对村镇银行可持续发展的思考

对村镇银行可持续发展的思考 摘 要 村镇银行作为农村金融改革的新生事物，对解决基层农村融资难，提升农 村金融服务水平起到了积极作用。文章主要分析了目前在我国发展村镇银行的 机遇、发展中面临的问题，并提出了实现村镇银行可持续发展的对策建议。 关键词：新农村建设 农村金融服务体系 农村地区 农村金融机构 银行业 村镇 银监会 关注农村 金融史 社会主义 为落实科学发展观，建设社会主义新农村。我国以加快农村金融改革，按 照工业反哺农业、城市支持农村、已经富裕起来的群体扶持弱势群体的指导思 想，适时组建村镇银行，让具有优势的金融机构把信贷支持延伸到村镇，并通 过股份制吸收和引导民间资本，从而为农民、农业和农村经济提供更便利、更 充分、更有效的金融服务，让贫困农民尽快富裕起来，让弱质产业尽快升级换 代，让农村经济又好又快发展。同时，解决民生问题，组建村镇银行的关键是 要解决弱势产业和弱势群体的生产、生活和生存问题。银监会“关于放宽农村 地区银行业金融机构准入政策的若干意见中”明确规定，村镇银行是在农村地 区设立的主要为当地农民、农业和农村经济发展提供金融服务的银行业金融机 构。村镇银行的建立,对合理配置金融资源,培育健康、多元的竞争性农村金融 市场体系有着举足轻重的作用。 一、村农村金融服务现状与需求特征 近年来，商业银行出于压缩成本，提高经济效益和控制风险的考虑，将其 在农村地区的营业网点逐渐减少甚至全线撤离。每个乡镇的银行业网点平均不 足 3 个，乡镇的金融市场没有形成有效竞争，分布在非县城所在地乡镇的银行 业金融机构主要是农村信用社，金融市场基本处于垄断经营状态，人均贷款水 平差距极大。特别是农村信用社出于风险控制和成本效益考虑，将多年来一直 扎根于基层农村的信用站全部撤销，乡镇以下农村地区的金融服务基本处于真 空地带。农村信用社由于信贷半径过大，风险管理难度较大，加之信贷创新不 足，对农户及农业小企业贷款主要以联保互保和抵押质押方式为主。在联保互 保贷款发放中，出于借款人和贷款人考虑，往往是富裕户一起互保联保。即便 是小额信用贷款的信用评级，也是以经济因素为主要依据的，导致贫困线以下 的农户和已成为农村经济活动有生力量的正在脱贫致富的从事个体经营的大批 种植、养殖农户得不到有效的金融支持。由于农业小企业不具备抵押条件，也 得不到有效的金融支持。清华大学一份研究报告显示：我国农村至少有 1.2 亿 户农民有贷款需求，但只能满足 60%，农村小企业贷款的满足率仅为 50%，农村 金融供给不足，严重制约了“三农”经济的快速发展。对农村金融服务现状深 入分析可以得出一个结论，那就是农村金融服务虽然供给不足，但具有一定规 模的农业企业和已富裕起来农户的金融需求能满足，已成为了涉农金融机构的 主要支持对象。那些经营规模不大，资金需求较小，但数量极其庞大的农户的 金融供给不足才是农村金融供给不足的主要体现。从社会看，他们民生问题的 主体；从长远发展看，他们是推动农村经济社会发展的重要力量，解决他们的 2 金融需求才是农村金融改革的关键所在。作为社会的弱势群体，他们需要的是 方便灵活、无抵押无担保、不以经济能力作为信用等级评定依据的小额信用贷 款，再者对金融服务的需求是浅层次的，只有存款需求和贷款需求。 二、目前在我国创建和发展村镇银行过程中面临的主要问题 (一)经营规模小且存款来源不足。一是村镇银行的营业网点少,缺乏现代化 金融服务手段,对储户的吸引力小。二是村镇银行设立的地区自然条件和开放程 度有限,居民收入水平不高,农民和乡镇企业闲置资金少,客观上制约了村镇银行 存款的增长。三是村镇银行成立的时间短,人们对其缺乏了解,认可程度低,造成 吸收存款困难。这些因素导致了“村镇银行贷款支持农村经济发展,却在农村解 决不了资金来源的问题”的出现。 (二)金融产品单一,服务功能不完善。村镇银行目前开办了存款、贷款、结 算三大类业务。由于受网络系统建设影响,结算业务基本上没有开展起来,结算 业务量非常小,中间业务更是无法拓展。由于“村镇银行”规模较小，数量较多， 如何将其纳入支付结算体系，结算渠道是直接纳入当地人民银行还是通过其他 金融机构代理，需要进一步探讨并加以明确规定。而且，按照目前的发行库管 理制度规定，多数“村镇银行”明显不符合要求，需要对“村镇银行”能否直 接在当地人民银行发行库存取款做出明确规定。同时，需要解决“村镇银行” 金融稳定的问题。 (三)政策支持不足。村镇银行设立以来,相关的财政支持、税收优惠、业务 管理等具体规定还没有出台,各地区的政策也不一样。具体表现为:一是和农村 信用社相比,国家税收政策扶持不明确,能减多少税、免税多少年没有规定,有些 地区政府许诺的营业税、所得税、开办费用减免等政策也没有完全兑现。二是 国家还未建立支农奖惩机制,对支农有突出贡献的单位,尚未建立激励机制。 (四)公司法人治理结构不完善。村镇银行虽然制定了公司章程和各项内控 制度,明确了产权关系,但具体执行情况不理想,主要表现为部分村镇银行大股东 至今未召开过股东大会,未对经营决策和利润分红等重大事项进行研究或部署, 中小股东的利益得不到有效的保护。 （五）农村利率尚未实现市场化制约着村镇银行的可持续发展 农村金融机构的农户贷款往往集中于某一地区或某一产业，面临着较大的 自然和产业风险，在缺乏农业保险和抵押品情况下，贷款的风险很大；同时， 由于农户贷款金额小、居住分散，贷款交易成本也很高。目前农村金融机构的 贷款利率浮动范围在一些农村地区还不足以使农村金融机构获得合理的资产和 资本金回报来弥补其成本和风险。这一扭曲利率政策使许多农村金融机构贷款 越多，亏损越多，金融机构无法保证其未来的收益。而且管制的利率政策导致 了农村金融机构把信贷资金撤出农村，越是贫穷边远地区农村金融机构的这种 冲动越强烈。在银监会放宽农村金融市场准入标准的同时，相关政策并未提及 农村金融市场利率市场化的问题，这将成为社会资本进入农村金融市场的极大 制约。 三、目前在我国创办村镇银行的机遇 村镇银行就是中国农村金融的毛细血管，目前在中国发展村镇银行势在必 行、机遇良好，主要表现如下： （一）竞争压力小 经过 90 年代中后期农村金融机构大量裁撤之后，目前我国很多农村地区 （特别是乡镇级的农村）处于金融服务空白状态，在农村地区设立村镇银行或 3 信用合作机构的竞争压力比城市小得多。 （二）投资村镇银行的门槛低 按意见规定：村镇银行的注册资本要求低（参见上表） ；业务范围与 普通商业银行统一，并准许拓宽；管理人员任职资格放宽，取消高级管理人员 任职资格审查的行政许可事项，改为参加从业资格考试合格后即可上岗；在同 等条件下，适量选聘具有农业技术专长的人员作为其董（理）事、高级管理人 员，或从事信贷管理工作；组织结构相对简单，新设立或重组的村镇银行，可 只设董事会，并由董事会行使对高级管理层的监督职能，董事会可不设或少设 专门委员会，并可视需要设立相应的专门管理小组或岗位，规模微小的村镇银 行，其董事长可兼任行长。 （三）国家将对村镇银行给予各种优惠政策 如按意见规定：在农村地区设立金融服务机构的商业银行可享受在发 达地区设立营业网点的优先权。如上所述，目前在我国创办村镇银行适逢最佳 时机，但村镇银行在创办和发展过程中也会存在一系列不容忽视的问题。 四、实现村镇银行可持续发展的对策建议 (一)努力拓展资金来源。 一是利用各种媒体和平台正面引导公众充分了解并认可村镇银行,增强公众 向村镇银行存款的信心。二是支持村镇银行根据业务发展需要,在所在县域储蓄 资源较丰富的城区、乡镇增设储蓄网点,组织储蓄存款。三是支持村镇银行参与 同业拆借市场,在季节性支农资金需求高峰或临时性周转资金需求时,得到同业 支持。 (二)引导有实力的投资者注入资本。 较高资本金有利于村镇银行增强风险抵御能力,更有利于村镇银行在初创阶 段存款不足的情况下,开拓农村信贷市场,满足“三农”资金需要。引导有实力 的投资者注入资本,可为村镇银行的健康发展打下坚实的基础,必要时可以考虑 允许外资进入。比如浙江永嘉恒升村镇银行注册资本达到了 19800 万元,其中: 报喜鸟集团有限公司出资达到了 1 980 万元,永嘉县鸿鑫电梯销售有限公司出资 达到了 1600 万元。 (三)推广制度创新,为村镇银行创造良好的发展环境。 同大型银行相比,村镇银行在竞争中处于劣势地位,所以,加快制度创新,为 村镇银行创造良好的发展环境成为当务之急。一是通过建立存款保险制度,解决 存款人的后顾之忧,使客户在办理业务选择上不过分追求银行的大小。二是加快 利率市场化改革,使村镇银行可以依据市场变化,合理调整产品定价,有效提高业 务竞争能力。三是加快建立农业政策性保险机构,为村镇银行的资金安全提供切 实的风险保障。四是建立必要的风险补偿机制,建立村镇银行服务“三农”和支 持新农村建设的正向激励机制,使村镇银行切实为“三农”服务。五是对初创阶 段的村镇银行减免营业税和所得税,支持其发展壮大。六是明确村镇银行的全国 银行间同业拆借资格,增加资金补充渠道。 (四)完善法人治理结构,提高经营管理水平。 如果村镇银行改变目前由银行业金融机构作为最大股东或唯一股东的做法, 就可以吸引更多的社会资本加快进入农村。例如:可以进一步放宽银行业机构发 起人组建村镇银行的条件,探索境内外各类出资者,包括银行、保险、证券、信 托、企业和自然人共同发起组建专司控股村镇银行的金融控股公司,逐步尝试由 控股金融公司发起组建村镇银行,形成投资多元、主体多样、形式多种的银行格 4 局,更好地为农村小额农户、农村种养殖专业户、农村及县域小企业等不同层面 的金融需求者提供多种金融服务。 (五)进一步完善监管体系。 金融监管部门应引导村镇银行建立起完善的法人治理结构和银行组织体系, 建立健全内控制度和风险管理机制,帮助村镇银行提高风险防范能力。一是建立 严格的准入制度,加强村镇银行董事和高级管理人员任职资格审查。对申请开办 村镇银行的个人或企业建立相应的举报制度,让公众对申请者的资信、品行进行 评议。二是建立审慎的运营监管制度,对于村镇银行,考虑到其经营的高风险性 和抗风险能力不强的特点,对其运营应坚持更为审慎的原则。比如资本充足率标 准应该高于其他类型的银行业金融机构,贷款分类标准和流动性比率应更高,以 保障其运营更安全,努力减少因经营不善可能给社会带来的负面影响。三是建立 严格的信息披露制度。比如按季在当地主要媒体公布经营情况:各项经营指标、 各类监管要求等,由监管部门组织成立由监管者、专家和业内人士组成的经营评 价机构,定期公布评价结果,将经营情况置于公开场所,使存款人方便查阅,借以 增强市场对经营者、借款人、监管者的制约,向存款人提供充分的信息。 （六）国家应继续加大对村镇银行政策上的扶持力度 1、科学规划新型农村金融机构发展目标 目前，银监会已初步编制完成了新型农村金融机构 2009 年2011 年发 展规划 ，近期将上报国务院批准。初步思路是，在范围上，扩大开放面，提高 开放度，使试点范围覆盖我国大部分县及县以下农村地区；在布局上，继续鼓 励试点向金融网点覆盖率低、金融服务不足的农村地区倾斜，同时支持在中小 企业较为发达的东部地区和中西部经济较为活跃的县域适量布局；在进度上， 在防范风险的前提下，大规模增加试点机构数量，争取再通过 3 年的努力,与现 有农村金融机构一起，基本实现县（市）及以下乡镇、行政村金融服务全覆盖。 各银监局要提前做好准备工作，待规划批准后立即部署实施，统筹安排好试点 机构的类型、数量、布局和进度。 2、调整完善新型机构准入试点政策 在坚持审慎原则基础上，一是研究完善村镇银行管理体制。探索组织管理 新模式，允许试验主发起行参照银行小企业金融服务专营机构模式，组成专司 村镇银行管理事业部性质的专业化机构，以解决投资一定数量以上的新型机构 出资人管理成本高、管理效率低等问题。二是制定银行业金融机构到中西部不 发达地区发起设立新型机构的监管激励政策。探索“东西挂钩、城乡挂钩”的 准入办法。三是协调人民银行、财税、工商等部门制定有关政策。现在，人民 银行已明确了货币、支付结算、会计和征信管理等方面的政策，财税政策总体 确定，工商登记注册政策也基本达成共识。 3、着力强化对新型机构风险监管工作 一是合理调配监管资源，加强基层监管力量，建立属地监管局和并表监管 局的联动机制。二是指导新型农村金融机构加快建立与其业务性质、规模及复 杂程度相适应的风险管理框架和组织机构，建立规范主要业务的内部控制制度。 三是落实主监管制度，建立监管日志和定期现场走访制度，重点强化对大额贷 款的风险监管，督促机构对大额贷款逐笔逐户落实风险防范措施，确保主要风 险指标在任何时点均达到监管要求。四是允许村镇银行、农村资金互助社的存 贷比指标在开业 5 年内逐步控制在 75%以内。 十七届三中全会和 2009 年中央一号文件上都明确要求加快发展新型农村金 5 融组织。尽管面临各种难题，但就目前的发展形势来看，村镇银行依然具有广 阔的发展前景。村镇银行的设立，对引导当地民间借贷健康发展、抑制高利贷 会发挥重要的作用，这将有效地改变农村地区的金融环境。因此，试