公共政策学第五章第三节政策议程的阶段与类型模板.ppt

1、第三节 政策议程的建立 一、公众议程与政府议程 1.公众议程 （1）公众议程也称系统化议程，是指某个社会问题已引起社会公众和社会团体的普遍关注，他们向政府部门提出诉求，要求采取措施加以解决这样一种政策议程。,（2）本质上，公众议程是一个众人参与的过程，是一个问题从与其具有特殊联系的群体逐渐扩散到社会普通公众的变化过程。 （3）在这个过程中，非正式群体的情绪领袖和大众传媒非常重要。 （4）公众议程往往由一些片段、零散的、不系统的或不完全的议论所组成的，人们对于问题的实质及其社会影响认识还不够具体。,（5）问题扩展的活力，取决于问题自身的特性 A.问题特殊的程度：越模糊的问题，越易到达更多的公众

2、B.问题的社会重要程度 C.关联期的长短和关联性的大小：长期的关联性越大，越易到达更多的公众。 D.问题的复杂程度 E.先例的明确程度,2.政府议程 （1）政府议程是指某些社会问题已经引起决策者的深切关注，他们感到有必要对之采取一定的行动，并把这些社会问题列入政策范围这样一种政策议程。 （2）从本质上讲，政府议程是政府部门按照特定程序行动的过程，政府的制度性因素在其中有着十分重要的影响。,（3）新旧项目对政府议程的影响 A.旧项目是指以常规形式出现的项目，如增加工资、财政拨款、社会保障等。一般而言，政府对这类问题都较为熟悉，且处理方案在一定程度上已经成型，所以它们往往会优先进入政府议程。 B.

3、新项目是指因特定情况或事件引起的项目，如大规模罢工、外交方面出现的危机等。新项目进入政府议程常会受到拖延。,3.公众议程与政府议程的联系与区别 （1）公众议程往往出现在政府议程之前；其主要目标是使公众诉求能够在政府议程中获取一席之地；但公众议程所形成的强大推动力，对政府议程的建立具有重要的影响。 （2）政府议程往往是由一些意义非常明确的项目组成，具有制度化的操作程序和运行方法；其主要目标是对与问题有关的客观事实作出主观认定；一般而言，社会问题转变为政策问题先要经过公众议程，然后才能进入政府议程；有时社会问题也有可能越过公众议程直接进入政府议程。,二、政策议程的类型 1.外在创始型议程 （1）外

4、在创始型议程是指，政策诉求由政府系统以外的个人或团体提出，经阐释和扩散进入公众议程，然后通过对政府施压使之进入政府议程。 （2）阐释是指对政策诉求进行解释和说明。 （3）扩散是指通过一定的方式把政策诉求传递给相关群体。,2.政治动员型议程 （1）政治动员型议程是指，具有权威作用的政治领袖主动提出其政策意向，并使其进入政府议程。 （2）政治动员型议程以政府议程为基点，以公众支持为对象，其目标在于政策方案的执行。,3.内在创始型议程 （1）内在创始型议程是指，政策诉求源于政府机构内部的工作人员或部门，其扩散的对象仅限于体制内的相关团体和个人，客观上不涉及社会一般公众，扩散的目的是为了形成足够的压力

5、，以使决策者将问题列入政府议程。 （2）体制内运作是内在创始型的主要特征，政策诉求的主体并不希望建立相应的公众议程。,三、政策议程建立的条件 （一）私人诉求 1.当一个人将生活中遇到的问题告知公众和媒体，或将与之有类似看法的人组织起来，掀起一场群众运动，这就使得私人诉求影响政策议程的可能性增大。 2.非正式关系是指超出法定组织制度和工作程序的人际关系，如老乡、亲属、同学、朋友等。这类关系很有可能影响议程的建立。,（二）团体推动 1.任何利益集团都有自己的利益诉求，在社会中它们往往会寻找某种合理的平衡状态。如果出现某种情况威胁到这种平衡状态的存在，那么它们就肯定会做出必要的反应，推动政策议程的建

6、立。 2.此外，某个利益团体从政府那里得到一定的优惠政策时，其他利益团体也有可能做出相应的反应，推动政策议程的建立。,（三）领袖因素 1.政治领袖作为决策系统的核心，其对政策的影响力往往来自制度的授权，其政策建议几乎可以自动地提上政府议程。 2.政治领袖对社会问题的关注往往带有明显的个人色彩，他们对问题的认定受多种个人因素的制约，如个性特征、成长经历、受教育情况等。,（四）体制功能 1.政府体制涉及组织结构、工作程序、代表制度、选择制度等因素，这些因素对政策议程的建立有很大的影响。 2.政策议程能否建立，很多时候取决于政府体制的开放程度。社会问题能否被政府所关注不仅取决于社会大众的发动，而且还

7、需要政府系统自身的努力。,（五）传媒作用 1.传播少数人发现的问题，为建立公众议程创立条件。 2.制造强大的舆论压力，促使政府决策系统接受来自公众的愿望和要求。 3.传媒是连接公众与政府的桥梁，使得公众参与决策成为可能。 4.传媒能发挥政府决策系统外脑的作用，是政府决策系统了解和掌握社会信息的重要工具。,（六）问题本身 1.社会问题的明朗化程度对政策议程的建立具有非常重要的影响。 一般而言，明朗化的社会问题最容易引起公众的普遍关注和政策决策系统的反应。 2.如果只有问题明朗化后才能导致政策议程的建立，则政策决策系统只能是“头痛医头，脚痛医脚”。且问题往往在明朗化时已经非常严重了，因此决策系统应

8、该立足现在，预测未来，及时洞察潜在的问题。,四、政策议程的触发机制公共政策的催化剂 （一）触发机制的含义 政策议程的触发机制，也叫引发机制，是指公共政策的催化剂，通俗地说就是引发政策议程产生的事件。,（二）触发机制的类型 1.内在触发机制：产生于国内的触发机制。 （1）自然灾害 自然界虽然不存在政治，但自然事件及其结果却可以极大地影响政治，如政治价值观的改变，政治优先秩序的改变等。自然灾害对人类社会的影响越严重，越可能引起政府做出公共政策的反应。,（2）经济灾难 经济事件并非只会对经济领域构成影响，它的发生同样会给社会生活政治生活带来影响。如大萧条的发生，通货膨胀的发生。 （3）技术突破 技术

9、创新为社会带来了源源不断的发展动力，它可以实实在在地改变人们的日常生活和社会关系。如汽车、网络的发明。,（4）生态变迁 近年来，人类活动对生态环境的破坏日渐显现，这些问题一旦形成往往可能造成极大的震惊，导致公众的迅速反应，产生过去从未考虑过的政策问题，如水污染、雾霾、沙尘暴等。 （5）社会变迁 随着大多数人的社会价值、行为规范、政治理念和政府责任等方面态度的转变，社会的方方面面都可能随之产生很大的变化。,2.外在触发机制：产生于国外的触发机制。 （1）战争行动，是指大规模国与国的冲突 （2）地区与国际冲突，是指小规模国与国的冲突，如乌克兰危机 （3）经济对抗，如反倾销政策、贸易壁垒等 （4）新

10、式武器与力量失衡,（三）触发机制的影响因素 1.范围 （1）范围是指触发机制影响的人员数量和地区规模。 （2）如果一个事件的影响范围大，则它提出采取相关行动的要求就具有广泛的社会基础，获得决策者优先考虑的可能性就大。,2.强度 （1）强度是指公众对某社会问题的态度或反应程度。 （2）如果公众对某社会问题的反应平淡，则不会引发相关的政策议程；反之，如果引起公众的担心和愤怒，导致舆论哗然，那就会使得政策制定者予以高度重视。,3.时间 （1）时间是指触发机制产生的时间。 （2）瞬间机制（很短时间内就能够广为人知的事件），如地震、爆炸、战争等，能够很快进入政策议程；而持续机制（经过一段酝酿过程的持续性

11、事件）则可能要经过很长一段时间人们才能认识到其危害性或严重性，从而进入政策议程。,五、政策议程建立的障碍 （一）政治原则的偏离 任何国家都有其视为立国之本的基本政治原则。坚持这些原则，是政府义不容辞的职责。因此政策诉求一旦偏离这些原则，政府就会通过各种方式将其排斥在政策制定系统或制度化程序之外，有时甚至是在其提出之前或接近相关的政策领域之前就会被改变或扼杀。,（二）价值体系的排斥 价值体系涉及社会的基本观念及其信仰倾向，是人们思考的依据和行为的准则。任何社会都有其占主导地位的价值体系，如果社会问题和政策诉求与社会价值体系不符，那么就难以形成公众议程，更不可能转化为正式议程（即政府议程）。,（三）政治体系的封闭 如果政府体系保守，决策过程封闭，民选代表不能代表选举人的利益，那么公众与政府联系的渠道就会出现障碍，公众的呼声和愿望就很难为决策者所知，人们不仅无法与决策者进行必要的沟通，而且不能通过问题讨论等形式参与政策的制定过程。在这种情况下，公众认定的社会问题很难进入政策议程。,（四）承受能力的超重 任何一种政策问题的提出，如果超出了决策者的承受能力，就会受到他们