关于-财政宪政解读

1、-PAGE . z关于中国财政的宪政解读近几年，随着中国宪政的纵深开展，财政的问题日益凸显。财政作为宪法研究的重要容，本身即是宪法问题。财政不仅是各国宪法文本的重要容，而且一直是传统宪法学研究的重要课题之一。英国宪法学家戴雪在其名著英宪精义中专设财政一章，探讨国库与法律的关系，日本当代宪法学家都把财政作为其宪法学体系的重要容。但是我国宪法理论研究从来都忽略财政问题，宪法教科书几乎从不涉及财政，宪法学的理论体系始终都不曾有过对财政的专门论述和深沉思考。目前，财政宪法已逐渐成为宪法学研究式转变的一个标志。当下，加强财政的宪法学研究非常必要。长久以来，纷乱无序的中国财政让人忧虑：在大力倡行法治的今天

2、，中国的财政仍法度缺失，表现为巨额财政资金的动用有时全凭一枝笔，财政部门拥有一些不受限制的财政资金调配和使用权。租税国家的立国之本是纳税人，可纳税人在中国并没有得到应有的法律上的尊重，对于由自己血汗累积而成的财政资金，国家机关如何使用、支配，纳税人无从知晓;对国家财政资金占用甚至无度挥霍，纳税人却无可奈何。席卷全国的审计风暴揭露出来的财政资金流失的现象令人怵目惊心，但这其实只是冰山一角。审计风暴对中国财政秩序的整肃成效不可低估，但财政法治不能依靠一次次的行政风暴，而应该代之以稳定持恒的宪政与法律控制。可以说，中国财政法治的缺失根本原因在于财政制度缺乏宪政理念，乱象丛生的中国财政呼唤着法治与宪政

3、。一、宪政与财政的根本关系从历史的维度，宪政产生、开展围绕着财政。1215年19世的世界第一部宪法性文件自由大宪章即是英国国王和贵族、平民因财政问题剧烈斗争并最终达成妥协的结果。在封建社会末期，围绕着财政革命的市民运动风起云涌。17世纪以后，英国国王詹姆士一世、查理一世与议会之间屡次因财政问题爆发冲突，最终引发了战。1649年，查理一世因为践踏财政的宪政原则而被送上了断头台。688年，英国经不流血的荣耀革命确立了议会主权的宪政原则，这正是为了对抗国王的财政专权;美国的革命则发端于北美十三州殖民地与宗主国之间因财政利益的争夺。在美国独立战争前，赋税问题就成为北美殖民者与宗主国之间整个斗争的核心，

4、独立战争更是直接起因于宗主国的课税和干预。1776年7月4日，北美十三个州议会一致通过的独立宣言确立了无代议士不纳税宪政原则。步美国后尘的法国宪政革命也因财政危机而动乱曲折。国王路易十四经常以种种免税特权对贵族和教士进展收买和驯服，正是这种仅有少数人可以享受的免税特权加上对平民的苛征激化了社会矛盾。1787年，路易十六要求举债和增税，导致其与高等法院的持续冲突，引发了法国大革命。就在这一年，法国发布了著名的人权宣言，规定人民财产不得任意侵犯，将财政的宪政精神融入宪法和法律之中。以此为契机，法国终于走上了宪政之路。从以上宪政开展史可以看出，正是以财政斗争为契机而引发的对专制权利的限制，宪政才得以

5、确立和开展。从现实的维度，财政是宪政体制运行的重要保障，没有财政，宪政就没有存在和开展的物质根底。因为，没有财政，国家机器就会瘫痪而陷于无政府状态，宪政秩序就不复存在。没有财政，人权多数是空洞的口号和虚幻的梦想。在哀鸿遍野、民不聊生的国度，人权只是真实的谎话。权利需要钱，没有公共资助和公共支持，权利就不能获得保护和实施。与此同时，正是在宪政精神的指引下，财政才不断地开展、进步，公共财政才得以建立。从王权财政到公共财政的深刻变化，是宪政进步的结果。正是在这一变化过程中，宪政赋予财政以全新的涵。在宪政国家，财政的宗旨和原则都较之以前发生了质的飞跃。这表现为：首先，财政被定义为一种效劳于群众的公共物

6、品，它源自于人民的公共需要，因此必须受到人民的制约;其次，财政权力不再是一种单纯用于统治的工具和手段，它来源于人民的授权，同时也在此围受人民的监视;再次，财政的根底备受重视，人民通过议会行使对财政的决定和控制权成为财政法的根本原则;最后，财政法的功能开场转向保障财政的之治，人民的根本权利的财政保障越来越受到关注。基于上述分析，可以形成如下认识：宪政国家的财政是财政、公平财政和法治财政。第一，财政着眼于财政的民意根底，财政权作为国家权力，其享有和行使必须经过人民的同意和授权才具有正当性。西方学者将财政资金的征收比喻为温柔的抢劫或保护费的合法收取，其不同于暴徒行为的根本原因在于，财政是国家经人民同

7、意，按法定程序，公开透明的理财和治财的过程。财政来源于人权的宪政原则。财政权并不是一种独立于人利的自在物，相反，它来源于人权，受制于人权。正因为如此，财政的征收、流转、使用等重大问题，都应该由人民通过一定的法律程序加以决定.财政所要求的无非是赋予普通的个体公民参与财政事务的权利。财政具体表现为，保障人民真正行使国家财政事务的决定权，保证国家财政真正置于人民的监视之下。财政还意味着财政的人体性、人民目的性。取之于民、用之于民只是财政的表层含义，实质意义上的财政是指财政的人权。在中国方案财政向公共财政的转轨时期，理财成为财政工作的指导原则，这一原则是财政的具体表达。在方案体制下，财政运行过程封闭于

8、国家机关系统部，民众与财政权力绝缘，不能参与财政运行过程，也无法对财政权力进展监视。而理财则打破政府闭门造车式的财政模式，使财政更加公开透明，实现财政的参与。通过国家理财到理财的转变，实际上是还权于民的过程。社会主义国家公共财政的权利主体是人民，国家只不过作为代理人对人民财产进展管理和经营。但在行政主导型的财政体制下，财政成为政府的专营.原本政府代人民理财异化为政府包办代替。当然，财政是通过一系列的制度和机制来表达和实现的，代议制是现代社会贯彻人权原则的一个理想模式。理财意味着议会主权对行政主导的否认，虽然政府作为人民财产代理人的身份没有改变，但政府财政权力形成于、受制于代议机构。在宪政国家，

9、财政议会中心主义要求一国的财政事务必须经议会议决，否则。日本宪法一方面规定行政权的主体为阁，同时特别另设一章财政，强力认定国会对财政的监控权能。日本宪法第83条规定：处理国家财政之权限，应依国会之议决行使之。财政议会中心主义在我国则表现为人民代表大会的至上权威。完善我国人民代表大会制度，保证行政机关受制于人民代表大会，保证人民代表对重大财政事项的最终决策权，这是中国财政的根本保障。当然，世界政治开展至今，人们不再满足于单一的代议制，而要求参与。因此，理财还要求财政权力的行使承受人民的直接监视。第二，公平财政是宪法平等原则在财政领域的具体化。宪政国家的主要职能在于提供公共产品和保护私人财产，理解

10、政治国家和市民社会关系的关键就在于国家对市民财力汲取的合法性和适当性。因此，如何实现政治国家与市民社会的财政公平是宪法的一个重大课题。公平财政表现为国家与公民以及公民与公民之间的财政公平两个方面：首先，公平财政表达为国家与公民财产征收关系的合理、适度。在保护财政收入的前提下，尽量少征甚至不征，以表达宪政国家课征的谦抑。最低生活费及生存权财产不征税，表达了财政的人权保障原则。中国农业税的取消，是中国公平财政原则的具体表达。量能负担作为财政公平原则的引伸，意味着财政征收的适度，西方有学者将其比喻为拔鹅毛，财政征收就像拔鹅毛，既要拔毛又不要让鹅叫才算恰到好处。对公民而言，苛征意味着政府对其残酷的剥夺

11、，这直接背离法律的公平正义。在财政制度设计上，财政公平要求国家与公民财政权利义务关系的平衡，这一平衡表达为国家与公利义务配置的双向互动与公平合理。然而，宪法上国家与公民之间的财政公平并不表达为双方法律地位的平等。因为，宪法作为公法，国家与公民的关系并不是平等关系。因此，宪法上国家与公民之间财政公平原则并不是*些学者根据社会契约论而提出的公益与私利的平等，更不意味着国家与公民之间的公平交易。其次，公平财政表现为公民与公民之间法律地位的平等以及权利义务的平等对待和义务的合理分担。公民之间的财政公平分为横向公平和纵向公平。横向公平是指经济情况一样、纳税能力相等的纳税人，其税收负担也应相等。纵向公平是

12、指经济情况不同、纳税能力不等的纳税人，其税收负担亦应不同。当然，宪法上财政公平原则并不是绝对的。由于每个公民的经济能力和收入水平存在着差异，只能根据公民个体的缴付能力的差异确定纳税主体资格和缴纳数量，要求每个公民无差异均摊税赋的税收政策外表上看似公平的，但实际上是不公平的。征税围、起征点和累进税率的技术运用能够表达税收的个体差异并一定程度上保证财政的公平。中国对符合标准的个人统一征收个人所得税，全然不考虑纳税人婚姻家庭负担的差异。这一征收制度其方法的效率性侵蚀了税收目的的公正性。第三，法治财政是财政法定主义宪政原则的具体表达。政府的财权必须有合法的来源，并受法律的约束。没有法律的明确授权，政府

13、就不享有任何财政权力。法治财政是财政的延伸，财政的法律之治是财政人权的实现方式。因为财政法律是代议制机关议决的结果;同时财政的法律之治也是人民财产权的根本保障。因为，在法律之外实施课征，人民的财产权利就会被任意侵夺。当然，这里的法是狭义的议会立法.在我国，指全国人民代表大会及其常委会而不是行政机关的立法。财政法治应当遵循法律保存原则，这是财政法定原则的根源属性和根本要求。然而，我国自改革开放以来的历次财政体制改革都是行政主导型模式，在这一模式下形成的所谓财政法主要表达为行政法规和行政规章。据初步统计，迄今为止国家立法机关通过的财政法律和决定只有20多件(其中正式的法律仅8部)，而国务院制定的财

14、政法规与法规性文件有200多件，财政部、税务总局等制定的财政规章及其他规性文件更多达3000多件，此外还有为数众多的地方性财政法规和地方政府规章。其结果是财政行政立法取代了权力机关立法，这种行政主导型的财政立法模式破坏了财政法定的宪政原则。法治财政的根底工程就是财政立宪。财政立宪即在一国之，财政的根本原则和规纳入宪法之中，将国民生存开展所依凭的财产权和国家履行职能所需的财政权均在宪法中明确规定，以财政的宪法规统领国的财政立法和执法，一切公共财政事物的管理，均以宪法为中心并纳入法治化的轨道，使其具有根本法的效力渊源。目前，我国应首先完善宪法中的财政制度，明确和强化人民代表大会的财政职权，同时具体

15、规定人民代表大会行使财政权的程序。在此根底上，加强全国人民代表大会及其常委会的财政立法。事实上，尽管中国的宪法和立法法都规定了人大的财政立法权，但全国人大及其常委会长期以来很少履行自己的宪法职责。可以说，中国财政法治的缺失，其难辞其咎。从严格意义上，这种财政立法不作为是宪法职权的怠于行使，是一种违宪。然而，由于中国宪法监视体制固有的缺陷所致，全国人大及其常委会不会被追究违宪责任，甚至全国人大及其常委会的违宪都不存在立论的根底和合理性疑心。正是由于权力制约与宪法责任的缺失，财政法治在中国失去了根本前提和根本保障。二、宪政与预算控制预算作为财政的预设方案，是财政运转的逻辑起点，公共财政的制度根底是

16、国家预算。预算作为纳税人及其代议机构控制政府财政活动的机制，是关于民众审查和监视国家财政活动的制度。同时，预算作为配置公共资源的制衡构造，是一种政治程序。在宪政国家，预算审议是议会活动的重要容。预算作为公共权力配置资源的规则，是公共财政运作的控制和组织系统，是代议制政治的根底，其价值核心是财政。具有独立财产权利的纳税人，他们担负着国家的财政供给，就必然要求控制国家的财政，以法律程序保证政府收支不偏离纳税人利益诉求，也是用法律保障个人的财产权利不受政府权力扩的侵犯。可见，财政是通过作为政体根底的政府预算制度实现的。然而，公民的各种权利都需要保护，而权利保护总是需要公共财政的支付，但公共财政资源常

17、相对稀缺，因此，如何公平合理分配财政资金是预算活动的核心。在法律上，预算是政府对于议会的承诺，经过议会的决议就成为具有法律意义的强制性命令。预算调整的对象针对宪政国家的物质根底，通过预算资金的筹集和分配反映了人民与政府之间财产关系，在租税国家则表达为纳税人和政府之间资源的重新配置关系。预算法是现代国家财政制度的核心，财政立宪主义原则在现代法治国家的普遍确立为预算制度的化、法治化奠定了根底。在历史上，政制确立的议会主义原则促进了预算从国家预算向公共预算的转化和开展。现代预算制度最早出现在英国，其预算制度与议会相伴而生，是议会职权的中心是在代议制机构监视同王财政权的过程中产生的。议会是国家预算的组

18、织制度前提，是制约专制的政治组织。此后，在英国逐渐形成了议会对国家的财政收支统一进展审议和表决的预算议会主义原则。由此可见，国家预算就是在代议制机构监视国王的财政征收权的过程中产生的，议会最终实现对财政权的控制，完整的、现代意义的政府预算才算确立。受到英国预算宪政制度的影响，近代以来各国宪法规定了预算的根本原则，据此预算制度得以具体化并逐步完善。预算的宪政原则要求社会成员参与和监视国家财政活动，立宪政治的历史可以说是现代预算制度的成立史。然而，中国的预算体制过分强调政府对预算的控制而忽略预算的议会主权和监视。中国预算制度设计整体上表达了国家管理本位的思想，实际在预算权上确立了政府的中心地位。预

19、算的编制、审批和执行过程只在国家机关系统部周而复始地循环和运转。这一预算政治组织的统一性及运行过程的封闭性割断了纳税人与预算的直接联系。在这样一个法律背景中，全体纳税人对国家预算一无所知，即使国家预算存在问题，也只能放任自流。纳税人既然是国家预算的供给者，就有权利对预算进展控制，以法的形式保证政府的预算收支效劳于其自身的需要。当然，让全体纳税人全部参与到预算过程是不现实的，纳税人可以通过各级人大行使对预算的监视权。然而，人大与纳税人保持一致，人大代表真正代表纳税人只是理论上的假定，由于利益的冲突和代表构成的复杂及代表本身的素质，人大不一定完全代表纳税人的根本利益，这是现代代议政制普遍面临的困境

20、。因此，为了实现中国预算的宪政原则，首先必须强化人大预算的审议功能，同时还要建立纳税人与预算的直接联系，倡导预算运行的公开和透明，保障纳税人的知悉权、监视权、批评建议权。预算经人大通过并生效后即产生法律效力，从这个意义上说，预算本身即是法律。也就是说，预算生效后政府及所属部门必须遵从，非由有权机关并经法定程序不得随意变更或撤销。预算的法的属性决定了预算的实施必须要有监视和保障措施。中国的宪法和预算法确立了预算的法律监视体系和多种法律监视手段。但看似无懈可击的预算监视和控制体系，在实践中却漏洞百出。其症结在于预算权力过分集中于政府手中，人大对政府监视乏力，而政府部的监视体制又很难发挥实效。究其根

21、本原因不在于预算体制问题，而在于中国宪政体制的运行机制存在着缺陷。中国的人民代表大会制度确立了人民代表大会在国家机构中享有至上的法律地位，而政府只是由人大产生，对人大负责的执行机关。但中国的政治体制和人事任用制度却经常有悖于现行宪法预设的根本规则。实践中的人民代表大会制度已经被异化，人民代表大会的权威已经被虚置。可见，中国的预算法律监视制度不能寄望于预算法的完善，而有赖于中国宪政体制的改革。在宪政国家，预算的财产根底是公共财产，国家只不过是为民理财。因此，国家的一切预算行为都要对人民负责，人民通过代议机关制定法律来规制国家的预算行为，国家也就要对法律负责。正如边沁所言，财产是法律上创立的社会关

22、系，财产与法律同生共死。法律产生以前没有财产而言;一旦消灭了法律，财产就不复存在。预算行为的对象就是公共财产，这就意味着国家没有按照人民的意愿为民理财并造成人民财产的损失，就理所当然地承当法律责任，而不是纪律处分。然而，预算是单纯的还是违宪预算作为重要的宪法规，人大和政府不履行宪法中的预算职权或违反预算的法定程序是不是应当承当违宪责任呢在实行三权分立的西方资本主义国家，议会对政府预算案的否决会导致一国的宪政危机。中国的预算法的制度设计几乎没有预想到政府的预算被人大否决的情况发生，因此也没有规定预算被否决的法律责任和应对措施。立法者似乎不相信在我国会存在政府的预算被人大否决的可能。而且建国以来中

23、国从中央到地方，也从来没有政府预算被人大否决的先例。究其原因，这一制度设计与议行合一的中国宪政体制是相适应的，与西方三权分立迥异其趣的是，中国的人大与政府之间的关系强调的是统一性和一致性，而不是分立和制衡。虽然中国的宪法也规定了人大对政府享有执法监视权，但实际上这一权力几乎形同虚设。而现实量的预算行为和巨额财政资金的流失呼唤着预算的人大监视权的切实履行。三、宪政与税收正义宪政视野中的税收是通过法定形式确立的国家与公民之间的利益分配关系。在租税国家，税收是财政资金的主要来源，是国家财产征收的主要形式。通过税收实现了公民财产到国家财政的转化过程，说明了国家与公民之间利益的此消彼长的对应关系。可见，

24、税收是国家与公民之间经济关系中最直接、最敏感的环节。税收征收的公正既要保障国家岁入又要保障公民的权益。西方学者将税收称为合法侵权。一般而言，国家侵权行为都是行为，而税收作为一种侵权行为之所以合法，在于其符合税收法定的宪政原则和税收公平的正义理念。税收正义的根底是人民的同意，没有人民的同意，任何国家机关不得行使税权，不经过人民同意的税收征收是暴政。西方国家古老的无代议士不征税的口号就表达了税收的人权的宪政原则。可以说，世界上许多国家的公民没有普遍地拒绝纳税，原因之一在于，他们的权利根本上得到了实现，或者国家的税收至少局部地用于保护他们所理解的根本自由。宪政制度下的税收以代议机关制定的税收法律为表

25、达形式。根据议会主权和法律保存原则，除了将一些非根本的税收要素授权给行政机关进展立法，税收的立法权应由议会专属行使。这就意味着税法应主要表现为法律，而不是行政法规、规章。然而，中国税法的85%以上是行政机关自主立法。这既有悖于税收法定的宪政精神，也不符合税收公平原则。因为税务机关的目的是税收最大限额的征收，由税务机关制定税法对纳税人是不公平的，这意味着税务机关既是税收博弈的参与者，同时又是游戏规则的制定者。宪政国家应以纳税人权利为本位。公民纳税义务成立的前提是权利先定。纳税义务的合法性依赖于代议制宪政体制下的公民授权，并作为实现公利和自由的手段，以增进和维护公利为目的。税收的目的不应是最大化的强制征收以满足国家的财政需求和国家机器的运转，而是税收的人权，保证税收的民有、民治、民享。在德国，国家税权的行使，应受到人民税收根本权的限制。由于意识到人民拥有税收根本权，故联邦宪法法院在许多争议案件中，必须对相关税收规加以宪法审