依法行政建设法治政府讲课稿.docx

依法行政建设法治政府讲课稿 在中国共产党的领导之下，我国的社会主义法治建设 正在不断地深入展开。1996 年，八届全国人大四次会议通 过的关于国民经济和社会发展“九五”计划和 XX 年远景 目标纲要，把“依法治国、建设社会主义法制国家”作 为国家的治国方针；1997 年，中国共产党第十五次全国代 表大会明确提出了“依法治国、建设社会主义法治国家” 的基本方略，并把“法制”的制度的“制”改成了治理的 “治”；1999 年，九届全国人大第二次会议通过的宪法修 正案把“依法治国、建设社会主义法治国家”写进了宪法 之中，使这一治国方略获得了国家根本大法的保障；为了 把这一治国方略真正落实到实处，国务院在 1999 年以国发 23 号文件的形式发布了国务院关于全面推进依法行政的 决定；XX 年，国务院又以国发 10 号文件的形式发布了 全面推进依法行政实施纲要，明确提出了依法行政、 建设法治政府的目标和任务。 现就自己对我国社会主义法治国家建设的这一重大目 标和任务的认识和理解，谈一些个人的粗浅认识，与各位 领导和同志们做些交流。 一、依法行政、建设法治政府的必要性 当代中国强调依法行政、大力推进法治政府建设，既 是对于我国社会主义现代化建设和民主法治建设的经验总 结的结果，又是对于我国的现代化建设和民主法治建设所 处的时代背景所反映的时代精神的考量，同时还是对于我 国社会主义现代化与民主法治建设的未来前景的把握。正 是这些综合因素显现了我国畅行依法行政、建设法治政府 的必要性。 依法行政、建设法治政府的时代背景 实际上，依法行政、建设法治政府的时代背景，本身 也就是依法行政、建设法治政府的原因，当然也就是其必 要性。而就当代中国的依法行政、建设法治政府而言，这 种时代背景基本上由三个方面构成。 第一、全球化的现实影响。随着世界经济在全球范围 内的更大规模、更深层次、更为多样的复杂的彼此联系和 相互缠绕，经济全球化已经不再是一个猜测或者预测而是 切切实实的真实的事实与现象了。于是，一国内部的几乎 全部领域的各种事务都毫无例外地受到了全球化的影响。 尤其是中国加入 WTO 之后，一个直接的现实问题就是我国 的法律制度特别是涉及政府行政事务领域的法律制度就决 定性地不得不进行大规模的自我清理与调整，并以 WTO 规 则为路标而转向。同时，也是在这种全球化的现实影响之 下，包括联合国在内的国际组织也向全世界各个国家提出 了国家或者政府治理方式 的变革的倡议，也就是从“治理” 到“善治”。“善治”的核心其实就是“依法治理”，就 是政府行政的法治化。这是我国实行依法行政、建设法治 政府的国际大背景。 第二、改革开放深入展开和我国社会主义现代化建设 事业的发展。自中国共产党十一届三中全会以来，我们党 和政府坚定不移地不断把改革开放向更加深入的层面引领， 以此推动我国社会主义现代化建设事业的全面发展。正是 在这一过程中，我们的党和政府逐渐意识到了法律和法治 在我国社会主义现代化建设事业中的举足轻重的作用，也 从对西方发达国家社会、经济、政治、文化发展的历史与 现实的经验总结之中印证了法律和法治在社会发展之中不 可或缺的地位。这构成我国实行依法行政、建设法治政府 的国内社会背景。 第三、依法治国方略的实施。从 1996 年第八届全国人 大四次会议通过的关于国民经济和社会发展“九五”计 划和 XX 年远景目标纲要把“依法治国、建设社会主义法 制国家”作为国家的治国方针算起，十年过去了，我们的 党和政府领导全国人民进行社会主义法制与法治建设的实 践既有了很多成功的经验又确实得到了不少的教训，依法 行政、建设法治政府实际上就是我们党和政府在对我国法 制与法治建设的经验教训的理性总结与思想概括的基础上， 把社会主义法治建设实践进一步推向深入、进一步具体化 的表现；当然，更是我们党和政府在领导执政和具体执政 过程中执政方式转变的体现，从历史事实来看，新中国的 政府行政管理是首先依靠中国共产党的主要领导人的个人 的意志来进行日常行政事务的管理的，而后是依靠中国共 产党的政策来进行管理的，在如今的当代我国政府的行政 管理主要依靠政策和法律来进行管理。我国依法治国、建 设法治政府的治国方略的实施，也必然要求我国政府在日 常行政管理中改变主要依靠政策的模式而改变为主要依靠 法律的行政管理模式。这是当代中国实施依法行政、建设 法治政府的法律实践背景。 依法行政、建设法治政府的必要性 在指出我国依法行政、建设法治政府的时代背景方面 的必要性之后，我们还可以从政府本身的角度来分析其必 要性，也就是依法行政、建设法治政府对于我国政府工作 所可能带来的直接的好处。 第一、依法行政、建设法治政府可以树立政府权威。 美国政治学家查尔斯林德布洛姆曾经指出：“权威关系是 支撑政府的基石。权威对政府之要紧如同交换对市场制度 之要紧一样。”政府具有权威，也是一个社会政令贯彻顺 当通畅、社会关系和社会秩序稳定的前提条件。按照德国 著名思想家马克斯韦伯的思想，政治权力的合法性基础、 也就是政治权威的来源可以分为三种类型，即传统型权威、 魅力型权威和法理型权威，法理型权威作为把政治权力的 合法性建立在法律制度之上依靠法律来确立和维系的权威， 乃是现代社会尤其是现代民主社会的政府权威建立和维持 的常规形式，这种法理型权威在日常政治统治和行政活动 中的直接的现实体现就是依法行政。通过依法行政而形成 的权威由于是把执政党和政府领导人的意志通过法律、法 规和规章等进行制度转换而依靠制度的运作而不是依靠领 导人的主观意志来形成的权威，这种权威的建立过程也就 是依法行政的过程，它使政府权力本身的合法性得以充分 体现，也使政府能力得到极大的提升，真正能够做到政府 政令贯彻通畅、令行禁止，从而能够最大限度地消解上有 政策、下有对称之类的政府能力弱化和权威不足的问题， 同时也能够使政府政策保持相对的稳定性和连续性，不至 于朝令夕改、反复无常。 第二、依法行政、建设法治政府可以落实政府责任。 一个社会能不能保持持久的稳定性，能不能真正得到民众 的拥护，最主要的一个方面就是看政府在履行其社会管理 职责的同时能不能真正落实其所承担或者应该承担的社会 责任、政治责任和法律责任，这些责任在现代民主法治社 会之中都是以包括宪法在内的法律来具体加以规定的。这 首先要求法律对于各级政府之间尤其是中央政府和地方政 府之间、以及各级政府内部各个职能部门之间权限划分清 晰、责任明确、而且这种权力制度结构保持相对的稳定。 同时，各级政府或者政府的各个职能部门在行使其法定职 权时必须严格按照法律规定的权限运作，不得越界，同时 还必须对由于行政权力本身所具有的基于日常事务管理而 自然产生的那种权力扩张和权力滥用的倾向保持相当的警 惕，严格依法行政就可以通过对于既有的制度的遵守而控 制和克制权力的这种扩张和滥用的倾向。而且，依法行政、 建设法治政府也就是要求政府在日常事务的处理或者说日 常性的权力行使过程中，必须始终把对公民权利的日常保 护与行政救济作为政府行政权力运作或者政府活动的出发 点与归属点，也是政府权力运作的实质评价标准，同时还 是政府行政权力限制与自我克制的最根本性的理由。这样， 依法行政、建设法治政府，就便于政府、政府官员、人民 群众清楚地区分各级政府及其部门以及政府首长、政府部 门领导人、具体的政府官员在其职权活动中所应该承担的 责任。这样，一方面便于落实相关的职责担当与任务分配， 另一方面在出现了滥用职权或者怠惰行为的时候也便于分 清具体的责任人，便于政府规范化和法制化管理。 第三、依法行政、建设法治政府可以提高行政效率。 正是由于在依法行政、建设法治政府的过程中，各级政府 以及政府各个职能部门以及具体的政府官员，都具有在法 律法规规定之下的制度化了的职能与权责担当，在自己的 权责范围之内又具有法律保障的自由裁量权限，因此，大 大减少了因为权力赋予没有制度化而造成的职能分工模糊、 权责规定不明确因而相互推委、互不负责而使公民权利受 到损害和公共事务与公共利益受到损害的情况的发生。各 级政府、政府各个职能部门以及各政府官员与工作人员的 各司其职、各尽其责，各级政府及其各个职能部门的运作 才能做到协调配合、顺畅高效，也才能减少各种各样的自 然资源和社会资源的消耗与浪费，提高政府的行政效率。 第四、依法行政、建设法治政府可以改善政府形象。 通过实行依法行政、建设法治政府，政府自身深刻认识了 行政权力的扩张本性和受到滥用的可能性，因而理解并通 过制度设计对其加以限制的必要性，明确了行政权力的根 本性指向以及政府的根本性的责任在于对公民权利的日常 生活事务的行政保障；同时，实行依法治国、建设法治国 家，政府的责任更明确了，政府也获得了更大的和更稳定 的权威，行政效率也得到了极大的提高，而且这些明显的 优势又是有法律制度给予保障而不是暂时的现象。这将极 大地促使广大民众对我们的政府产生高度的亲切感和认同 感，民众也将更加拥护和理解政府的各项具体政策，也真 心地愿意配合政府的各项政策的落实。这将极大地改善我 国各级政府在我国民众心目中的具体形象，就当前而言这 无疑将极大地逐渐缓解我国民众与各级政府、民众与各级 政府官员甚至一般工作人员之间的基于不信任而产生的直 接对立和矛盾，逐步化解民众与政府之间或者说官民之间 所存在的紧张关系，从而建立起真正和谐的社会主义社会 关系。 二、法治政府的基本标志 法治的实质和核心乃是法律的统治，这几乎是全球性 的共识。法治政府，就是始终坚守和服从法律的统治即法 律至上原则的政府，也就是政府的全部活动和行为都始终 依据法律而展开并符合法律的实质和程序要求。在我看来， 法治政府的基本标志就在于： 第一、政府的全部活动和行为必须依据法律而展开。 在这里，我们所说的法律，包括我国全国人民代表大会制 定的宪法和其他基本法律，我国全国人民代表大会常务委 员会制定的法律，我国中央人民政府即国务院制定的行政 法规，国务院各个部委制定的行政规章，地方人大及其常 委会制定的地方性法规，地方政府制定的地方政府规章， 我国民族自治地方的人大制定的自治条例和单行条例，国 际条约，随着我国对外开放的发展特别是我国加入 WTO，我 国加入的国际条约和与别国缔结的国际条约日益增多，在 我国实施依法行政、建设法治国家的过程中，这些国际条 约也是而且也必须是我国政府行政活动和行政行为尤其是 抽象行政行为所依据的重要法律。 第二、政府的全部活动和行为必须符合法律。这有几 层意思：各级政府在依法行政过程中，其进行抽象行政行 为，也就是进行其权限范围之类的立法和规章条例的制定 活动，必须首先坚持合宪性原则，不得与宪法相矛盾和相 抵触；政府的任何抽象行政行为都必须坚持合法性原则， 具体说来就是必须注意不同的法律形式的不同效力，要遵 循法律效力等级；各级政府的全部活动和行为不仅要在实 体内容上遵守法律的实体规定，而且也要在程序上遵守法 律的程序性规定，做到实体合法与程序合法的统一。 三、依法行政的基本原则和基本要求 我国是一个具有长久的专制主义传统的国家，而且现 实情况又是人口众多、国情复杂，没有任何民主、法治和 宪政传统；同时，从国家现代化的角度来看，我国是一个 后发国家，从全球化的现实来看，在时间上我国又绝对没 有像西方社会那样通过长期的自然的逐步进化而进行法治 建设的任何可能性。这种历史和现实的境况，决定了我国 必须走政府主导和政府大力推动进行社会主义法治建设的 道路。所以，在我国进行依法行政、建设法治政府，必须 考虑我国的现实国情，必须坚持一些基本的原则并在此前 提下按照一些基本要求去行动。 依法行政的基本原则 第一、必须坚持党的领导的原则。现代社会的民主、 法治和宪政建设都是在现代政党政治基础上进行或者展开 的，我国也不例外。在我国实行依法行政、建设法治政府， 必须特别强调坚持党的领导。这一方面是因为从历史和现 实来看中国共产党都始终是我国社会主义建设事业的领导 者，也是在我国凝聚民心、保持全社会在实践中的思想统 一和行动统一的关键；另一方面，作为执政党的中国共产 党对于我国依法行政、建设法治政府的领导，是保障我国 社会在政治、经济和社会方面长期稳定的关键，法治建设 不是去破坏而是去建设，因此它所需要的是一个相对和平、 安定、理性的国内和国际环境，就这样的国内环境的建立 和保障而言，党的领导是关键。 当然，坚持党的领导，同时也需要作为执政党的中国 共产党要改善其领导方式和执政方式，这就是要根据法律、 依靠法律、按照法律特别是宪法和基本法律来执政和领导， 也就是党的章程所说的作为执政党的中国共产党必须在宪 法和法律的范围之内活动。只有这样，中国共产党才能在 全体人民面前树立起作为执政党的法治楷模和标杆的良好 形象，人民也才能真正愿意在党的领导下努力从事包括法 治在内的社会主义现代化建设事业。 第二、必须坚持法制统一的原则。法制统一的原则， 首先强调的是政府的一切活动和行为必须首先根据于并符 合于我国的宪法，必须在精神原则上与我国宪法保持高度 的一致。同时，法制统一原则还要求我国各级政府的所有 活动和行为必须符合我国法律的效力等级层次，必须把部 门利益和地方利益等本位利益置于国家和地方的整体的公 共利益之下而不能居于其上。坚持法制统一原则，还要求 我国各级政府在依法行政、建设法治政府的过程之中还必 须具有国际和全球眼光，在抽象行政行为和具体行政行为 中把国际法也就是相关的国际条约的具体规定纳入思考范 围之中，尽可能与其保持一致。 第三、必须坚持以人为本的原则。坚持以人为本的原 则也就是要始终坚持法治化行政中以公民的权利保障和权 利救济为核心和重点，一切具体的行政措施必须首先从公 民的具体权利的法律保障入手展开，对于公民权利或者合 法权益的损害必须给予充分的、足够的、公正的赔偿；基 于公共利益的需要而对公民权利的妨碍或者合法权益的征 收，必须给予公正而合理的补偿；政府的抽象行政行为必 须以公民的基本权利的具体保障为依归。总之，各级政府 的各种行政活动与行政行为都必须以民生为本，以公民的 具体权利保障和权利救济为本，不能以政府自身的利益甚 至其它的特殊利益集团的利益为思考的首要着眼点。 第四、必须坚持循序渐进的原则。从西方法治发达国 家的具体情况来看，其包括行政法治或者说法治政府在内 的整个法治建设都是经过了相当长时间的不断的摸索，在 反复试错并纠正错误也就是在实践的经验教训的不断总结 提升之中前进和成熟的，尤其是西方社会具有长久历史的 社会自治的基础，社会民众的公民意识相当成熟而强烈。 反观我国社会，专制历史相当漫长，民主法治传统缺失， 民众自治程度低而公民意识也相当薄弱，在这样的历史传 统和现实背景之中来进行依法治国、建设法治政府的工作， 无论是我们的政府首长、官员、一般政府工作人员还是广 大民众本身，对于法治的观念和制度都会感到相当的陌生， 对于这种法治的观念和制度的实际运作及其社会效果也都 会相当地不适应。在这种情况下，最为切实可行的方式不 是要通过激烈的革命性的思想、观念和制度的变革来强行 性地、生硬地推行我国社会的法治化变革，而是要遵循循 序渐进、一点一滴地渐进的改良的方式稳妥地慢慢推进。 只有这样的理性改良，我国依法行政、建设法治政府的努 力才有可能真正取得实际的长远效果并形成制度化的实践 框架。 依法行政的基本要求 国务院在所发布的全面推进依法行政实施纲要文 件中，把依法行政的基本要求归纳为六个方面，即“合法 行政”、“合理行政”、“程序正当”、“高效便民”、 “诚实守信”、“权责统一”。对于这几个方面的概括， 很多学者都已经做出了详细的阐释。大家的基本共识在于： 第一、合法行政。这是法制统一原则的具体化，也是 社会主义法治国家建设在政府行政执法领域的基本体现与 表现。它要求，一方面，行政执法的主体必须是合法主体， 也就是说，行政执法主体无论是组织、机构或者个人都必 须根据或者依据明确的法律而组建或者取得合法的行使具 体行政管理与行政执法权力的资格的授权，同时，政府及 其行政部门也必须依据相关的法律来授权公民个人行使行 政管理与行政执法的权力资格，不得图省事靠部门长官和 领导的个人意志随意进行授权；另一方面，政府及其部门 的所有行政管理和行政执法活动都必须在法律明确规定即 法律明确授权的法定职权的范围之内，不得超越法律明确 规定的法定权限。这就是现代行政法的“越权无效”原则。 第二、合理行政。行政合理性原则是现代行政法的基 本原则之一，它要求行政活动和行政行为不仅要合法，而 且要在遵循公平公正原则的基础上，在需要运用行政自由 裁量权来处理有关事务的时候，一定要根据法律的目的采 取与之相适应、成比例的、必要的适当手段和措施，而且 应该尽可能避免采取损害行政相对人权益的方式。合理行 政除了强调行政手段和措施与法律规定的相应的行政目的 之间的妥当性之外，实际上也表达了怜恤行政相对人特别 是怜恤公民的意思。 第三、程序正当。现代法治特别强调程序的重要性， 程序不仅是达到公正结果的过程与手段，而且本身就是直 观的公正，因此，在包括行政法治在内的法治的所有方面， 程序的正当和公正一直被认为是优先于结果的正当与公正 的。行政的程序正当要求政府的行政行为不仅要符合实体 法律的要求而且还必须符合程序性法律的要求，符合程序 性法律的要求是行政活动和行政行为合法的最起码的要求。 国务院全面推进依法行政实施纲要规定：“行政机关 实施行政管理，除涉及国家秘密和依法受到保护的商业秘 密、个人隐私的外，应当公开，注意听取公民、法人和其 他组织的意见；要严格遵循法定程序，依法保障行政管理 相对人、利害关系人的知情权、参与权和救济权。行政机 关工作人员履行职责，与行政管理相对人存在利害关系时， 应当回避。”在依法行政、建设法治政府的过程中，必须 坚决摒弃和纠正程序繁琐没有效率不如长官意志决定方便 有效率的错误观念。 第四、高效便民。这里的高效不是纯粹的经济学的概 念，它所指的是行政活动与行政行为的制度效率，也就是 行政活动与行政行为必须严格按照相关法律、法规、规章 的规定时限及时地作出具体的行政行为与行政决定，客观 上要超越法定时限作出行政决定的必须依照相关的法律规 定按照法定程序报批。依法行政、建设法治政府中的高效， 绝对不是简单的时间上的节约与快捷，甚至也不单纯地是 资源消耗的数量的减少，而是要求行政机关在法律、法规 和规章规定的最长时限范围之内，在遵循法定程序的前提 下，尽可能缩短作出行政行为和行政决定的时间，不能无 故而任意地拖拉。这种意义的高效显然主要就是行政机关 从行政相对人的角度来考虑的，当然也就是体现方便老百 姓的便民的要求。这一点在幅员辽阔、各个地方交通通讯 情况差异很大的我国特别重要。 第五、诚实守信。无论是自然人、法人或者其它组织、 机构，其是否诚实守信，乃是其是否能够获得其它主体的 认可与认同、是否能够被其它主体接纳与受到尊重的非常 重要的品格，这是我们每一个人在生活中所获得的经验常 识。即使在以暴力和武力威胁来维持统治者对国家的控制 和人民对于国家的服从的古代社会，统治者也依然在通过 种种欺骗的方法来赢得人民对其表面上诚实守信的认同， 以期实现长治久安。在现代社会，政府在其行政行为和行 政活动中，是否诚实、是否守信不仅仅是一时一事的 诚实和一时一事的守信，而是自始至终在法律规定应该告 知公民的所有事情上都诚实守信是政府是否具有公民 认可和认同并受到公民尊重的最为重要的道德品质。法治 政府的诚实守信，最为重要的标志就是政府自觉地守法， 政府由于其自觉地、一以贯之地遵守法律而在公民的心中 所建立起来的诚实守信的人格形象乃是一种制度性的诚实 守信形象，这种形象所获得的公民的自觉认可、认同与尊 重，也是最为长久和稳定的。所以，政府自觉守法，绝对 是政府诚实守信的最重要的表现。其一般的体现，在国务 院全面推进依法行政实施纲要中规定为：“行政机关 公布的信息应当全面、准确、真实。非因法定事由并经法 定程序，行政机关不得撤销、变更已经生效的行政决定； 因国家利益、公共利益或者其他法定事由需要撤回或者变 更行政决定的，应当依照法定权限和程序进行，并对行政 管理相对人因此而受到的财产损失依法予以补偿。”无论 出于何种目的考虑，政府及其部门故意隐瞒或歪曲客观事 实、虚构或捏造事实，不仅仅是政府不诚实守信的表现， 更为重要的是这种情况是政府及其领导人或者官员自身自 我贬损其诚实守信的道德人格与品质，也是在离间自己和 人民、损害政府及其官员在人民心目中的道德形象与社会 形象，造成政府与人民之间的利益与感情对立，其社会后 果极其严重。由于政府守法与否、诚实守信与否，对于公 民而言具有非常重要而直接的示范效应，因此，政府是否 诚实守信遵守法律，直接关系到公民是否自觉地诚实守信 与遵守法律，当然也就直接关系到我国法治政府和社会主 义法治国家是否能够建立起来。 第六、权责统一。政府所拥有的通过从事行政活动所 体现出来的权力即行政权，也就是政府及其部门因为表面 上居于所有的公民、法人或者一般社会团体之上的社会政 治地位而对他人、对社会资源配置进行特殊影响、控制和 支配的力量，同时又是基于这种地位而对整个社会进行日 常管理的权力，这种因政府及其部门的“职位”而生的 “权力”就是政府的“职权”。但同时，在现代社会，这 种“职权”本身就是由宪法和法律来赋予的，于是，一方 面政府及其部门对经济、社会、文化等各项社会事务进行 管理，是其不可推脱的法定义务和责任；另一方面政府及 其部门在行使其“职权”即对社会、经济、文化等事务进 行管理，必须依照法律的实体规定和程序规定进行，政府 及其部门不履行相应的法定义务、违法地去“执法”、滥 用这种权力，就必须承担相应的法律责任，给他人造成损 失的必须承担行政赔偿责任。国务院全面推进依法行政 实施纲要规定为：“行政机关依法履行经济、社会和文 化事务管理职责，要由法律、法规赋予其相应的执法手段。 行政机关违法或者不当行使职权，应当依法承担法律责任， 实现权力和责任的统一。依法做到执法有保障、有权必有 责、用权受监督、违法受追究、侵权须赔偿。” 四、如何坚持依法行政、进行法治政府建设 在我国推行依法行政、建设法治政府，是一项相当重 要、艰巨而长期的工作，绝对不可能一蹴而就，但是准确 地认识和理解在我国现实背景之下和已有的历史沉淀之中 来进行依法行政、建设法治政府工作的目标、核心内容， 以及在具体操作中的具有方向性的具体措施，对于我国坚 持依法行政、建设法治政府的实践具有非常重要的理论与 实践意义。 依法行政、建设法治政府的实质目标 说到底，我国推行依法行政、建设法治政府的工作， 既是我国在历史与现实的共同作用之下，我国社会主义现 代化建设实践的一种当然的逻辑延展，又是我国社会主义 现代化建设在全球化背景之下顺应世界范围的民主、法治 和宪政发展的强大洪流而自主地进行的一种制度实践的调 适，这是作为执政党的中国共产党和我国政府审时度事、 理性应对时代的巨大变迁的有效方略。其实质性的目标， 在我看来，主要体现为： 第一、制度化地推进并充分保障我国政府治理方式的 变革。当今世界，是一个人们思想高度活跃、理论和制度 创新特别显著的世界，在社会治理或者说在社会的调控方 面，联合国在全球范围内也一再强调了社会与政府治理的 方式的变革或者说革命，也就是所谓的“治道变革”。这 个变革过程实际上早就开始了而可能永远也不会结束，其 基本的变革方式与主题实际上就是从单纯的以政治统治为 核心的社会“统治”到社会或者国家从社会公共利益出发 的对于社会公共事务的“管理”，再到体现出了作为构成 社会之主体的广大民众的根本利益指向以及在自治基础上 对于社会的以社会民众为主体的“治理”，再到体现了社 会整体的以人的独立自主为最大的价值取向的、以法律为 核心而展开的规则化的、制度化的“善治”。可以说，依 法治国、建设法治国家，所寻求的也就是在一个国家或者 社会中的、通过法律这种特殊的制度化的方式而实现广泛 的“善治”的过程和努力。 第二、推进社会主义法治国家建设。依法治国、建设 社会主义法治国家，已经是作为执政党的中国共产党和我 国政府的治国方略，而法治显然并不是、也不能是仅仅只 体现在社会生活中的某一个方面的，而是要全方位地立体 型地全面体现在我国社会生活的所有层面和所有领域的。 在我国政府对于日常行政事务的处置中全面地引进法制和 实行法治，也就是全面推行依法治国、建设法治国家，实 际也就是从一个侧面即政府事务的法制化与法治实践的角 度，对于社会主义法治国家建设的一种有力的推动。 依法行政、建设法治政府的核心内容 从人类政治文明和法律文明的基本共识出发来考虑， 任何特殊的民主、法治和宪政制度的共同实质与目的指向 都不能不具有并体现出某些共同性的因素。我认为，这些 共同性的因素也构成了我国依法行政、建设法治政府的最 核心的内容。这就是： 第一、充分保障我国公民的权利。充分保障公民的权 利乃是民主社会中的任何政府都必须承担并着力加以完成 的重大的现实任务。政府对于公民权利的保障，体现为我 国在依法行政、建设法治政府过程中我们的各级政府不仅 必须高度尊重并充分保障公民的“权利”，而且，政府对 公民“权利”的尊重和保障还必须是“平等”的、“一视 同仁”的给予尊重和保障。政府对公民“权利”的平等的 尊重和保障的义务和责任的存在在“私法”领域自不待言， 其在“公法”领域的存在同样不可置疑，这是现代社会民 主、法治、宪政之原则与制度的基础性观念共识。正如日 本法学家川岛武宜先生所言：“所谓公法是法，并不 仅仅是因为国家和人民之间的关系以第几条的形式被写进 成文法。国家和人民的关系，自不待言是以国家的权力作 为媒介的关系。但是，如果这种关系只是作为直接的 权力关系来表现的话，公法关系，恐怕只能是权 力关系。在真正意义上的公法关系中，国家和人民之间 的关系并不是上级和下级之间的关系，而是作为平等的主 体之间的关系存在。因此，国家对人民的要求并不是靠权 力而是靠权利，同时人民对国家也具有权利即 自由，这一点不仅在条文上而且必须在现实生活中存 在；国家对人民的义务也是主体人对主体人的义务，国家 对人民负有义务这一点也不仅是在条文上的，而且必须用 现实生活中的事实来保证。这么说是因为，所谓权利，是 人和人之间力量上的紧张关系，是相互抑制的关系。因此 正确意义上的公法，理所当然地要受私法同化。只有 这种事实存在，国家同人民之间的权力及其强制关系才能 作为非单纯权力关系的独立法律关系而得到稳定。换句话 说，这里需要两种同样的自觉的规范意识存在，即对于人 民方面来说，它具有从国家权力这种外来的强制中独 立出来的自觉遵守规范的意识；对国家方面来说它具有对 自己权力的抑制意识，之所以遵守只是单纯地因为它是由 法律规定的。”，中国政法大学出版社 1994 年版，第 93 页。） 更进一步说，平等地尊重和保障公民的“权利”，乃 是政府无可推卸的道德义务与责任、政治义务与责任和法 律义务与宪法责任。美国著名法学家路易斯亨金针对美国 的情况曾指出：“宪法对当今政府的主要限制，就是政府 必须尊重个人权利。当下，宪政事实上已成为保护个人权 利的同义语，而且保护个人权利业已成为我们宪法法理学 中的最为主要的部分。”，生活读书新知三联书店 1996 年版，第 136 页。）杰弗里赖曼认为：“尊重和保护人类 所享有的基本权利是作为一个正当政府的最主要条件。如 果一个正当的政府能够持续而有效地监控其正当性条件， 那么它就能不断对人民实际上拥有什么权利这一问题 做出回应，并在其实践中确立这一问题的答案。”据此， 杰弗里赖曼强调说；“这意味着，与其把合法政府理解为 在既定限制内运行的政府，不如说我们需要在更为动态的 角度上思考合法的政府，即把它理解为连续和有效地监督 自己正当性的政府。这解释了为什么要把合法政府理解为， 它是不断有效地监督承诺基本权利的充分性的政府。将这 种解释恰当地适用于作为道德承诺的宪法上，一个合法的 政府就是这样的政府：它包括一种制度安排，该安排是通 过把宪法作为活的东西这一途径而创立的，我们根据对权 利的最好的理解来解释该安排，而权利是人民拥有的权利 并且是我们理解政府所必须的权利。”，生活读书新知 三联书店 XX 年版，第 178179、188189 页。）从其独 特的“权利”观出发，德沃金也强调了政府平等地尊重和 保障公民“权利”的重要意义，他说：“在承认一个理性 的政治道德的社会里，权利是必要的，它给予公民这样的 信心，即法律值得享有特别的权威，正是这一点把法律同 其他强制性规则和命令区别开来，使其更具有效力。一个 政府通过尊重权利表明，它承认法律的真正权威来自于这 样的事实，即对于所有人来说，法律确实代表了正确和公 平。只有一个人看到他的政府和公共官员尊敬法律为道德 权威的时候，即使这样做会给他们带来诸多不便，这个人 才会在守法并不是他的利益所在的时候，也自愿地按法律 标准行事。在所有承认理性的政治道德的社会里，权利是 使法律成为法律的东西。”，中国大百科全书出版社 1998 年版，第 21 页。） 第二、合理限制政府权力。早在资产阶级革命前，启 蒙思想家就已经深刻地洞见到了国家权力的扩张本性，并 因而提出了用法律限制国家权力、以权力制约权力，从而 防止国家权力的腐败的真知灼见。阿克顿勋爵指出：“权 力导致腐败，绝对的权力导致绝对的腐败”，商务印书馆 XX 年版，第 286 页。），法国著名思想家孟德斯鸠也说： “一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条 经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休 止。从事物的性质来说，要防止滥用权力，就必须以 权力约束权力。”，商务印书馆 1993 年版，第 154 页。） 所以，在资产阶级革命胜利之后，信奉启蒙思想家的政治 思想的那些政治家们，在具体的宪政与政治法律制度设计 中，都遵循权力限制的原理创造性地建构了各种具有本国 历史与文化特色的权力制约与权力制衡的政治法律制度， 为人类政治法律文明的发展做出了巨大的贡献。我们在当 前国际与国内现实背景之下进行依法治国、建设法治政府， 必须充分吸收这些政治文明的成果，我国各级政府必须以 高度理性的方式来对待并行使权力，必须深刻理解公权力 的内在扩张性质，理智地认同对公权力进行限制和约束的 必要性，并自觉地遵守法律为公权力所划定的界限、遵守 法律对公权力及其行使所赋加的约束条件。正如弗朗西斯 西阶尔斯特德所言，“法治是要约束国家的权力”。，生 活读书新知三联书店 1997 年版，第 152 页。）杰弗里 赖曼就宪法与国家权力的关系谈到，宪法“是一系列对国 家权力之行使的限制，因此在这些限度内行使权力是合法 的，而超出这些限度来行使权力则是非法的。”，生活读 书新知三联书店 XX 年版，第 177 页。）对政府的权力及 其行使予以法律限制，旨在使政府的行为保持恒常的理性， 使这种公权力行使行为及其结果可以为人们所预期。事实 上，在法治的观念和制度框架当中，以法律限制公权力的 范围及其行使始终是问题的核心，政府是否认同于这种限 制并依照这种限制而行为乃是其是否具有且能否维持其合 法性的关键，恰如哈格托所言：“大多数形式的法治概念 被说成是导致一种受限制的政府形象。一个政府只有在它 认识到有些事情是它不能做的时候才是合法的政府。 与此同时，关于法治的概念已经提出一个政府必须通过它 与外部的标准和规范相适应来证明它的合法性。”，生活 读书新知三联书店 1997 年版，第 156 页。） 依法行政、建设法治政府的方向性具体措施 当然，依法行政、建设法治政府在我国是一个崭新的 事业，尽管我们有世界上其它的法治发达国家的经验作为 参照，但对于我们这样一个历史悠久而又相当缺乏民主、 法治和宪政传统的国家而言，依法行政、建设法治政府始 终是一个巨大的挑战。对此，我仅提出如下具体的方向性 措施： 第一、全面提高政府官员的法律意识。现代法律意识 构成了一个充分社会化的人的精神存在的主要部分，也是 一个合格的现代社会中的主体或者公民的核心元素。英国 著名的现代化问题研究专家英格尔斯就曾经指出，任何一 个国家的社会现代化，尽管都必然要涉及到相应的制度的 现代化，但实际上最为关键和核心的乃是其社会主体也就 是人的现代化，而人的现代化又不在于外在的物质性的与 显性因素的所谓现代化而恰恰在于人的内在的精神也就是 人的意识的现代化。在我国进行依法行政、建设法治政府 的工作，最关键的方面实际上也是我国广大社会主体尤其 是我国政府官员的法律意识的全面提高和长期巩固。要做 到这一点，就必须始终坚持不懈地重点对我国政府官员进 行长期的法制宣传教育。 第二、改善政府立法工作。依法行政、建设法治政府 当然必须把立法工作作为非常重要的和前提性的基础工作 来对待，国务院 XX 年发布的全面推进依法行政实施纲要 在第六部分“提高制度建设质量”中对于政府立法工作给 予了特别重要的操作性的规定，这是我国各级政府在依法 行政、建设法治政府中必须切实加以落实的。但同时，我 认为，目前我国在依法行政、建设法治政府中实际存在着 另外一些需要特别加以警惕甚至纠正的错误认识，那就是 一方面唯立法论，什么事情似乎只要 “立法”了就是把问 题解决了，不注重所立法的实际应用和适用；另一方面是 在政府立法工作中特别强调立法的数量而不太注重立法质 量，虽然政府也有法律顾问团或者立法咨询委员会之类的 机构，但政府立法对于法律顾问和咨询委员的意见并没有 很好地吸收，多数时候只是作为一种点缀和陪衬；再一个 方面就是我国很多地方政府立法存在非常严重的地方本位 主义和部门本位主义的狭隘利益关切和考量，这也严重损 害了政府立法的严肃性、统一性和质量。这是我们今后在 推行和落实依法行政、建设法治政府工作中需要花大力气 特别加以解决的重要问题。 第三、严格依法办事原则。事实上，政府是否依法行 政，最为直接的和现实的标志就是，在具有既定的法律法 规规章等法度和章程的情况下，政府及其部门尤其是政府 及其部门的主要行政首长也就是所谓的政府一把手能不能 率先垂范、在其所管辖和直接督办的行政事务上，遵章守 纪，严格依照既定的法度行事。严格依照既定的法度办事， 可以有效地最大限度地排除各种人情关系的影响，不仅对 于政府在一般黎民百姓心中的良好的形象的形成具有特别 重要的作用，而且对于在政府工作的各级干部也是一个非 常好的制度保护的渠道，对于加强我国政府部门工作人员 的清正廉洁，对于纯洁和加强我国政府的干部队伍建设尤 其重要。 第四、加强程序保障。在法治的背景当中，在依法治 国、建设法治政府的事业中，合理的法律程序具有多方面 的超过实体法律规定及其具体法律结果的积极意义。这一 点可以分为几个层次来认识： 首先，合理的法律程序使宪政制度和法治所追求的限 制公权力和保障公民基本权利与自由的目标更有保障。宪 政是一种通过对社会公共权力的运作设定既定框架与限制 条件，从而最大程度地保障公民的基本权利和自由的制度 安排。这种制度安排的重心恰好在于程序规则和制度的设 计，即为社会公共权力的运作设定合理的法律程序，一方 面防止社会公共权力的恣意扩张及非法专横行使；另一方 面又为社会公共权力的正当行使提供基本的保障，也就是 排除权力正当行使的各种障碍；在此基础上，同时为公民 的基本权利和自由提供以程序为核心内容的制度化保障。 其次，合理的法律程序可以产生、维持、甚至强化优 良的法律的公信力，使其在提供“理由”的论辩中的说服 力得到增强。换一句说法就是，合理的法律程序是，而且 也应当是，法律适用的所有结论成立的基本前提。我们一 直强调，法治的核心在于确立法律的至上权威与神圣性， 然而，法治所需要的法律权威不是也不能是单纯的暴力或 者强权来建立和维系的权威，而是来源于确信和承认的公 正的权威。在现代文明社会，确信是由逻辑严密的证明过 程来得到的，承认也是由具有充分说服力的理由来保证的。 于是，法律权威问题就转换为公正问题，而这一问题的解 决又是由正当的程序来保证的，所以，法律的权威性也就 是程序的正义性与程序的合理性。日本法学家谷口安平认 为，“在正当程序得到实施的前提下，程序过程本身 确实能够发挥给结果以正当性的重要作用。这样的作用包 含着相互联系的两个方面。第一个方面是使由于程序进行 蒙受了不利结果的当事者不得不接受该结果的作用。例如， 进行诉讼而遭致败诉的当事者经常对判决感到不满，但因 为自己已经被给予了充分的机会表达自己的观点和提出证 据，并且由相信是公正无私的法官进行了慎重地审理，所 以对结果的不满也就失去了客观的依据而只能接受。这种 效果并不是来自于判决内容的正确或没有错误等 实体性的理由，而是从程序过程本身的公正性、合理性产 生出来的。由程序本身产生的正当性还具有超越个人意思 和具体案件的处理，在制度层次上得到结构化、一般化的 性质，第二个方面则是对社会整体产生的正当化效果。人 们判断审判结果的正当性一般只能从制度上正当程序是否 得到了保障来看。如果法院在制度性的正当程序方面得到 了公众的信赖，自己的决定也就获得了极大的权威。”， 中国政法大学出版社 1996 年版，第 11 页。）通过合理的 法律程序产生的结果之所以具有得到强化的正当性与较强 的公信力，乃是因为，一般说来，“通过权威程序选择的 东西无论怎样总要比没有经过这样选择的其他结果要好。 ”，生活读书新知三联书店 1997 年版，第 104 页。） 再次，合理的法律程序不仅可以充分保障实体法律规 定的现实实现，而且，通过合理的法律程序而获得程序正 义的同时，也使实体正义或者实质正义能够最大限度地达 到。谷口安平教授认为：“实现实体法内容的方法归根结