环境绩效审计指标体系EnvironmentalPerformanceAudit课件

建立环境审计制度，落实政府环境责任

EstablishEnvironmentalAudittoCarryoutEnvironmentalResponsibilityforLocalGovernments王金南研究员Prof.WANGJinnan

环境保护部环境规划院ChineseAcademyforEnvironmentalPlanning

May9,2014建立环境审计制度，落实政府环境责任

EstablishEn环境危机呼唤政府环境审计HugepollutioncallsforEA1政府环境审计研究和实践基础EAresearchandinpractice2建立环境审计制度的初步想法PrimaryproposalonEA3TheContents环境危机呼唤政府环境审计1政府环境审计研究和实践基础2建立环一、严峻的环境危机呼唤政府官员环境审计Grimenvironmentalcrisiscallsforenvironmentalauditforgovernmentalofficials一、严峻的环境危机呼唤高速经济增长的贡献源—廉价的人口资源环境

Thecontributionofrapiddevelopmentofeconomy-cheapresourcesandenvironmentofChina

改革开放30多年来，中国取得了举世瞩目的成就，GDP从1978年的3645亿元增加到2010年的39.8万亿元，年均保持了9.6%的快速增长,所取得的经济成是建立在大量资源消耗和环境污染的基础上。廉价的劳动力成本

廉价的土地资源廉价的水资源和能源廉价的矿产资源廉价的环境成本廉价的环境健康廉价的。。。。Inthe35yearsafterthereformandopeningup,theChinesetotaleconomyhasexpandedtorankNo.2intheworld,atanannualaveragegrowthrateofgrossdomesticproduct(GDP)of9.8%.However,therapidindustrializationandurbanizationandthefasteconomicexpansionhasbeendependentonhighresourceuse,withresultinghighpollutionlevelsinaninefficientandextensivemanner.高速经济增长的贡献源—廉价的人口资源环境

ThecontrChina’sGDPRankings&

EnvironmentalPerformanceIndex(EPI)Year2006200820102012GDP

ranking4322EPI56654942EPIranking94（133）105（149）121（163）116（132）EPIrelativedifferencedegree0.7060.7050.7200.88EPIdatasource:SchoolofEnvironment,YaleUniversityChina’sGDPRankings&

Enviro2004年，在中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛特别指出“要研究绿色国民经济核算方法，探索将发展过程中的资源消耗、环境损失和环境效益纳入经济发展水平的评价体系，建立和维护人与自然相对平衡的关系”。HighattentionpaidbythePartyandtheGovernment2004年，在中央人口资源环境工作座谈会上，胡锦涛特别指出“中国环境损失成本核算

PollutionDamageCostAccountsinChinaYear年份200320042005损失成本（亿元）DamageCost(0.1billionYuans)362051185787占GDP比例（％）OfGDP(%)2.68(5.78)3.05(6.22)2.93(5.11)健康损失（亿元）HealthDamageCost(0.1billionYuans)157317061963健康损失占总损失成本比例（％）OfTotalDamageCost(%)43.433.333.9健康损失占GDP比例（％）OfGDP(%)1.161.010.89200665072.82208332.10.91200773342.66254534.70.92Note:Actuallypollutiondamagecostaccountsforfiveyearsfrom2003to2009havebeencompletedbyChineseAcademyforEnvironmentalPlanning,inwhichpollutiondamagesof31provinceswerecovered.200889472.73334437.41.02200997012.65390340.2.1.06中国环境损失成本核算

PollutionDamageCo党的十八大报告指出，要加强生态文明制度建设，要把资源消耗、环境损害、生态效益纳入经济社会发展评价体系，建立体现生态文明要求的目标体系、考核办法、奖惩机制。HighattentionpaidbythePartyandtheGovernmentThe18thNationalCongressoftheCommunistPartyofChina(CPC)madestrategicdeploymenttovigorouslypromotetheecologicalcivilization,toincorporateresourceconsumption,environmentaldamage,andecologicalbenefitsintoeconomicandsocialdevelopmentevaluationsystemandtointroducethetarget,assessment,andincentivemechanismsreflectingecologicalrequirements.党的十八大报告指出，要加强生态文明制度建设，要把资源消耗、环绿色GDP核算1.0与2.0版本框架对比

绿色GDP核算1.0与2.0版本框架对比环境保护面临的严峻形势和管理困境

GrimSituationandManagementDifficulties国家高度重视环境保护工作，为什么环境形势愈演愈烈？

Thestatehasbeenpayinggreatattentiononenvironmentprotection,butwhytheenvironmentalsituationisintensified?环境保护面临的严峻形势和管理困境

GrimSituati环境保护面临“责任制度”困境

Responsibilityforenvironmentalprotection中央对地方政府主导的区域发展缺乏综合、科学、及时、客观的调控和纠偏Theregulationsandcorrectionsappliedbythecentralgovernmenttowardsthelocalgovernment-ledregionaldevelopmentwaslackedincomprehensiveness,scientificness,timeliness,andobjectiveness.COD或GDP？以GDP为核心的党政领导及政府绩效考核，使得环境目标与经济目标的博弈中处于劣势地位受各种利益驱使（如提高财政收入），中央政府各项政策的实施效果和效率不高环境问题具备较强的外部性和滞后性特征环境保护面临“责任制度”困境

Responsibility制度和机制Systemsandmechanisms不合理的制度安排和机制合理的制度安排和机制制约党政领导干部行为的决定性因素：治污先治官Decisiveinrestrictingandinspiringthebehaviorofgovernmentofficials.正面的引导作用Positive产生负面的激励作用NegativeReasonableunreasonable制度和机制Systemsandmechanisms不合理党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态文明制度体系，实行最严格的源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度，划定生态保护红线，用制度保护生态环境；探索编制自然资源和环境资产负债表，对领导干部实行自然资源资产和环境离任审计。The3rdPlenarySessionofthe18thCPCCentralCommitteedrewattentiontoabetterinstitutionalsystemforecologicalcivilizationandstrengthenedinstitutionalguaranteeforenvironmentalprotection,andrequiredtopreparenaturalresourcesandenvironmentalassetbalancesheetsandtoimplementthenaturalresourcesassetandenvironmentalauditofleaveamongleadingcadres.HighattentionpaidbythePartyandtheGovernment党的十八届三中全会提出，建设生态文明，必须建立系统完整的生态干部政绩考核“一票否决制”

Officialsperformanceevaluation"one-voteveto"system

中国许多地方政府，已将污染减排等相关指标纳入干部政绩考核体系并实行“一票否决制”，并开展了相关环境审计工作，使环境责任的落实有了制度保证。

中组部2013年印发了改进领导干部政绩考核工作的通知，明确提出要加大资源消耗、环境保护等考核指标的权重，防止和纠正以高投入、高排放、高污染换取经济增长的速度。

ManyChineselocalgovernmentshaveadoptedthe"one-voteveto"systembyincorporatingpollutionreductionintothecadreperformanceevaluationandcarriedoutenvironmentalaudits,whichlaysaninstitutionalfoundationforenvironmentalresponsibility.干部政绩考核“一票否决制”

Officialsperfor推动实施政府官员环境审计制度

Driveaheadthesystemfortheenvironmentalassetsauditofoff-officeleadersandcadresprogress建立中国政府环境审计制度框架环境审计指标体系及指标使用方法提出环境审计政策实施的路线图Buildaninstitutionalframework(coveringthesubject,objectiveandcontents)forenvironmentalauditsofthegovernmentBuildanindicatorsystemandindicatorapplicationmethodsforenvironmentalauditsofthegovernmentDeveloparoadmapforenvironmentalauditpolicy推动实施政府官员环境审计制度

Driveaheadthe二、已有研究与实践基础EAResearchandInPractice二、已有研究与实践基础发达国家的审计实践和理论发展

PracticeandTheoryDevelopmentinDevelopedCountries一般审计向环境领域的延伸：环境审计是热点，共同话题

Environmentalaudit-generalauditextendedtothefieldofenvironment最高审计机关的行动：编制《从环境视角进行审计活动的指南》，指导成员国环境审计工作开展。除财务审计外，该指南特别强调了环境绩效审计的重点和内容：

INTOSAI:GuidanceonConductingAuditActivitieswithanEnvironmentalPerspectivetoguideMemberStatestocarryoutenvironmentalaudits.对政府监督环境法规合规情况的审计对政府环境项目的效益进行审计对其他政府项目的环境影响进行审计对环境管理系统的审计对计划的环境政策和环境项目进行评估等发达国家的审计实践和理论发展

PracticeandTh发达国家的审计实践和理论发展

PracticeandTheoryDevelopmentindevelopedcountries环境审计是环境管理的一个重要手段Environmentalauditisanimportanttoolforenvironmentalmanagement美国EPA《环境审计政策》定义环境审计为“对受环境法律法规管理的实体进行的一个系统的、定期的、客观的并备有证明文件的评估和审核，以保证实体的业务运行和实践活动满足环境要求。”

USEPAdefinedenvironmentalauditintheEnvironmentalAuditPolicyas"asystematic,documented,periodic,andobjectivereviewoffacilityoperationsandpracticesrelatedtomeetingenvironmentalrequirement”加拿大、荷兰等国家进行了广泛的不同形式的国家环境审计，取得了巨大发展，有效地促进了国家环境政策实施。

CanadaandtheNetherlandshavemade​​tremendousprogressindrivingaheadtheeffectiveimplementationofnationalenvironmentalpoliciesthroughawiderangeofnationalenvironmentalauditsindifferentforms.环境审计的内容广泛：环境问题、政策、生物多样性、气候变化等手段多样化:卫星监测和遥感数据应用、地理信息系统GIS、费用效益分析等发达国家的审计实践和理论发展

PracticeandTh加拿大环审计构成Canadianenvironmentalaudit环境影响及环境管理体系认证Environmentalimpactandmanagementsystemcertification政府环境政策的落实情况Governmentenvironmentalpolicyimplementation常规审计Regularaudit污染场所审计Contaminatedsiteaudit有害物质及特殊废弃物审计Hazardoussubstancesandspecialwasteaudit财务审计Financialaudit合规性审计Complianceaudit绩效审计Performanceaudit案例1：加拿大环境审计EnvironmentalAuditinCanada

加拿大环审计构成环境影响及环境管理体系认证政府环境政策的落实案例2：荷兰的环境审计

EnvironmentalAuditintheNetherlands荷兰的环境审计EnvironmentalauditinNetherlands生物物种多样性的减少Biodiversityreduction气候变化Climatechange对自然资源的过度开发Over-exploitationofnaturalresources对健康的威胁和物理环境的退化等。Healththreatsandphysicalenvironmentaldegradation注意到多个方面Aspects

案例2：荷兰的环境审计

EnvironmentalAudi国际环境审计实践和发展趋势

InternationalEnvironmentalAuditingPracticesandDevelopmentTrend各国审计机关对环境审计的重视程度增强各国审计机关注重通过对环境法规政策的审计，促进政策的执行和完善，从而促进环境质量的改善各国审计机关环境审计中的绩效审计内容日益突出环境审计的规范性指导性文件日益成熟环境审计的合作领域和深度不断增强国际环境审计实践和发展趋势

InternationalE审计部门组织开展了资源环境绩效审计，但主要以环保资金审计为核心，有关环境绩效审计内容限制在资金使用合规范围内Auditdepartmentscarryoutenvironmentalperformanceauditsforresources,focusingonenvironmentalfunds,onthepremiseofcomplianceintheuseoffunds环境管理在一定程度上运用了审计的理论和方法，如污染减排绩效考核Environmentalmanagementtosomeextentdrawsonauditingtheoriesandmethods,suchaspollutionreductionperformanceappraisal.总体来看，我国的环境审计与国外环境审计相比，不论是在内容上还是方法上都存在较大差距

Generally,thereisalargegapinenvironmentalauditbetweenChinaandothercountries,eitherincontentormethods.国内环境审计实践和发展

DomesticEnvironmentalAuditingPractices审计部门组织开展了资源环境绩效审计，但主要以环保资金审计为核环境审计的内容—指标建立依据

EnvironmentalAuditContent–BasisofIndicatorSetting环境资金审计（财务审计） Environmentalfunds(financialaudit)环境绩效审计 Environmentalperformance环境合规性审计 Implementationofenvironmentalpoliciesandregulations水环境审计 Waterenvironment大气环境审计 Atmosphericenvironment生态建设与保护审计 Ecologicalconstructionandprotection固体废物污染防治审计 Solidwastepollutionpreventionandcontrol专项环境审计（节能减排审计） Specialenvironmentalaudits(energyconservationaudit)环境审计的内容—指标建立依据

Environmental环境审计评价指体系

EnvironmentalAuditIndicatorSystem环境资金审计指标体系EnvironmentalFundsAudit环境绩效审计指标体系EnvironmentalPerformanceAudit环境质量评价指标体系Environmentalquality污染物排放控制指标体系Pollutantemissioncontrol

资金管理指标体系

FundManagement综合评估体系IntegratedAssessmentSystem环境审计评价指标体系EnvironmentalAuditIndicatorSystem环境审计的社会效益评价指标体系Socialbenefitsevaluationofenvironmentalaudit

污染防治措施指标体系Pollutionpreventionandcontrolmeasures环境审计评价指体系

EnvironmentalAudit环境审计评价指体系框架

TheframeworkofEnvironmentalAuditIndicatorSystem环境审计评价指体系框架

TheframeworkofEIndicatorSystemFrameworkforEnvironmentalAuditIndicatorSystemforWaterEnvironmentalAuditWaterenvironmentalqualityWaterpollutantdischargecontrolSocialbenefitsofwaterpollutionpreventionandcontrolMeasuresforwaterpollutionpreventionandcontrolFundmanagementforwaterpollutionpreventionandcontrolIntegratedevaluationmethodsforwaterenvironmentalauditIndicatorSystemforAtmosphericEnvironmentalAuditAtmosphericenvironmentalqualityAirpollutantdischargecontrolSocialbenefitsofairpollutionpreventionandcontrolMeasuresforairpollutionpreventionandcontrolFundmanagementforairpollutionpreventionandcontrolIntegratedevaluationmethodsforairenvironmentalauditIndicatorSystemforEcologicalEnvironmentalAuditEcologicalenvironmentalqualitySocialbenefitsofecologicalprotectionEcologicalprotectionmeasuresFundmanagementforecologicalprotectionIntegratedevaluationmethodsforecologicalprotectionIndicatorSystemforsolidwasteEnvironmentalAuditSolidwasteenvironmentalqualitySolidwastepollutantdischargecontrolSocialbenefitsofsolidwastepollutionpreventionandcontrolMeasuresforsolidwastepollutionpreventionandcontrolFundmanagementforsolidwastepollutionpreventionandcontrolIntegratedevaluationmethodsforsolidwasteenvironmentalauditEnvironmentalqualityindicatorsystemPollutantdischargecontrolindicatorsystemIndicatorsystemforsocialbenefitsofenvironmentalgovernanceIndicatorsystemforenvironmentalcontrolmeasuresIndicatorsystemforenvironmentalgovernancefundmanagementIntegratedevaluationmethodsforenvironmentalgovernanceIndicatorSystemFrameworkfor我国政府环境审计实践存在问题

ProblemsinPracticeofEAinChina环境审计队伍力量薄弱（数量、素质）

Weakteamforenvironmentalaudit(quantityandquality)环境审计范围较窄（内容单一，以资金合规性审计为主，绩效审计、政策执行审计开展不足） Narrowscopeofenvironmentalaudit(mainlyfundscomplianceaudits,fewerauditsforperformanceandpolicyimplementation)环境审计工作规范与制度缺乏，环境审计准则、环境审计评价指标、环境审计操作指南还处于摸索阶段 Absenceofenvironmentalauditnormsandmechanisms.Environmentalauditstandards,indicators,andoperationsguidearetobestudied.资料调查取证方面还比较主观、简单、定性。

Relativelysubjective,simple,qualitativedatainvestigation政府环境审计责任追究机制，特别是绩效审计追究不健全。

我国政府环境审计实践存在问题

ProblemsinPra三、关于建立政府官员环境审计的初步认识和建议Primaryunderstandingandrecommendationondevelopinggovernmentenvironmentalaudit三、关于建立政府官员环境审计的初步认识和建议环境审计是对地方政府和领导人的责任审计

Environmentalauditisanadministrativeauditoflocalgovernmentsandrelevantdepartments环境审计是中央政府对地方政府及有关部门开展的一种自上而下的独立性的行政控制活动环境审计是环境保护行政主管部门和审计部门根据中央政府授权，依照法律、法规、规划，对地方政府和有关部门环境履责的鉴证。环境审计不以财务资金审计为唯一目的，而是以环境合规性审计和环境绩效审计为重点环境审计是对地方政府和领导人的责任审计

Environme环境审计是对环境责任履情的全面性审计

Environmentalauditisacomprehensiveauditofthefulfillmentofenvironmentalresponsibility对地方政府落实环境保护基本国策情况的审计对地方政府和有关部门执行环境法律、法规、规划情况的审计对地方政府保护环境质量情况、污染物总量控制、生态保护与建设情况的审计对地方环境管理系统的审计环境审计是对环境责任履情的全面性审计

Environment促进国家有关环境保护政策和目标责任的落实Promotingtherealizationofnationalenvironmentalpolicies环境审计Environmental

audits提高环保资金的使用绩效和环境质量改善ImprovingtheefficientuseoffundsandEQimprovement环境审计的重要作用Environmentalauditsplaysanimportantrole促进国家有关环境保护政策和目标责任的落实环境审计提高环保资金环境审计是专业化、精细化的审计

Environmentalauditisspecializedandsophisticated环境审计的开展需要依托专业的环境审计队伍环境审计工作开展需要配套的制度和技术指南予以保障环境审计是一种全面的、深入的、细致的诊断检查环境审计有助于分清责任、落实好新《环境保护法》提出的严格环境保护责任、环境与生态保护责任终身追究制度的要求。环境审计是专业化、精细化的审计

Environmental完善环境审计法规依据

Improvingthelegals