损害国家利益的行为时可向 行政法院起诉。 二是专门机关模式。如根据 1947 年并经多次修改的意大利共和国宪法第 127 条，如大区认为某 一共和国法律以及有法律效力的某一法令侵犯其自治权，可于该法律或法令公布之日起 60 日内向宪法法 院提起合宪性审查。 二、我国现行制度下中央与地方权限争议解决机制 (一)中央与地方权限划分的基本内容 从宪法角度看，1949 年后，我国中央与地方权限划分的发展有三个阶段。 第一阶段的法律表现形式是起临时宪法作用的共同纲领。其在中央与地方权限划分上最具特色 的规定是：“中央人民政府与地方人民政府间职权的划分，应按照各项事务的性质，由中央人民政府委 员会以法令加以规定，使之既利于国家统一，又利于因地制宜”(第 16 条);中央政府应“规定中央和地 方在经济建设上分工合作的范围”(第 33 条)：“关于财政：建立国家预算决算制度，划分中央和地方的 财政范围”(第 40 条)。 ?以 1954 年宪法标志，中央与地方权限划分的发展进入了第二阶段。1954 年宪法确立了我国中央高 度集权的体制。值得注意的是，在这种体制下，1954 年宪法(及以后的 1975 年宪法和 1978 年宪法)取消 了共同纲领中关于中央与地方职权划分的法律规定。 1978 年 12 月十一届三中全会以后，中央与地方权限划分的发展进入了第三个阶段。 作为这一阶段的法律表现形式，1982 年宪法确立了中央与地方权限划分的基本内容： 1、以单一制为基础，以民族自治区和特别行政区为补充：1982 年宪法规定，我国是“统一的多民族 国家”(序言)，“各少数民族聚居的地方实行区域自治”(第 4 条)，“国家在必要时得设立特别行政区” (第 31 条); 2、民主集中制：1982 年宪法规定：“国家机构实行民主集中制的原则”。其重要内容之一是“中央 与地方的国家机构职权的划分，遵循在中央的统一领导下，充分发挥地方的主动性、积极性的原则”(第 3 条第 4 款)。4 1982 年宪法原则列举了全国人大及其常委会、国务院等中央国家机构的职权。同时，地方各级人 民代表大会和地方各级人民政府组织法(下称地方组织法)、民族区域自治法和两个特别行 政区基本法，还分别列举了一般地方国家机构、民族自治地方的自治机关以及特别行政区的具体职权。 (二)中央与地方权限划分及争议解决机制 中央与地方权限争议的解决，从范围上看，主要涉及到两个领域，即立法领域和行政领域。 1、立法领域权限划分及争议的解决 根据 1982 年宪法，全国人大有权修改宪法，制定和修改刑事、民事、国家机构和其他的基本法律; 全国人大常委会有权解释宪法，监督宪法的实施，有权制定和修改除应由全国人大制定的法律以外的其 他法律，并在全国人大闭会期间对全国人大制定的法律进行部分补充和修改(但是不得同该法律的基本原 则相抵触);2000 年立法法具体列举了只能由全国人大及其常委会制定法律的事项。 同时，为了充分发挥地方的积极性、主动性，使地方因地制宜解决问题，有必要适当划分立法权给 地方。依照地方组织法和立法法的规定，省级和较大的市的人大及其常委会根据本行政区域的 具体情况和实际需要，在不同宪法、法律、行政法规和本省、自治区的地方性法规相抵触的前提下，可 以制定和颁布地方性法规。根据宪法和民族区域自治法，民族自治地方的自治机关有权依照当 地民族的政治、经济和文化和特点，制定自治条例和单行条例，报请批准后施行。根据两个特别行政 区基本法，香港、澳门特别行政区享有立法权。特别行政区立法机关通过的法案经行政长官签署、公 布即生效，这些法律虽然须报全国人大常委会备案，但备案不影响法律的生效。 立法领域分权的争议解决，主要有下列几种途径： (1)批准或决定：如全国人大有权批准省、自治区和直辖市的建置，决定特别行政区的设立及其制度;全 国人大常委会有权决定个别省、自治区、直辖市进入紧急状态，批准自治区的自治条例和单行条例。 (2)撤销：如全国人大常委会有权撤销同宪法、法律和行政法规相抵触的地方性法规，有权撤销省、 自治区、直辖市的人大常委会批准的违背宪法和立法法的自治条例和单行条例。 (3)裁决：如地方性法规与部门规章之间对同一事项的规定不一致，不能确定如何适用时，由国务院 提出意见，国务院认为应当适用地方性法规的，应当决定在该地方适用地方性法规的规定;认为应当适用 部门规章的，应当提请全国人大常委会裁决。 (4)发回：如全国人大常委会如认为特别行政区立法机关制定的任何法律不符合基本法关于中央管理 的事务及中央和特别行政区的关系的条款，可将有关法律发回，但不作修改。经全国人大常委会发回的 法律立即失效。 (5)解释宪法或法律：全国人大常委会通过解释宪法或法律，处理涉及中央地方权限的争议。如 2004 年 4 月 6 日十届全国人大常委会第八次会议通过的全国人大常委会关于中华人民共和国香港特别行 政区基本法附件一第七条和附件二第三条的解释。 2、行政领域权限划分及争议的解决 宪法没有具体列举哪些行政事务归属中央，哪些归属地方，哪些既可由中央管理也可由地方管理， 而是原则规定由国务院“统一领导全国各级国家行政机关的工作，规定中央和省、自治区、直辖市的国 家行政机关的职权的具体划分”。地方组织法并规定，县级以上的地方人民政府管理本行政区域内 的行政工作。 行政领域分权的争议解决，主要有下列几种途径： (1)批准或决定：如国务院有权批准省、自治区、直辖市的区域划分，批准自治州、县、自治县、市 的建置和区域划分，决定省、自治区、直辖市的范围内部分地区进入紧急状态。 (2)改变或撤销：如国务院有权改变或者撤销不适当的地方政府规章。 (3)裁决：如部门规章与地方政府规章之间对同一事项的规定