基建专题研究

基建专题研究一、项目审批正在悄悄发生变化1.1

2021

年审批从严是拖慢财政进度的一大原因企业和政府项目的基本审批条件保持不变。基建项目作为固定资产投资项目的一种类型，其审批程序和条件等当

遵循固投项目最基本的文件要求。具体而言，企业投资的基建项目当遵守

2016

年国务院发布的企业投资项目

核准和备案管理条例的相关规定；政府投资的基建项目当符合

2019

年国务院公布的政府投资条例的有关

要求，有关项目审批条件，两个文件已明确给出投资主体需要提供的申请材料以及审查部门在决定是否批准时需

要考虑的各个方面。2021

年加强了基建项目的质量审核和监管。根据国家发改委在

2021

年年中发布的国家发展改革委关于加强基

础设施建设项目管理

确保工程安全质量的通知（发改投资规〔2021〕910

号）（以下简称通知），在“一些项

目管理不严，相关管理规定落实不到位，造成工程质量下降、安全隐患增加”的情况下，政府投资项目要确保项

目建议书、可行性研究报告、初步设计的深度达到规定要求（企业投资项目要确保项目申请书的深度达到要求），

如可行性研究报告要对“涉及工程安全质量的重大问题进行深入分析、评价，提出应对方案”；初步设计要“严

格执行工程建设强制性标准，提出安全质量防护措施，并对施工方案提出相应要求”；审批（核准、备案）程序

不符合上文两个文件规定条件的不得开工建设。此外，文件还对新建建筑物高度做了严格限制。2021

年专项债项目审批得到加强。首先

2021

年新增专项债投向基建领域的资金约

2.12

万亿元，占全部发行额

约

60%，且每月占比相对稳定。因此可知，专项债项目审批监管的加强将很大程度上意味着占据主要比例的基建

项目审批条件的趋严。具体而言，2020

年

11

月财政部发布的关于进一步做好地方政府债券发行工作的意见

（财库〔2020〕36

号）以及

2021

年财政部和国务院发布的数个文件中都强调加强对专项债项目审批条件的监审，

比如要保障融资规模和项目收益相平衡，保证项目质量和合规满足要求等。项目审批从严是拖慢

2021

年专项债发行进度的一大原因。具体看，2021

年在

3.65

万亿元的额度内，上半年新

增专项债累计发行额仅

1.01

万亿元，若扣除其中包含的

287

亿元支持中小银行专项债发行额，上半年的发行额

还不到

1

万亿元，进度仅为

27%。反观

2020

年同期的发行额已经超过了

2

万亿元，发行进度为

59.5%，2019

年

则为

64.5%。进入

2021

下半年，发行进度迅速提升，11

月的进度提升到了

91.3%（不包括

2020

年结转的中小银

行额度），但仍不及

2019

和

2020

年的速度。2021

年中央预算内基建项目的审批条件全面升级。首先根据中央预算内直接投资项目管理办法，“中央预算

内直接投资项目（以下简称直接投资项目或者项目），是指国家发展改革委安排中央预算内投资建设的中央本级

（包括中央部门及其派出机构、垂直管理单位、所属事业单位）非经营性固定资产投资项目”。2021

年有关中央

预算内投资项目的发改委文件共发布了

20

个，除了中央预算内投资资本金注入项目管理办法完善了安排中

央预算内投资作为项目资本金的经营性固定资产投资项目的管理规则外，其他文件都指向了具体领域的中央预

算内投资专项管理。其中针对基建类项目的包含铁路建设、航道建设、生态保护和环境治理、城乡冷链、污水治

理，排水设施和国家重大战略项目下涉及的基建子项目。1.2

2022

年项目审批有望提速咬定原则，基础审批条件不变。企业投资项目核准和备案管理条例、政府投资条例和国家发展改革委关

于依法依规加强

PPP项目投资和建设管理的通知构成了政府、企业和

PPP项目的基本审批条件体系。结合三大

文件出台以来国家发改委发布的多个关于项目建设的政策都以此基本体系为基础进行制定，预计三个文件将长

期适用于未来的项目审批。2022

年稳增长压力大，基建项目审批存在提速需要。根据

2021

年

12

月

8

日至

10

日举行中央经济工作会议明确

指出的要

“适度超前开展基础设施投资”，同时结合

2022

年稳增长压力较大（IMF，世界银行和

OECD对中国2022

年

GDP增速预测均低于

6%）和

2021

年基建增速出现明显回落的情况，以及财政部对

2022

年一季度形成实

物工作量的要求，预计

2022

年初基建发力托底经济，届时项目审批速度需要提升以便实现相应数量目标。项目提速将更多由简化项目审批程序，优化审批平台等方式实现，而不是放松审批条件。2021

年

12

月

16

日，

财政部副部长许宏才在国新办举行的政策例行吹风会上发言，2022

年将“要求地方围绕党中央、国务院确定的

重点领域做好项目储备，加快推进立项、环评、用地审批等前期工作。财政部会同发展改革委等部门加强审核把

关，推动提高项目储备质量”，意味着加快项目审批和加强项目审核并不冲突，同时也表明

2022

年项目审核将

更加重视项目本身质量是否符合要求。结合各地发改委加快项目审批速度的各种举措，精简审批单位，优化审批

平台，减少不必要审批程序等成为提升项目审批速度的常见方法，但这只是在审批流程上进行改动，并不表示要

放松项目审批条件。2022

年项目质量和专项债资金管理延续高标准、严要求。关于

2022

年专项债项目审批，政策例行吹风会上的相

关表述为“对地方上报的专项债券项目资金需求分批次进行审核把关，重点从投向领域以及项目的成熟度、合规

性、融资收益是否平衡等角度进行审核”。同时财政部办公厅

国家发展改革委办公厅关于申报

2022

年新增专

项债券项目资金需求的通知明确提到要“严格按投向领域申报需求”，这就对项目审批条件中的项目投向做了

限制，且文件指出要“强化审核把关”，明确提出“决不片面追求项目数量，忽视项目质量”。其次从防范地方

政府隐性债务风险角度考虑，结合

2018

年以来地方政府杠杆率总体呈现逐年攀升的趋势，预计

2022

年仍要严格

防范债务风险，由此对专项债资金使用的要求也将趋严。2022

年将加强投资项目决策管理，对纳入相应规划项目和的小规模项目审批将偏松。根据国家发展改革委关

于进一步推进投资项目审批制度改革的若干意见（发改投资〔2021〕1813

号）的相关内容，2022

年要“加强投

资项目决策管理”，具体表现为“对投资项目是否符合发展建设规划、区域规划、产业政策，以及政府投资项目

资金筹措等建设条件落实情况等，要重点加以审查，切实防范“两高”项目盲目发展和违规政府投资项目盲目上

马。涉及举债融资的项目，要将融资方案作为可行性研究论证重点，结合融资结构和项目收益来源，科学规划项

目资金平衡方案。”，其中“两高”指高耗能高排放项目。但另一方面，对“列入相关发展规划、专项规划和区

域规划范围的政府投资项目”可以不再审批项目建议书；对“改扩建项目和建设内容单一、投资规模较小、技术

方案简单的项目”，可以合并编制、审批项目建议书、可行性研究报告和初步设计。经总结，2022

年将对“两高

项目”、违规政府投资项目和举债融资项目的审批趋严；对纳入相应规划项目和的小规模项目审批将偏松。二、重大项目落地从慢到快2.1

十四五重大项目梳理根据中华人民共和国国民经济和社会发展第十四个五年规划和

2035

年远景目标纲要（以下简称纲要），涉

及传统基建的重大项目涉及交通、能源、水利、乡村基建、新型城镇化基建、边境基建、生态和环境保护七个类别。国家重大战略项目中基建项目主要聚焦于交通、水利和生态保护。结合关于梳理

2021

年新增专项债券项目资

金需求的通知、财政部办公厅

国家发展改革委办公厅关于申报

2022

年新增专项债券项目资金需求的通知和

纲要，2021

年和

2022

年国家重大战略项目共七个，分别为京津冀协同发展、长江经济带发展、“一带一路”

建设、粤港澳大湾区建设、长三角一体化发展、推进海南全面深化改革开放、黄河流域生态保护和高质量发展。

其中关于长江、黄河的两个战略项目中基建主要表现为流域内的生态环境建设和水利工程建设；关于京津冀、长

三角和粤港澳的城市区域型战略项目中，基建主要体现为铁路、机场、港口等交通设施建设及完善和区域环境保

护。海南和一带一路的基建项目分别以港口和铁路建设为主。十四五在坚持发展十三五传统基建的基础上，更加重视边境基建，黄河治理和区域重大战略项目发展。在基建层

面，对比国民经济和社会发展第十三个五年规划纲要，纲要中仍然重视对传统基建项目的建设，如交通、

能源、水利、生态环境。不同的是，十四五将边境基建作为独立的项目专栏展列，即“促进边境地区发展工程”，显示出中央对特殊类型地区基建的愈加重视。在国家重大战略项目的生态领域，十四五在十三五重视长江流域的

基础上新增了对黄河流域的重点治理，在区域重大战略项目中新增了粤港澳大湾区建设，长三角一体化发展。而

在十三五规划中，虽然也提到了珠三角，黄土高原等，但未纳入区域重大战略。2.2

2021

年项目落地进度不及预期从新增专项债限额和地方重大项目两方面来看，2021

年项目储备并不差，甚至比往年更好。项目储备情况是制

定每年地方政府债务限额的重要依据，2021

年新增专项债限额

3.65

万亿元，较去年仅小幅下降

1000

亿元，高

于市场此前的普遍预期，反映出地方项目储备并不缺乏。根据各省级行政区发改委发布的重大项目投资计划，

2021

年各地方重大项目共计

3.3

万余个，其中

21

个省份年度计划投资额合计达到

9.9

万亿元，整体高于往年。从实际的基建投资增速来看，2021

年项目落地的进度很有可能不及预期。2021

年初，低基数效应下基建投资增

速居于高位。二季度财政力度依然有限，几乎确认“节奏后置”，基建投资增速出现滑坡，当月同比增速于

5

月

份跌入负区间。下半年专项债发行提速，但受制于疫情散发、能耗双控、限电限产，基建投资增速持续探底。四

季度一致确认经济下行压力，冬季基建项目施工停滞，11

月基建投资累计同比破零，录得-0.17%，当月同比-7.29%。

2020

年财政提前发力兜底经济，项目落地较快，各地重大项目投资的实际完成额与计划完成额基本匹配，部分

省市甚至会超额完成。譬如

2020

年北京市计划投资

2523

亿元、实际完成

2665

亿元，浙江省计划投资

8155

亿

元、实际完成超过

1

万亿元。但从

2021

年实际的基建投资增速来看，我们判断项目情况很有可能不及预期。面向十四五规划的重大基建项目，2021

年全年主要聚焦于审批核准环节。根据国家发改委

2021

年每月例行新闻

发布会的内容，作为十四五的第一个年头，2021

年前

11

个月国家发改委共审批核准固定资产投资项目

84

个，

总投资

7570

元，其中主要为基建项目，分布于交通、水利、能源等领域。其中

11

月份审批核准项目达到

14

个，

投资额高达

2615

亿元，俱创下单月数值新高。同时，在

11

月的

14

个项目也是平均投资额最多的，达到了

186.8

亿元。

具体看，根据每月审批核准项目的总投资额和平均投资额（总投资额/项目数量），2021

年的

11、8

和

4

月是审批核准项目总投资最多的三个月份，而

11、5

和

9

月是审批核准项目平均投资最多的三个月份。2.3

2022

年项目落地速度将明显加快2022

年项目储备预计与

2021

年相当，维持较好局面。2022

年财政政策的两大看点是支出加码和新一轮减税降

费，专项债收入对于地方财政而言不可或缺。基于年底重大会议对明年经济工作的定调，我们判断明年基建投资

回升，专项债将持续发力。结合防风险和化隐债的现实背景，预计明年新增专项债限额在

3.5-3.65

万亿之间，

接近

2021

年限额，地方项目储备仍然较为丰沛。截至

2021

年

11

月末，新增专项债投向基建领域的占比为

60.8%，

预计

2022

年在基建发力格局下仍有较高比例资金投向基建，或仍维持在

60%以上。2022

年项目落地速度预计较

2021

年明显加快。有三点根据，一是

2021

年

12

月中旬，财政部向各地提前下达

1.46

万亿元

2022

年新增专项债额度，这是财政部继

2019、2020

后再次提前至上年末下达本年额度，根据历史

经验，各地发债将紧跟额度下达时点，2022

年财政将及早发力。二是基于我们对

2022

年项目审批条件的判断，今年项目审批速度有望迎来提速。三是

2021

作为十四五开局之年，一大批过审项目将在今年正式开工或续建（11

月通过审批的项目于

2022

年初正式开工可能性更大），有利于及时形成实物工作量，加速投资完成额落地。2022

年基建前置，过去的“钱等项目”将向“项目等钱”转变。上文已提到

2022

年基建项目需要提速，且根据

2021

年

12

月

11

日召开的全国发展和改革工作会议的内容，2022

年将“扎实推进“十四五”规划

102

项重大工

程项目建设，适度超前开展基础设施投资，发挥政府投资引导作用，鼓励和引导民间资本参与交通、物流、生态

环境、社会事业等补短板项目建设”。2022

年，预计交通，生态环境和物流将成为传统基建投资的重点领域，

且过去存在的一些专项债资金闲置，未形成实物工作量的现象将在本年度得到改善。在传统基建发挥效能的基础上，预计

2022

年新基建也将迎来进一步发展。结合贯彻落实碳达峰碳中和目标要

求

推动数据中心和

5G等新型基础设施绿色高质量发展实施方案、纲要和各地发改委

2021

年重大项目建设

计划，各文件都将推动以

5G、数据中心和新能源为主的新型基础设施高速优质发展摆在突出的位置加以强调，以实现国家重大科技规划和碳达峰碳中和的目标。结合科技类项目存在不同于传统基建项目的建设特点（传统基

建在技术端已经相对成熟，而新基建需要突破技术，更侧重创新），2021

年规划的新基建项目在当年落地投产的

可能性较小，多数将在

2022

年甚至更远的未来得到发展。三、新基建成为不容忽视的力量3.1

新基建的内涵新基建的本质是信息数字化的基础设施建设。2020

年以来，中央多次强调要加快新型基础设施建设（以下简称

“新基建”）。新型基础设施是以新发展理念为引领，以技术创新为驱动，以信息网络为基础，提供数字转型、智

能升级、融合创新等方面基础性、公共性服务的物质工程设施。新基建的本质是信息数字化的基础设施建设，其

核心是在基础设施建设中大量融入新一代信息技术等高科技手段，实现基础设施的功能优化与升级。

信息基础设施、融合基础设施和创新基础设施三方面内容构成当前新基建的主要框架体系。新基建主要涵盖三个

方面的内容:信息基础设施、融合基础设施、创新基础设施。信息基础设施，主要是指基于新一代信息技术演化

生成的基础设施，包括通信网络、新技术和算力基础设施。创新基础设施，主要是指支撑科学研究、技术开发、

产品研制的具有公益属性的基础设施，包括重大科技基础设施、科教基础设施、产业技术创新基础设施等。融合

基础设施，主要是指传统基础设施应用新一代信息技术进行智能化改造后所形成的基础设施形态，包括新型生产

性设施和新型社会性设施。新基建与传统基建的不同：与传统基建相比，新基建在技术属性、投资方式上有明显区别。尽管新基建具备基础

设施的一般特征（基础性、公共性和强外部性），但在技术属性和投资方式上有别于传统基建。1）在技术属性上，

新型基础设施的技术创新速度快。传统基础设施技术较为成熟、升级缓慢，而新型基础设施所依托的信息技术快

速演进升级，整体技术体系持续创新优化，并不断与传统基础设施技术交织融合。2）在投资方式上，新基建的

初始投资门槛相对下降。传统基础设施必须进行一次性大规模投资才可使用，初始投资成本巨大；而新型基础设

施多在信息网络上构建，这使得其投资规模可视需求变化弹性增加，初始投资门槛显著下降，很多企业可进入新

型基础设施市场开展竞争。为什么要提出新基建？1）受新冠肺炎疫情影响，经济增长面临压力，新基建是稳投资、促增长的有效手段。在疫情防控与经济下行压

力加大的当下，新基建借助科技力量，能有效应对新冠肺炎，助力疫情防控和复工复产。2）传统产业面临转型

升级压力，新基建成为迫切需求。与传统基建相比，新基建利于激发新的消费需求、创造新业态，符合产业转型

升级的要求。总之，新基建不仅可以发挥传统基建固有的作用，更可以获得比传统基建更大的乘数效应。虽然新

基建属于发展初期阶段，但新基建所在的领域都是与数字技术相关的朝阳产业集群，正处在快速发展期，从中长

期导向来看，其发展潜力是中国转变经济增长方式、实现高质量可持续增长的重要着力点。3.2

2022

年新基建项目增量或达

1.7

万亿关注新基建项目体量的三个途径。由于新基建近些年才出现，目前在基建投资中，尚没有关于新基建投资规模的

统计。关注新基建项目的体量，可以从几个途径入手。1）关注中央规划文件中的总体目标和要求。中央的规划

文件起着指导性作用，其目标会由各省份落实，因此它与各地的建设目标总额存在密切关系。2）关注批复的项

目建设规划。通过梳理批复的项目规划和建设周期，预计项目的当年投资规模。3）评估市场规模的发展变化。

由于大多省份并不公布当年用于新基建投资的具体规模，在重点项目清单当中也不一定划分出新基建的项目板

块。那么，我们可以观察与之相关的市场规模变化，进而估测其投资规模。预计

2022

年新基建项目增量或达

1.7

万亿，将成为新的发力点。目前新基建主要包括七大领域：5G基建、特高

压、城际高速铁路和城市轨道交通、新能源汽车充电桩、大数据中心、人工智能、工业互联网。因此，我们主要

从新基建设计的七大领域进行体量估计的梳理，估测

2022

年的新基建规模近

1.6

万亿元，增速约为

17%。5G基建：5G网络建设规模进一步增长，预计

2022

年投资规模可达

3365

亿元从中央规划文件中的总体目标和要求上看，2023

年预计总基站累计数量至少为

367.1

万个基站。根据工信部印

发的“十四五”信息通信行业发展规划，计划中提出具体目标——每万人拥有

5G基站数达

26

个。按此指标建

设

5G网络，结合中国总人口数据，则

2023

年预计总基站累计数量至少有

367.1

万个基站。截至

2021

年

9

月底

全国已建成开通

5G基站

115.9

万个，距离目标仍有

251.2

万个基站。平均来看，2022

年内至少需要新建设

111.6万个。根据中国移动

2020

年财报数据，全年

5G相关投资共计

1025

亿元，新建约

34

万个

5G基站，平均每个基

站需投资

30.1

万元，因此

2022

年全年基站建设投资规模可达

3365

亿元。特高压：明年特高压项目的投资规模将超过

550

亿元在过去五年内，建成投运特高压工程共

19

项，截至

2020

年末累计投运特高压工程

26

项，包含

12

条直流工程和

14

条交流工程（即

12

直

14

交）。根据国家电网公司的规划，“十四五”期间特高压交直流工程总投资

3002

亿元，

新增特高压交流线路

1.26

万公里，新增直流线路

1.72

万公里。从规划建设的特高压工程项目上看，待建工程共

7

条，其中雅中-江西、南昌-长沙已于

2021

年内建成。观察特高压项目建设周期，除个别路线较短的项目外，大

多数建设周期为

2-3

年，我们以

2

年为准，按工程

50%的进度进行估计。哈密北-重庆特高压（跨新疆至重庆）

的投资总额参考距离临近的金上-湖北特高压项目（途经西藏、四川、重庆、湖北

4

省），预计该项工程投资额为

287

亿元。倘若明年特高压项目均顺利开工，那么明年特高压项目的投资规模将超过

550

亿元。城际高速铁路和城市轨道交通：预计

2022

年超

8000

亿元规模城际高速铁路是高速铁路的一种类型，但由于其特征有别于高速铁路，属于新兴的轨道交通类别。一是城际高速

铁路兼有城际铁路和高速铁路的特征。二是城际高铁时速一般不会超过

200

公里（设计速度宜为

160-200

公里/

小时），线路比普通高铁短，它的发车密度高于普通高铁、趋于公交化。根据发改委披露的工程消息，从建设施

工到通信信号系统就绪直至通车，大多工程的建设周期为

3-5

年。项目建设周期较长，这意味着年内总的投资规

模不仅和当年新开工的项目规模有关，前期开工的续建项目也会影响到今年的投资规模。基于此，我们梳理了近

5

年内国家发改委批复的所有城际铁路建设项目，共批复了

37

条线路，共

8873.4

亿元，按

4

年的建设周期估计，

2022

年的规模预计有

2218.35

亿元。我们同样梳理了近几年内（2015

年-2021

年）国家发改委批复的所有续建至

2022

年的城市轨道交通建设项目。

从当年批复的规划项目上看，2021

年内共批复了无锡市、青岛市、佛山市三个地方的建设规划，涉及线路共

14

条，线路长度总共

314.6

公里，总批复投资额为

2229.54

亿元，预计新批复的项目在

2022

年的投资规模为

491.4

亿元，此外近日关于成渝地区的规划预计

2022

年的投资规模为

1145

亿元，而往期已批复的城市轨道交通项目在

2022

年的投资规模约为

3650

亿元。我们梳理的项目是由国家发改委审批的，没有统计地方审批项目，可以通过占比调整估计全国的项目规模。1）

占比上看，国家批复项目占据九成。根据中国城市轨道交通协会的统计，2020

年国家发改委审批的项目线路总

长度，约占全部规模的

90%，地方政府审批的规模约占

10%。2）类型上看，批复项目中地铁为主，与实际的运营

结构相吻合。城市轨道交通包括地铁、城市轻轨和其他（如：有轨电车、磁浮交通等等），从运营线路来看，城

市轨道交通主要以地铁为主，这和我们观察到的国家发改委批复信息相一致。按比例进行调整后，估计出城际高

铁和城轨交通的年内投资规模约为

8219

亿元。新能源汽车充电桩：投资规模为

690

亿元为满足电动汽车的充电需求，中国政府和企业都在努力推动充电基础设施建设。根据国家发改委数据，截至

2020

年底全国私人和公共充电桩总保有量

168.1

万台，同期新能源汽车总保有量

492

万辆,新能源汽车与充电桩数量

约为

2.92：1，相比

1：1

的规划配置，充电桩的建设空间依然巨大。截至

2021

年底，17

个省出台了有关新能源

汽车的规划方案。从新建规划和存量数据上看，有两点信息：一是充电桩存量数量高的省份，其新建规划目标也

高，17

个省计划新建充电桩合计约

81.9

万；二是出台具体目标的

17

个省份，合计充电桩存量数据占据整个充

电桩市场的

81%。按比例进行估算，预计

2022

年新增充电桩

100

万个。根据地方项目公布的项目细节，平均每

个充电桩需投资为

6.9

万元，预计

2022

年投资规模为

690

亿元。大数据中心、人工智能和工业互联网：合计投资规模近

4000

亿元数据中心是存放设备或数据的场所，根据工信部等五部委联合发布的关于数据中心建设布局的指导意见规定，

数据中心的规模按标准机架数量可以分为中小型（＜3000

个）、大型（3000＜X＜10000

个）和超大型（10000

个

＜X）。因此，机架数量是数据中心规模大小的一个观察指标。从规划文件的总体目标上看，中国工业和信息化部

发布的新型数据中心发展三年行动计划(2021-2023

年)提出，到

2023

年底全国数据中心机架规模年均增速

保持在

20%左右。按此增速估计，2022

年在用机架规模达到

720

万架，根据

IDC圈统计的往年市场规模计算，

2022

年数据中心的市场规模为

4723

亿元，2022

年的数据中心投资规模约为

787

亿元。此外，根据赛迪顾问预

测，工业互联网

2022

年的产业规模约

8924.7

亿元，2022

年人工智能新基建投