可治理性与拉美国家的可治理性问题

可治理性与拉美国家的可治理性问题袁东振

【作者简介】袁东振，男，中国社会科学院研究生院拉美洲研究所研究员，政治研究室主任。(北京100007)

【内容提要】拉美的可治理性问题早已存在，许多国家程度不同地存在可治理性问题。最近20年，拉美国家民主政治体制的脆弱性进一步暴露，政治、经济和社会难题增多，社会矛盾进一步发展，可治理性问题加剧。拉美国家的可治理性问题有共同性，也有差异性。拉美国家的可治理性问题主要源于体制缺陷，以及政治、经济、社会发展的脆弱性和缺陷。拉美学术界、相关国际组织提出了一系列克服可治理性问题的政策性建议，一些拉美国家政府已经或正在采取措施，试图提高可治理性的实现程度。

【关键词】可治理性/政治体制/发展缺陷/拉美国家

拉美地区的可治理性问题早已存在，各国都程度不同地存在可治理性问题。最近20年，拉美国家政治、经济、社会和国际环境发生巨大变化，可治理性问题随之不断加剧。

可治理性的基本含义

一可治理性概念的出现

可治理性（Governability或Gobernabilidad）是表达国家、政府或公共部门在回应和满足不同社会阶层需求、或以这些需求为基础制定政策时所使用的一个概念，20世纪70年代最早出现在美国和欧洲。当时，西方国家在推行凯恩斯主义过程中积累的矛盾日益明显，形成了大量失业与严重通货膨胀并存的“滞胀”局面。在这种背景下，学术界、理论界和政治界开始了关于可治理性和政府治理能力的研究。克罗齐、亨廷顿和绵贯让治在向三边委员会提交的研究报告中最早提出“可治理性”的概念①。20世纪90年代以后，可治理性、治理等成为国际学界使用频率较高的术语，社会科学界的许多国际研讨会都涉及治理和可治理性问题。

二对可治理性的不同理解

在对可治理性问题进行研究过程中，人们对可治理性的理解并不完全一致，有各式各样的定义和解释。克罗齐等人强调社会和公民的需求与国家满足这种需求之间的关系；波比奥·诺维尔托和马特乌斯·尼古拉则把可治理性定义为统治关系，即统治者和被统治者之间的关系，认为这两个实体之间的复杂关系构成所谓的可治理性问题②。还有人把可治理性定义为统治关系的一种属性（unapropiedad）、特性（unacualidad）或状态（unestado）③。法国学者佩科则强调，可治理性既包括政府有效地和合法地满足大多数人的利益，又包括社会为加强其凝聚力而拥有的自我组织能力。卡德纳斯认为，可治理性已经超越传统体制和机构的范围，包括了政治、经济和社会组织的新形式④。

墨西哥学者安西拉将可治理性定义为“社会需求和政府应付需求的能力之间的平衡状态或平衡程度”，这个定义将可治理性置于政治制度和社会的相互关系之中，“政府的效率和合法性可以促进可治理性，而政府的无效率以及政治合法性的丧失将产生不可治理性”。安西拉把可治理性的实现程度分为5类：（1）理想的可治理性：需求与回应之间达到切实的平衡，没有社会冲突，即使有也不多。（2）正常的可治理性：需求与回应之间基本平衡。（3）可治理性的缺失：需求与回应之间的不平衡威胁到统治关系（1arelacióndegobierno），可能会在政治、经济等方面有所体现。（4）可治理性危机：需求和回应之间失衡。（5）不可治理性：统治关系解体。安西拉认为，在上述5类可治理性中，1和5在实践中并不多见，缺失和危机层次的可治理性最值得研究。她认为，可治理性的缺失主要表现在4个方面：维护法律和秩序的能力；进行有效经济管理的能力；提高社会福利的能力：维护政治秩序和体制稳定的能力。在一定条件下，可治理性缺失可以转化为可治理性危机。

三可治理性内涵的不断扩展

可治理性起初局限于权力的行使等方面，主要指政府或体制的能力。但在过去几十年问，这个概念的内涵相继被许多学者所扩展，可治理性已成为政治实践分析方面的一个重要范畴。对可治理性的理解逐渐超越了传统的体制或机构框架，在人们心中，几乎所有的政治、经济和社会问题都与可治理性有关。例如，2003年11月，联合国教科文组织在阿根廷召开了题为“拉美教育制度的可治理性”国际研讨会，连教育也成了可治理性问题。

普拉茨通过对不同时期学者们对可治理性概念的使用进行综合比较后发现，人们主要在4种意义上使用了可治理性这个概念。（1）指社会需求与公共机构满足这些需求之间的关系。例如克罗齐等人用可治理性解释社会需求与公共机构满足这些需求之间的关系，并从广义上把可治理性理解为公共机构在应付所面临的挑战或机遇方面的能力。（2）指民主化进程的巩固，用可治理性衡量民主化的稳固程度。奥唐奈等人在研究拉美政治民主化进程时，在下列两个层次上使用了可治理性概念：当专制独裁统治得以避免时，就实现了可治理性；当人们的机会和权利得以扩展时，就具有了可治理性。普沃斯基几乎在同样意义使用这个概念⑤。（3）泛指治理，一些国际组织对可治理性概念的使用就是这样。一些组织（如欧盟、世界银行、联合国开发计划署等）把可治理性和治理（Governance,Gobernanza）作为同义词使用。国际组织对可治理性问题的重视，既扩大了这个概念的内涵，也使这个概念变得更有争议和混乱。（4）一些人试图从治理的概念出发，把可治理性解释为有各层次政府和非政府机构参加的决策进程。

对可治理性问题的认识和探讨仍在继续和不断深化，因而可治理性的含义仍在继续扩展。世界银行2005年的一个出版物把可治理性（或治理）的内容主要归结为6个方面，即民众的意愿和对体制的信任程度；政治稳定程度；政府的效率；法规的质量；法制的程度和对腐败的控制。世界银行对可治理性程度的评估也主要体现这些方面⑥。2003年智利著名政治活动家和学者阿连德对可治理性的内涵作了全面阐述，这个阐述既是对此前研究成果的概括和总结，又是对此前研究成果的补充和发展⑦。（1）可治理性就是民主，专制政权在本质上具有不可治理性。（2）可治理性是政府的行动能力。包括政府公共政策的效率，教育体系的公平和质量，公共管理的透明度，公众的自信程度，政府在建设基础设施、发展科学技术、推进持续增长、保护环境、预防偶然危机等方面的能力。（3）可治理性是体制的创新能力。可治理性不是保存现存体制，而是政治制度和体制的不断发展。（4）可治理性是化解危机的能力。可治理性并不意味着社会冲突的消失，也不是用强制的手段解决社会冲突，而是通过对话、谈判解决冲突。（5）可治理性是公民的参与。包括公民社会的参与和组织，使其在维护其权利、提出建议等方面发挥更加重要的作用。

四可治理性与治理的区别和联系

治理和可治理性是两个不同的概念。科伊曼曾对这两个词的含义作了明确区分⑧。他认为，治理是指各战略或相关部门之间按照一定的游戏规则进行互动的过程。所谓战略或相关部门是指拥有足够权力资源、能够对决策进程和规则运行发挥重大影响，是对某项决策具有否决能力的部门。权力资源可以源于对公共职务或职能（军队、立法、行政、经济和财政政策、司法体系、州政府或关键的市政府等）的控制，也可以源于对生产要素（资本、劳动、初级产品、技术等）的控制，还可以源于对信息和思想的控制（主要通过社会交往），可以源于对社会动员的控制，以及对所谓精神权力（教会）的控制。这些战略部门在互动过程中要遵循游戏规则（体制以及在体制内政府和公共决策的制定与实施等）。而可治理性是一个政治社会体系在更广泛的范围内进行自我治理的能力，是社会需要与社会政治体系能力之间的关系问题。

治理和可治理性又有一定联系。一些国际组织经常把可治理性和治理两个概念混用，一些学者也未对二者做详细区分，西班牙皇家语言学院甚至也建议将二者作为同义词。治理和可治理性在实践上相互影响。治理能力在一定意义上决定可治理性的实现程度，可治理性的实现程度既取决于游戏规则的质量，也取决于国家和公共部门解决社会、政治和经济难题的能力。可治理性也可以对治理产生影响，对游戏规则产生影响，可以对游戏规则加以完善，为治理能力的提高创造条件。

人们对可治理性含义理解不同，衡量标准也自然不同。本文衡量可治理性主要有以下5个尺度：体制是否有效率；各社会阶层的利益是否可以通过正常渠道得以表达；民众对体制是否信任；政府和社会是否有解决矛盾和危机的能力和机制；决策是否公开透明。如果体制是有效的，各社会阶层表达利益和要求的渠道是畅通的，民众对体制是信任的，政府具备解决社会矛盾和冲突的能力和手段，决策进程公开透明，那么就实现了可治理性，否则，就会产生可治理性问题，或陷入可治理性危机。

拉美国家可治理性问题加剧

几乎所有拉美国家都存在不同程度的可治理性问题。特别是最近20年，民主政治体制的脆弱性进一步暴露，政治、经济和社会难题增多，社会矛盾进一步发展，可治理性问题加剧。

一拉美国家可治理性问题加剧的历史条件

民主化进程的发展与政治体制缺陷之间的矛盾，突出了拉美的可治理性问题。20世纪70年代末以来，拉美开始了持续的政治民主化进程。人们对民主政治的巩固、对民主体制下经济和社会福利的增长充满期待。20多年之后，人们的愿望并未完全实现，拉美远没有实现预期的成就，内部和外部一系列因素的交互作用反而使拉美成为具有很大脆弱性的地区。程序民主虽有所完善，但“正常选举并不一定意味着民主质量的改善”。民主体制存在一系列缺陷，体制性危机不断出现，不稳定仍然是拉美地区的特征。拉美学者指出，仅在20世纪90年代以后，就出现了20多次体制性危机，最具有标志性的是90年代的巴拉圭、海地和秘鲁，最近几年的阿根廷、委内瑞拉、玻利维亚、厄瓜多尔和海地。

社会矛盾和社会冲突的加剧扩大了实现可治理性的风险。拉美国家一直存在着规模庞大的贫困群体，当前贫困人口数量超过2亿，约占总人口的40％。有学者认为，单纯的贫困数字并不能说明该地区的真实生活条件，阿马蒂亚·森提出的“排斥”（exclusión）概念更能解释拉美的现实⑨。所谓社会排斥是指一部分人口、阶层或群体被排斥在社会、经济和政治发展进程之外。他们长期享受不到经济发展和社会进步的利益，在国家政治、经济和社会生活中长期处于被剥夺、被歧视和被排斥的地位。社会排斥现象表明拉美存在严重的社会不平等，存在尖锐的社会矛盾和社会冲突。

经济改革与可治理性之间的矛盾有所加深。在20世纪80年代拉美经济改革开始时，改革的理论设计者们提出，改革可以促进社会公平，特别是促进就业增长。然而改革的现实结果同最初的设想有很大差距。在对外开放过程中，中小企业在外来竞争突然增加的情况下大量破产或陷于困境，创造就业的能力下降；大企业为了参与国际竞争，普遍采用新技术和新设备，优化管理，结果市场对劳动力、特别是对低素质劳动力的需求下降；经济开放促使大型农业企业向机械化和集约化方向发展，减少了劳动力的使用。随着经济对外开放，国家的经济职能弱化，在社会服务领域也有所退却，国家不仅没有通过积极的社会政策对居民提供更大程度保护，而是降低了保护。另外，劳动制度灵活化改革也没有起到增加就业的目的，反而加剧了就业不稳定性和不正规性。总之，由于失业严重，就业不足现象普遍，政府宏观调节能力减弱，社会政策不力，多数人未能从改革中受益，对改革后果的不满有所增加，可治理性问题有加重的趋势。

历史问题的积累加大了实现可治理性的难度。有学者提出，对拉美威胁最大的不是经济问题，而是历史上积累下来的社会问题。除了上面所提到的贫困、不平等和社会排斥等问题外，寡头阶层或者寡头政党垄断权力的现象较普遍，国家不能保证法律在全国范围得到切实实施，不能真正保证法律面前人人平等，也没有能力保证使法律公平地适用于所有的人。有关机构曾对拉美国家法律实施程度进行调查评分，分值在10分（指国家能够完全保证所有法律的实施）和1分（指国家完全不能保证法律的实施）之间。根据调查，超过5分的国家只有哥伦比亚、智利、乌拉圭3个，巴西、秘鲁、危地马拉和巴拉圭不足4分。50％以上的被调查者认为，“政府缺乏手段”⑩。另外，由于缺乏民主文化、社会分层和社会排斥现象严重，拉美国家很容易滋生权力腐败，从而加剧可治理性问题(11)。

价值观念的变化加剧了实现可治理性的难度。拉美学者在分析可治理性问题时，突出了人们的社会和价值观念变化所产生的影响，认为观念的变化增加了可治理性实现的难度(12)。在经济改革进程和全球化进程中，个人被认为是权力的主体，被认为是有自主能力、通过自己的劳动和成果实现自我的主体。个人主义倾向得到明显释放，民众中普遍滋生着个人成就凌驾于集体利益之上的喜好偏向。个人主义倾向一方面为个人自我价值的实现提供了机会，另一方面降低了人与人之间关系的社会意义，过分强调个人价值和个人利益的实现，忽视解决影响全体人民的集体问题。随着观念的变化，人们与其他机构（政党、国家）的关系也发生改变，尽管人们仍关心涉及公共利益的问题，但不再认为政党甚至国家代表他们的利益，也不认可这些机构对个人要求和需要的关心，这样就产生了这些机构和整个体制的代表性危机，加剧了可治理性问题。

二拉美国家可治理性问题的主要表现

拉美国家可治理性问题主要表现为以下方面。

（一）一些国家政局缺乏稳定性。拉美国家的程序民主虽然不断完善，但一些国家的政治局势仍不稳定，自20世纪70年代末80年代初民主化进程以来，拉美地区至少有14位总统不能完成法定任期，在政治不稳定的环境下被迫提前下台。

（二）政治和体制性危机频繁发生。拉美地区的民主一直脆弱，政治体制存在严重缺陷。一些国家政治危机频发，军队过多地干预国内政治生活，国家缺乏对公民权利、政治权利和基本保障的尊重，腐败程度高，不少国家存在严重的体制性暴力活动，民众对政党的信任度降低加剧了政党的代表性危机。体制的脆弱性，再加上经济和社会的不稳定性，造成政治性和体制性危机频繁发生。尽管拉美地区军人发动政变、直接接管国家政权的情况明显减少（只在苏里南、海地、委内瑞拉、厄瓜多尔等少数国家发生），有关当局试图在民主体制框架内解决危机，但许多国家仍受严重政治危机的困扰。即使在1990年以后，政治和军事寡头仍经常试图使用军事威胁的方法来打断民主化进程(13)。

（三）民众对体制的不信任增加。许多人对传统政党的政绩和对现行选举制度不满意，对国家政治问题表现出前所未有的冷漠，对国家体制不信任，对民主不关心的情绪有所增长。越来越多的人厌倦耗资巨大的竞选活动，把投票看成是一种负担。在一些国家对选举不感兴趣的人占25％～50％。委内瑞拉1978年以前大选的投票率一直在90％以上，但此后不愿意参加投票的人开始增加，90年代后急剧上升，1993年达到39.8％(14)。在1998年12月大选中，参加投票的只占登记选民的63.76％。1999年12月就新宪法草案进行全民公决时，投票率不到50％。2005年12月的议会选举中，由于反对派抵制选举，75％的选民没有参加投票，选举的合法性受到置疑。洪都拉斯在2005年大选中，41％的选民没有参加投票。哥伦比亚2006年总统选举的投票率仅为45.31％。同年，墨西哥大选的投票率不足60％。如此低的政治参与程度已经引起一些国际组织的忧虑。

（四）社会环境不断恶化。许多拉美国家，特别是一些大城市的治安状况极差，犯罪率极高，一些城市的犯罪率甚至居世界前列。社会形势不稳定加大了增加公共福利的难度，增加了克服该地区国家结构性问题的难度。调查显示，在拉美主要国家，有20％～40％的人成为犯罪活动的受害者(15)。近些年来，青少年团伙犯罪呈直线上升的势头，而且已经发展成跨国性的问题。FLACSO（萨尔瓦多）的学者研究发现，青年人的犯罪活动并不是由于行为不理智，而是对社会排斥现象的反应。他们的社会身份由于加入犯罪团伙得到体现，暴力活动成为他们交流的工具。犯罪活动特别是青少年团伙犯罪活动迅速增加，使拉美出现了“新型暴力”（nuevostiposdeviolencia）活动，国内犯罪集团有与国际犯罪集团建立联系的可能。果真如此，将进一步提升犯罪种类和暴力活动的力度(16)。

（五）对体制的反抗增加。近些年拉美出现了各种各样的抗议运动，有组织性较差的街头抗议，也不乏组织良好的运动。如巴西无地农民运动，阿根廷的“拦路者”运动和“五月广场母亲”运动，智利马普切农民运动，墨西哥恰帕斯农民运动，以及玻利维亚、厄瓜多尔、秘鲁、危地马拉等国家的印第安人运动。这些抗议活动体现了民众对现行体制和政府政策的不满，体现了民众对自己权利和地位的不满，体现了政府在满足民众需求方面的能力不足，是可治理性问题加剧的重要表现。

拉美国家可治理问题的基本特征

一拉美国家可治理问题的基本特征

拉美地区的可治理性问题有一些共同特征。首先，可治理性问题形成的原因有一定共同性。拉美地区虽然存在一些跨国的甚至是具有国际性特点的问题或威胁，例如历史上遗留下来的一些国家间的边界纠纷、毒品种植与毒品买卖、武器走私、跨国犯罪等，但对拉美国家可治理性的威胁主要还是来自内部，是内部因素造成政府或公共部门在满足社会需求方面的能力不足，导致该地区一直存在严重的社会矛盾和社会排斥现象。其次，可治理性问题的表现也有共性。FLACSO（智利）的报告认为，对拉美国家可治理性的威胁主要来自4个方面：政治和体制的脆弱性（民主制度解决体制危机的能力弱，政治制度缺乏对公民权利的保护，政府不能有效控制暴力）；社会一经济的脆弱性（经济具有依附性，人文发展指数提高慢，贫困和社会边缘化现象严重，贫富差距加大，社会支出水平低）；社会整合方面的脆弱性（社会排斥和边缘化现象严重，社会歧视现象有所发展，技术发展不均衡）；内部和外部安全的脆弱性（社会暴力活动升级，历史遗留的国家间冲突，毒品、洗钱、有组织的犯罪、武器和人口走私、恐怖主义，跨国的城市暴力和犯罪）。拉美各国均程度不同地受这些问题的困扰。

拉美国家在可治理性问题上虽有许多相同之处，但在不同地区和国家，可治理性问题的程度不同，危机的来源也不尽一致，遭遇威胁的重点也有差异。我们按照可治理性问题成因和问题的严重程度，把拉美国家的可治理性问题分为以下几类。

主要由不发达或社会贫困引起的可治理性问题。这类国家主要有海地、尼加拉瓜、危地马拉、洪都拉斯、玻利维亚、萨尔瓦多、厄瓜多尔、巴拉圭等。上述国家有一些共同的特点，如经济发展落后，贫困人口比重相当高（不少国家在60％以上），人文发展指数偏低，社会发展水平较低，土著居民占相当比重，政治制度不稳定，历史上缺乏民主传统。在这些国家，贫困人口过多和民众的生活条件不断恶化成为加剧可治理性问题的主要因素。一般说来，这些国家可治理性问题较严重。

主要由体制缺陷造成的可治理性问题。在一些经济比较发达、贫困问题不十分尖锐的拉美国家，可治理性问题主要是由社会和政治体制缺陷造成的，这种缺陷加大了社会冲突的可能性，加大了实现可治理性的难度。这些国家包括委内瑞拉、阿根廷、秘鲁、墨西哥、哥伦比亚等。在这些国家，传统体制遭遇不同程度危机，传统政党分裂或衰败，政党和政治体制出现不同程度代表性危机，腐败现象蔓延，国家体制和政治体制缺陷日益暴露。一般说来，这类国家可治理性问题的程度也较严重。

有些拉美国家虽然在可治理性方面也面临严重问题，但远未达到危机的程度，其中有些国家（如智利）由于体制的不断完善和政府效率的不断提高，社会矛盾得到一定程度缓解，民众对政府和政治体制基本满意，可治理问题得到较好解决。

二拉美国家可治理性问题的根源

拉美国家体制的缺陷，以及政治、经济和社会发展方面的脆弱性和缺陷，是可治理性问题的最主要根源。

（一）政治体制及政治发展的脆弱性和缺陷。随着民主化进程的发展，拉美国家的政治体制在许多方面得到完善，议会和司法机构的作用增强，言论自由和舆论监督有所进展，反对派的活动和作用日益重要，政府的行为更加透明，公民对政府的监督增加，公民可以通过街头抗议等多种方式表示自己的不满，也可以通过政治、企业、社会组织以及公民组织表达自己的政见，公众可以通过选举决定政党和政治家的命运。拉美民主制度也表现出一定有效性，拉美国家在民主制度下应对了经济危机，应对了因调整政策所引起的政治和社会冲突，在降低文盲率、提高入学率、降低死亡率、提高人口预期寿命方面也取得显著成绩。但拉美国家的民主政治体制有严重缺陷。

1.政治体制自身还有缺陷。随着民主政治体制的恢复，尊重政治权利和民主自由成为越来越多人的愿望和追求。然而，拉美民主制度具有“低度民主”（democraciadebajadensidad）的特点。拉美学者的研究显示，到21世纪初，21个拉美国家中只有约一半完全尊重了公民的政治权利（指公决权利、秘密投票、权利免受外来压力等）；只有6个完全尊重公民的自由（包括结社、言论、加入社会组织、免受滥用权力侵害等）。1988年后，在公民自由方面，拉美国家没有多大改善(17)；选举民主虽得到巩固，但民主的深化远未完成；公民获得了投票和选举权，但在民主制度内缺乏对公民其他权利的保护。

2.政治体制内腐败现象严重。透明国际认为，在拉美只有智利、乌拉圭和哥斯达黎加是腐败程度较低的国家。拉美学者认为，司法部门独立性差，官僚主义严重，低效率，缺乏社会监督，以及毒品泛滥，催化了腐败行为的扩展。腐败不仅存在于政治体制和国家工作人员中，且根深于人们的观念中。厄瓜多尔前总统乌尔塔多特别强调人们的观念对腐败推波助澜的作用。他认为，公众通常会公私混淆，把私人的利益置于公共利益之上，不是把政府作为保护国家财产、保证公众权利和利益的机构，而是将其作为个人和组织获得好处、肥缺、特权和财富的工具。许多人并不认为纳税是在履行责任，在他们看来，逃税并不可耻。这种文化上对腐败的默认体现了体制性腐败的顽固性(17)。

3.存在严重的体制性暴力（violenciainstitucionalizada）。国家权力部门或安全部门在维护公共安全时超范围使用暴力的现象普遍。巴西、哥伦比亚、危地马拉的体制性暴力活动非常严重，最近几年，在阿根廷、玻利维亚、巴拉圭和委内瑞拉等，此类活动表现出上升趋势。体制性暴力现象败坏了政府和执政党的声誉，是政治体制不成熟的表现。

4.政治体制的代表性危机加深。民主体制需要牢固政治组织的支撑。在民主政治体制中，政党承担着一系列重要责任，如宪法和法律原则的认定，执政纲领的制定，公共政策的实施，挑选候选人参加选举，为公共机构提供人员支持等。政党还是国家与公民联系的工具，承担着对政府实施监督的责任。近些年，拉美国家的政党普遍遭遇信任危机，致使其合法性降低，甚至出现代表性危机。造成这种局面有：第一，政党组织有缺陷。党内缺乏民主，党务既不透明也不公开，完全由少数上层人物控制，个别领导人的利益通常置于公众利益之上；一般成员的政治参与受到限制；党内派系严重，组织经常分裂。第二，主要执政党长期忽视自身建设，缺乏必要的自我监督和外部监督机制，党的上层日益脱离群众。第三，一些长期执政的政党未能有效解决各自国家面临的一系列经济和社会难题，失去人们的信任。第四，政治领袖们的不良表现降低了民众对政党的信任度。相关调查显示，政党是拉美民众信任度最低的组织，信任度不足20％（对教会的信任程度在70％以上，媒体在40％～50％）。许多人认为，“如果没有政党的存在，情况会更好”，主张正直的人应远离政党。

由于一系列缺陷和脆弱性的存在，拉美国家的政治体制“未能实现宏观经济稳定、持续和足够的增长，从长期内影响了就业、家庭收入增长和福利增加”，“由于体制缺陷，教育和卫生政策出现问题，不能提供更多的机会，不利于减贫和公平”(19)。体制缺陷已经构成对可治理性的严重威胁。

（二）经济与社会发展缺陷与脆弱性。拉美国家的经济发展具有不稳定性和脆弱性。经济低增长率、应对外部冲击的能力弱、外债增加、高失业率等造成经济发展的不稳定。1994年的墨西哥金融危机、1997年的亚洲危机和全球经济的不景气，都对拉美国家经济产生了不良影响。在经历了多年持续不断、此起彼伏的经济危机和金融动荡后，2003年以后拉美地区经济实现了连续4年的持续增长。2004年拉美经济增长5.5％，人均增长4％；2005年经济增长4.3％，人均增长2.8％，2006年经济增长5.3％。但拉美经济依然脆弱，仍有许多不确定因素。首先，经济增长主要依靠原材料出口的带动，一些国家甚至出现了所谓的“重新初级产品化”现象。这种靠原材料出口带动的经济增长能否长久，值得怀疑。其次，沉重的债务负担仍制约着经济的持续增长，加剧经济的脆弱性。1992～2002年，拉美地区外债额增加了37％，阿根廷1993～2002年外债额增加了84％，成为负债率最高的拉美国家。拉美地区外贸收入的相当部分用于偿还外债，造成政府开支不足，投资率低。第三，失业率以持续方式增长。2002年拉美地区的平均失业率为9.1％，2003年为10.7％，2004年高达10％，不少国家失业率达到2位数。近年来只有少数国家就业形势有少许好转。在失业率不断攀升的同时，就业质量下降。20世纪90年代后拉美地区每新创造10个就业，就有8个以上是由非正规部门产生出来的(20)。第四，拉美国家还没有找到一种新的发展模式。在20世纪90年代，拉美国家普遍实行新自由主义改革，并获得了一段比较快的经济发展时期。但改革加剧了经济与社会发展的不协调，加剧了社会分化和社会矛盾。近年来，拉美国家强调经济与社会的协调发展，强调探索新的发展道路。但总起来看，拉美各国的经济政策调整幅度有限，还没有找到一种新的发展模式。

拉美国家的社会发展也有很大脆弱性。由于经济低速增长和失业增加，贫困和社会不平等现象加剧；传统上受排斥的公民和群体很难进入到社会发展进程中，由此造成普遍的社会歧视现象，形成了社会整合的脆弱性（vulnerabilidaddeintegraciónsocial），少数民族、土著居民、妇女、青年和外来移民成为受排斥的群体。贫困增加、收入分配不公、贫富分化严重、社会开支水平低、社会歧视的存在，不仅加剧了拉美社会的不稳定性和脆弱性，也加剧了实现可治理性的难度。

一些外国学者已经注意到信息技术发展对拉美国家社会整合的影响，认为互联网等新技术提供的不仅是机会，也在许多方面对社会整合形成了威胁。在拉美国家内部，出现了所谓的“双速社会”（sociedaddedosvelocidades），穷人和富人之间、城市和乡村之间、不同年龄人群之间、不同性别和不同种族群体之间，在使用互联网等新技术方面有巨大差距。这些学者认为，新技术的出现和使用造就了所谓的“数字排斥现象”（brechaofracturadigital），加重了业已存在的经济、政治和文化排斥现象，加大了实现社会整合的难度(21)。

（三）影响拉美国家可治理性的其他因素。拉美国家的可治理性还受到一些具有跨国特点问题的影响，如毒品、洗钱、跨国犯罪等。

拉美特别是安第斯地区是世界毒品的主要产地之一。拉美贩毒集团已经发展成具有广泛影响的社会势力。贩毒集团以钱财拉拢政府官员，加大了政府根除腐败的难度。毒品还和犯罪有紧密联系，引申和催化了非法武器买卖、洗钱等活动，造成暴力活动增多。美国和欧洲是世界毒品的主要消费市场，毒品问题的影响已不仅仅局限于拉美地区，而是有了世界意义。如何对待毒品问题，考验着拉美国家政府的能力和智慧。

洗钱是一种掩盖现金性质、来源、处所、属性或逃避管制的行为。拉美是世界洗钱活动最为活跃的地区之一，仅在墨西哥，每年洗钱金额就达250亿美元（2002年）。洗钱与非法活动联系在一起，强化了国内的非法网络，严重腐蚀国家机构，特别是腐蚀司法体系，构成对可治理性的严重威胁。

另外，一些国家的内部冲突已经达到失控程度，逐渐扩展为地区性问题。哥伦比亚问题尤为复杂，它融合了毒品、游击队、武器交易、生态破坏、体制性暴力、美国的反毒政策等多种因素。这场冲突是目前该地区的主要冲突之一，不仅给本国造成不稳定，还影响到周边国家和整个安第斯地区，被拉美学者视为对可治理性的主要威胁之一(22)。

鉴于可治理性问题的严重性和危害性，国际学术界、相关国际组织相继提出一系列政策性建议，一些拉美国家政府已经或正在采取措施，提高可治理性的实现程度。然而，拉美国家在实现可治理性方面仍面临一系列严峻挑战和困难，任务艰巨。

收稿日期：2007—07—17

注释：

①MichelCrozier,SamuelHuntington,JojiWatanuki,TheCrisisofDemocracy:ReportontheGovernabilityofDemocraciestotheTrilateralCommission,NewYorkUniversityPress,1975.1973年在美国银行家戴维·洛克菲勒倡议下，建立了美、日、欧三边委员会，这个以垄断财团为背景的国际组织经常就共同的政治、经济和安全问题进行讨论，并利用委员会成员对本国政府的影响，促使政府采纳他们的政策建议。

②BobbioNorbertoyMatteucciNicola,DiccionariodePolítica,México,SigloXXI,1998.

③AndreaAncira,“GobernabilidadDemocráticaenAméricaLatina”.http://www.summit-americas,org

④“TheSearchforGovernabilityinLatinAmerica”.http://americas,flu.edu

⑤JoanOriolPrats,“ElConceptoyelAnálisisdelaGobernabilidad”.http://www.grupochorlavi,org

⑥DanielKaufmann,AartKruayandMassimoMastruzzi,GovernanceMattersIV:GovernanceIndicatorsfor1996-2004,TheWorldBank,May2005.

⑦IsabelAllendeBussi,“GobernabilidadenAmérieaLatina".http://www.gobernabilidad,cl/modules

⑧JoanOriolPrats,“ElConceptoyelAnálisisdelaGobernabilidad”.http://www.grupochorlavi,org

⑨MarthaLagos,“LasRazonesdelaIngobernabilidad”ForeignAffairsenEspal,Octubre-Diciembre2005.

⑩FranciscoRojasAravena,“Ingobernabilidad:EstadosColapsados”,NuevaSociedad,Vol.198,Julio-Agosto2005,p.66.

(11)MarthaLagos,“LasRazonesdelaIngobernabilidad”,ForeignAffairsenEspaol,Octubre-Diciembre2005.

(12)(13)FranciscoRojasAravena,ClaudioFuentesSaavedra,“GobernabilidadenAméricaLatina”,InformeRegional,SantiagodeChile,2004,pp.11—12,p.19.

(14)JuliaBuxton,TheFailureofPoliticalReforminVenezuela,Ashgate,2001,p.59.

(15)Inter-AmericanDevel