在全市规范性文件备案审查工作会议上的讲话.docx

在全市规范性文件备案审查工作会议上的 讲话 同志们： 省各级人民代表大会常务委员会规范性文件备案审 查规定自 XX 年 3 月 1 日起施行，至今已有三年时间。期 间，我市按照省人大的要求，在积极做好规范性文件备案 审查工作的同时，深入开展调查研究，学习借鉴外地经验， 完成了市人民代表大会常务委员会规范性文件备案审查 办法的制定、市人大常委会规范性文件备案审查室机构 的设置、人员的配备、相关制度的健全完善等工作，可以 说我市人大常委会开展规范性文件备案审查工作的条件完 全具备。今天，我们召开全市规范性文件备案审查工作推 进会议,主要是对贯彻实施省人大的规定和市人大的 办法进行动员和部署，进一步统一思想认识，明确目 标任务，推动全市人大系统规范性文件备案审查工作依法 有效地开展，依法履行好地方国家权力机关法律监督的职 责。并对规范性文件备案审查工作涉及的相关法律法规进 行系统的培训。我们有幸请到了省人大常委会法工委备案 审查处处长王同志，在百忙之中亲临？指导我市的规范 性文件备案审查工作，并进行辅导讲座，将对我们更好地 开展规范性文件备案审查工作起到重要作用。在此，对王 的亲临和长期以来对我们的关心和支持表示热烈欢迎和衷 心感谢。下面，我讲几点意见。 一、提高思想认识，增强依法履职的责任感和使命感 监督法明确规定，对规范性文件进行备案审查， 是地方人大常委会的一项重要的法定职权。市人大常委会 规范性文件备案审查办法，对我市规范性文件备案范围、 审查标准、审查程序等作出了明确规定。贯彻实施好这个 办法，做好我市规范性文件备案审查工作，对于维护 法制统一，增强人大监督实效，充分发挥地方国家权力机 关的职能具有重要作用。 加强规范性文件备案审查工作是维护国家法制统一， 实施依法治国方略的必然要求。依法治国是党领导人民治 国理政的基本方略，法制统一是依法治国的前提和基础， 依法治国必然要求国家法律内部之间的和谐统一。在十一 届全国人大四次会议上吴邦国委员长庄严宣布，我国已形 成中国特色社会主义法律体系。这个体系形成的标志之一， 就是法律体系内部做到科学和谐统一。我国宪法规定，地 方各级人民代表大会在本行政区域内，保证宪法、法律、 行政法规的遵守和执行。为保障法制统一，宪法、地方组 织法赋予县级以上各级人大常委会实行法律监督的职权。 县级以上地方各级人大常委会有权撤销本级人民政府不适 当的决定和命令以及下一级人大不适当的决议。规范性文 件是为贯彻实施宪法、法律、法规而形成的重要文件，大 多涉及公民、法人和其它组织的权利义务，具有普遍的约 束力和一定的强制性，其内容是否合法、是否适当，对于 确保宪法和法律的实施，维护人民群众的切身利益，关系 重大。为此，监督法对规范性文件的备案审查作出明确规 定，对规范性文件进行备案审查，是县级以上地方各级人 大常委会进行法律监督的主要形式。只有有效地开展规范 性文件的备案审查工作，确保规范性文件不与宪法、法律、 法规相抵触，才能确保市场经济的统一、有序和公平竞争， 确保我市民主法制建设顺利推进和依法治国基本方略的贯 彻落实。 加强规范性文件备案审查工作是维护人民群众根本利 益，构建和谐社会的有效途径。规范性文件是进行经济社 会管理的重要手段，一般都具有普遍约束力和反复适用性， 如果其内容违法或有失公正，一旦付诸实施，损害的就不 是一个人或几个人的利益，而是一个群体、一个地区的利 益，甚至会影响社会和谐，影响改革发展稳定的大局。有 的地方出台的规范性文件重管理轻服务，重义务轻权力， 重公权轻私权，违反法律、法规的相关规定，擅自设立审 批、收费、罚款、强制等措施，增加群众负担，损害群众 利益，导致发生群体性事件，严重影响社会和谐稳定。因 此，加强规范性文件备案审查工作，就是从源头上防止超 越法定权限、限制或者剥夺公民、法人和其他组织的合法 权利，或者增加公民法人和其他组织的义务等做法，就是 要防止在执法中出现部门权力大、责任小，处罚多、服务 少等现象，始终把实现好、维护好、发展好最广大人民群 众的根本利益作为工作的出发点和落脚点，协调好公共权 力与公民权利的关系，实现好政府权力和责任的统一，公 民权利和义务的统一，着力解决人民群众最关心、最直接、 最现实的利益问题。同时还要看到，做好规范性文件备案 审查工作，也是维护社会公平正义、保障人民群众合法权 益的有效途径。公民、法人和其他组织认为规范性文件损 害公共利益或其自身合法权益，可以向审查机关提出，通 过这一途径主张和维护权利，充分发挥备案审查工作在维 护社会公平正义、保障人民群众合法权益、构建和谐社会 方面的积极作用。 做好规范性文件备案审查工作是人大履职尽责，增强 监督实效的法定职权。市人大常委会作为国家权力机关对 “一府两院”的监督，是代表国家和人民进行的具有法律 效力的监督，是宪法赋予人大的一项重要职权。监督法对 人大及其常委会依法开展对“一府两院”的监督形式和方 式从法律的层面进行了规范，包括：听取和审议“一府两 院”专项工作报告，对计划、预算执行进行监督，开展执 法检查，规范性文件备案审查，询问和质询，特定问题调 查，撤销不适当的决定等等。通过以上形式和方式对“一 府两院”的工作是否符合宪法和法律，是否符合人民群众 的根本利益，是否正确贯彻人大及其常委会的决议、决定， 是否正确行使职权等进行监督。各级人大通过对规范性文 件合法性和适当性进行审查，从源头上预防和纠正公权机 关的不当行为，有利于促进法治政府建设，有效提高人大 监督的质量和效率。 二、正确把握四个关系，切实做好规范性文件备案审 查工作 我市备案审查办法对市人大常委会如何开展好备案审 查工作作了明确规范，市、县人大和政府要切实加强备案 审查办法的学习宣传、贯彻落实，扎实有效地开展规范性 文件备案审查工作。具体工作中要把握好以下四个方面的 关系。 正确把握好备案与审查的关系。规范性文件报送备案 是规范性文件审查的前提。将规范性文件报送人大常委会 备案，是各级政府和人大常委会的法定义务，也是规范性 文件发布实施中必须履行的法定程序。如果规范性文件存 在迟报、错报、漏报、瞒报的情况，势必影响文件审查工 作的效率和质量。市、县人大常委会和政府要充分认识备 案工作的重要性，明确报送备案的机构，落实报送备案人 员。要严格按照备案审查办法确定的原则和内容，制订规 范性文件报送备案制度，准确把握规范性文件的报送范围， 按照规定的时间、方式、程序等全面做好报送备案工作。 同时按照法律法规的要求，凡是政府和人大及其常委会制 定的涉及公民、法人和其他组织权利义务的具有普遍约束 力的文件，不论其表现形式如何，也不论是什么名称，都 应当按照规定报送人大常委会备案审查，要真正做到应报 不漏，有件必备。 正确把握好主动审查与被动审查的关系。审查程序有 主动和被动两种方式。被动审查是基于国家机关或者公民、 法人和其他组织提出审查要求或者审查建议而启动的审查 方式，有利于在实践中从多渠道发现规范性文件中存在的 问题。主动审查是在没有任何主体提出审查要求或者审查 建议的情况下，由人大常委会对按规定要求报送备案的规 范性文件直接进行的审查，主动审查有利于及时纠正规范 性文件中明显存在的一些不合法、不适当的情形，以避免 和减少规范性文件对公共利益的潜在损害。在备审工作中 要坚持和完善主动审查与被动审查相结合的审查机制，一 方面要依法切实保障公民、法人和其他组织特别是各级人 大代表对规范性文件提请审查的建议和要求，认真研究、 审查和纠正规范性文件中存在的问题，并及时给予答复； 另一方面要加大法律监督力度，按照围绕中心、服务大局、 增强实效的要求，积极主动地开展备案审查工作。 正确把握好备案审查专门机关与人大内部合作的关系。 各级人大常委会是规范性文件备案审查的主体，依法统一 行使审查和撤销不适当规范性文件的权力。市人大常委会 设立了规范性文件备案审查室，除专门负责规范性文件的 接收、登记等日常性工作外，还要对备案文件进行初审， 发现问题的要认真研究，提出处理意见，报请秘书长和主 任会议研究转入下一程序。这就需要在具体的审查工作中， 按照备案审查办法的规定，人大常委会相关工作委员会和 职能部门承担审查工作。既要充分发挥好人大工委“专” 的优势，又要发挥备案审查机构“统”的职能，做到“统” 和“专”的有机结合，充分调动常委会内部职能部门参与 备案审查工作的积极性，使常委会内部既分工负责，又协 调配合，既多方审查，又统一把关，共同提高规范性文件 备案审查工作的效率和质量。 正确把握好监督与支持的关系。人大和“一府两院” 虽然职责不同，分工不同，但目标是完全一致的，都是在 党的领导下，围绕党和国家的工作大局，依法履行职责， 协调一致地开展工作。监督的目的是促进和支持被监督机 关积极依法履行法定职责，监督与支持两者是辩证统一的 关系。人大的监督工作既要坚持原则，又要切合实际；既 要加大监督力度，又要大力支持被监督机关开展工作；既 要维护社会主义法制统一，又要有利于改革发展稳定。对 规范性文件进行备案审查，目的不是要撤销同级政府和下 一级人大常委会多少规范性文件，而是为了维护社会主义 法制统一和政令畅通，保障公民、法人和其他组织的合法 权益，为经济发展和社会大局服务。通过审查，促进规范 性文件制定的质量不断提高，使其内容更科学、更具有可 操作性，更能够解决实际问题，更好地维护人民群众的利 益。在备案审查工作中，要求人大专门机构和职能部门既 要依照法定程序，又要注意工作方法，具体来讲，人大常 委会通过备案审查，发现规范性文件有不合法或不适当情 形的，一般先由人大常委会工作机构同制定机关沟通，建 议制定机关自行纠正。只有在相关规范性文件确实违法和 不适当，而制定机关又拒绝自行纠正的情况下，才依法启 动撤销程序。在行使撤销权时，既要严格依法又要慎重处 理。 三、建立强有力的工作机制，切实履行好法律监督职 能 规范性文件备案审查工作责任重大，任务繁重。近两 年，市、县人大常委会在开展规范性文件备案审查工作中， 进行了有益的探索，取得了一定成效，值得认真总结交流。 但从总体来看，与听取和审议“一府两院”的工作报告、 执法检查等监督形式相比，对规范性文件的备案审查这种 监督形式的运用，重视程度不够，工作力度不大，实际效 果还不好，此项工作还处于起步阶段，甚至完全没有开展。 出现这种情况，原因是多方面的，如工作程序不完善、工 作机构不健全、人员不落实等，这些都制约了备案审查工 作的正常开展。就我市而言，备案审查工作在全省排列滞 后，这次会议之后，希望市、县人大常委会要高度重视这 项工作，切实把这项工作当作法律监督的一件大事来抓， 完善体制机制，为备案审查工作的顺利开展提供强有力的 组织保障，使备案审查工作走向法制化、规范化轨道，把 此项工作迎头赶上。 加强组织领导。加强规范性文件备案审查工作，关键 在领导重视，重点在抓好组织落实。市、县人大常委会必 须把规范性文件备案审查工作作为人大工作的重要组成部 分，列入人大工作的总体部署，摆上重要议事日程。主要 领导要高度重视，亲自过问，抓好此项工作。要坚持党的 领导，遇到重大问题时，及时向同级党委、人大常委会党 组汇报，在党委、党组的正确领导和有力支持下，依法履 行职责，切实把规范性文件备案审查工作做好。 加强机构和队伍建设。备案审查工作涉及面广，法律 性、政策性、专业性都很强。既要对规范性文件进行审查 处理，又要做大量的配合工作，还要对下级机关备案审查 工作进行指导和监督。因此，做好这项工作，需要健全的 工作机构和队伍作保证。市、县人大常委会一定要高度重 视和切实加强备案审查工作机构队伍建设，健全组织机构、 配备专兼职人员、明确职能职责、落实工作经费，确保备 案审查工作有序推进，全面开展。 加强业务能力和水平的提高。备案审查工作法律性很 强，要求从事备案审查工作的同志熟练掌握相关法律法规。 要进一步加强对立法法、监督法等相关法律的学习，准确 把握相关法律的精神实质；抓好省、市人大常委会备案审 查规定和办法的学习宣传，全面掌握规范性文件 备案审查的范围、标准以及审查程序等基本知识，以提高 备案审查工作的质量和水平。 加强各项制度建设。建立完备的运行制度，是做好规 范性文件备案审查工作的根本保障。今天的会议上，由市 人大常委会规范性文件备案审查室印发的集规章制度、工 作流程、报备文本格式等内容的资料汇编，明确了市人大 常委会规范性文件备案审查的具体工作机制和程序，