整合信访资源

1、整合信访资源推进社会和谐（十七）我国社会正处在转型时期，受国际国内多种因素的影响，不稳定、 不和谐因素仍然很多，各种矛盾相继暴发，有些方面的问题表现比较突 出，一些具有共同利益特殊群体诉求串联集访，信访浪潮一浪接着一浪， 怎样预防和处置目前信访高峰，解决无序信访这种不正常现象，是困扰 党政机关一大难题，也是影响社会和谐的一大障碍。解决这一问题要通 过整合当前有效信访资源，科学使用我国现行分散设置社会矛盾疏导、 协调、处置机制，切实解决现实中的信访问题，走出目前信访工作困境， 推进整个社会和谐。一、当前信访工作中存在的问题1、信访源素质不适应新的现行法规要求。我国社会制度从封建社 会过渡到现阶段

2、，由封闭式的社会到现今与世界接轨，社会制度的变革 是属于快速的，社会的体制和机制缓慢地适应着，而人们思想和思维方 式还不能完全适应，体现在基层群体素质上尤为突出。信访源客观上行 为主体的较为广泛，人员素质参差不齐。信访的动机、过程、手段等都 受主体素质的影响，形成主观上复杂多变性。部分难以解决的信访问题， 往往都是少数信访者认识偏执、心态反常、期望值高，乃至于动机不纯 所造成的。表现在心态上：不信任、不服、唯大、唯上、唯闹、唯缠、 择机、报复等变态心理。行为上具有连强性、张贴标语、广播喊话、游 行示威、堵塞交通、言行激烈、态度强硬、恃众起哄、围堵大门、冲击 会场、围攻殴打工作人员，干扰了机关的

3、正常办公秩序等。2、信访机构庞大而分散。信访条例规定信访的执行主体是“各 级人民政府、县以上各级人民政府工作部门，但实际上在我国履行类 似职能的机构和部门很多。目前，立法机关、司法机关、党委政府以及 所属的各个部门，几乎都设有信访机构。虽然不同机构受理人民来信来 访的工作侧重点不同，但其性质是相同的，都是认真处理群众来信、接 待来访、倾听人民群众的呼声、维护公民及法人的合法权益、监督国家 机关及其工作人员依法行政、公正司法，确保我国的政治和社会稳定。 诚然，信访机构的多样化为公民表达其意愿提供了多种渠道，但也应该 看到带来了一些问题，如部门林立，机构臃肿，职责交叉，互相推诿等。3、解决信访问题

4、，缺乏统一协调的机构、机制。我国信访机构的 设置初衷是领导秘书性办事机构，从一开始就缺乏整体设计，各种制度、 各个环节之间相互协调和相互衔接不够，各个系统相互分割，甚至至今 也没有实现信息的计算机联网管理。由于相互间缺乏统一、协调的机制， 信访者一个问题可能同时找了好几个机构，得到的答复和解决方案可能 是多样的，甚至是互相矛盾的；而且由于分散，每个机构的人员配备就 显得十分有限，面对大量的信访案件，难以认真协调、处理和落实每一 件案件；还会出现重复“劳动，多个部门反复安排人员处理某一件信 访问题。由此造成了管理的混舌L和效率的低下，人员编制的增加和对公 共财政的压力等诸多问题。4、硬件设施和人

5、员素质不适应现时工作需要。办公自动化程度不 高，通讯交通设备落后，接待场所不规范，获取证据设备和手段不能适 工作的需求，上下级之间、各部门之间勾通的网络不健全，出现上访情 况信息倒流。少数地方，为控制和减少进省赴京上访量，基层单位派出“值班小组”，被动堵截群众。信访工作人员和与群众直接打交道工作 人员，政策水平不高、政治敏锐性不强、业务不熟悉、不善于做群众工 作、不能及时捕捉信息和案件线索、对本职工作不够热爱、组织协调能 力不足，以及组织纪律性、保守机密、综合分析能力、文字水平都达不 到工作要求。具体地说：思想说服力、是非分辨力、矛盾平衡力、事情 分解力、政策执行力、结果落实力和事后巩固力都有

6、待于提高。二、整合现有的信访资源作用1、信访资源整合必要性。改革开放以来，信访制度先后经历了两 次信访大潮的冲击。第一次是十一届三中全会以后的拨乱反正时期，当 时中央千人信访工作组受理并复查的冤假错案达24100多件；第二次 是自上世纪90年代后期以来直到今天，即我国从计划经济体制向市场 经济体制转轨的时期，信访总量持续大幅上升。资料表明，基本上是每 年以20%左右的比例上升，个别地区同比上升率达到100%。信访总量 的持续攀升，使得原本捉襟见肘的各级信访部门承受着不能承受之重， 面对大量的群体访、重复访和交叉访事件，信访工作人员协调、处理起 来往往有心无力，疲于应付。不难看出，目前信访这种尴

7、尬状态不但源 于多年来中国社会矛盾处理的系统性和结构性矛盾的积累，而且在很大 程度上是同信访资源的过度分散、机构设置及运作的不科学不合理、缺 乏统一协调机制有着直接联系的。2、实际工作中需要整合信访资源。信访问题涉及方方面面、涵盖 面宽，与思想、政治、经济、工作作风、公共安全、社会保障等方面的 问题交织在一起。反映的对象既有党员干部，又有基层党组织或政府、 职能部门以及社会团体、公司企业、社会自由人。反映的问题涉及党纪、 政纪、法律和社会道德、诚信、利益保护等。处理起来牵扯面广，很难 看到“一把钥匙开一把锁”的前景，需要多部门、多层次、诸方人员协 作。一旦形成疑难信访问题，化解信访矛盾需要借助

8、多种方法、多条途 径、诸多手段才有希望解决。社会要发展，人们要和谐，构建和谐社会 需要整合有效的资源、节约各方财力、实施综合治理。3、整合信访资源切实解决复杂疑难信访问题。信访人力物力财力 资源、从上至下以部门间政策法规制度资源、正面负面（含案件线索） 信息决策资源、解决问题成果经验资料资源的综合利用，有助于解决各 种信访问题，尤其是疑难信访问题的化解，效果比较明显。某村民，多 年前与村支书是好友，两家庭交往较多，因和媳妇之间矛盾认为支书造 成的而发生争执，逐步反映支书的问题，经基层纪委三次反复核查，并 答复其反映问题失实，举报人未达到自己愿望，对答复意见不满，并扩 大反映问题的期限越级上访，

9、上级调阅相关材料后，认为基层在处理有 关问题时确有不规范之处，但都是举报的80、90年代的问题，难以调 查，无法结论，形成疑难信访，为彻底解决问题，在征得举报人同意的 情况下，上级组织牵头，多个部门参与，进行公开调查、公开答复、当 场录音录象，请群众代表、宣传媒体、涉及的相关单位和个人、举报人 的亲戚参与听证，参会人员一致认为调查结果公正、处理意见正确、应 该结案息访，在诸多压力下，举报人才终止了近十年缠访。整合信访资 源也有助于集体访、越级访、异常访的处理和突发事件、涉外信访、跨 区域的闹访平息、。4、整合信访资源是实施科学发展观的需要。加强新时期信访工作 是贯彻落实科学发展观的必然要求。科

10、学发展观是指导发展的世界观和 方法论的集中体现，是推动经济社会发展、加快推进社会主义现代化必 须长期坚持的重要指导思想。科学发展观的核心是以人为本。要把科学 发展观真正落到实处，必须始终坚持以人为本，切实做到发展为了人民、 发展依靠人民、发展成果由人民共享。这就要求我们采取各种有效措施， 及时了解民情，充分集中民智，切实为民谋利，最大限度地调动促进科 学发展的积极因素，凝聚促进科学发展的强大力量。信访工作是党和政 府倾听群众呼声、吸纳群众智慧、维护群众利益的重要渠道。这项工作 做好了，我们就能进一步把广大人民群众贯彻落实科学发展观的积极性 保护好、引导好、发挥好，群策群力地推动经济社会实现又好

11、又快发展， 创造处处和谐、上下和谐、社会和谐、人与自然和谐的生动局面！三、怎样整合现有的信访资源1、要以观念更新为先导。今天的中国正在从过去传统的计划经济 向社会主义市场经济快速转轨，市场经济体制的建立和发展，公民权利 意识和法治意识在快速地增长，社会矛盾正在大量衍生和积聚，信访大 潮的长久不衰便是明证，形成于计划经济时代的信访体制和机制日显不 适，是到了该改变的时候了。然而，制度、体制和机制的改变，首先源 于思想观念的改变，思想是行动的先导，观念是制度之母。时代变了， 世界变了，观念和思想、认识必须转变。我们在信访问题的处理上，不 能仍然习惯于延续计划经济时代的一些做法，把自己扮成全知全能型

12、的 政府。各级党政官员，特别是信访机构的广大工作人员只有树立起了与市 场经济和民主政治相匹配的法治政府、有限政府、责任政府和人民政府 的思想和观念，才能顺利地推行信访资源的整合和制度的创新。2、要切实改进现有机制体制。在我国，人民代表大会制度是我们 的根本政治制度，是人民当家作主、参与管理国家大事和实现公民宪法 权利的首要途径。人民代表大会代表是人民当家作主、管理国家事务的 中间环节。人民政府的有效运作是公民通过选举、罢免代表和公职人员， 通过意见表达和舆论监督等，来制约政府的公共事务管理活动。信访工 作也不例外，通过建立和完善人大代表对信访活动的代言制度，来强化 代表与公民的联系，体现政治沟

13、通、政治代议功能，也有助于公民权利 救济和权力监督权的有效实施，进而督促政府和司法机关依法行政、公 正司法，保证公民政治参与的通畅和有序。根据这一运作原理，公民（含 社会自由人）反映本区域的问题应通过本区域的人民代表来实施，反映 上级区域的问题应通过上级区域的人民代表来实施，这样反映到国家最 高层的信访问题就会逐渐减少，大量的问题也都可以化解在基层，也能 充分发挥基层人民代表的作用，解决当前的无序上访、重复、多头、越 级信访问题。为保证这一制度的实施，必须建立最高的权威信访问题处 理机构、监督巡查机构和在县（市）以上都应建立相应的机构，克服以 往机构臃肿、问题处理不力、处理结果不落实等现象。3

14、、要建立健全相应法律制度。现行的信访处理机制主体是“人治 的产物，它与依法行政的现代政府运行方式是相悖的。如何走出信访困 境，仅仅只是着眼于从信访量上如何化解或扼制这股来势汹涌的洪峰， 只是自上而下地再三指令或大声呼吁重视和解决信访中的各类矛盾，甚 至欲通过增设机构，增加人员编制，提高信访机构的级别来强化信访制 度的功能，进一步扩大信访处理的范围，那么这套已经运行多年的复杂 的制度安排，仍然会让政府、社会和信访机构以及信访群体在付出极大 代价的同时，继续品尝破坏法治所带来的恶果。我们惟有采取渐进方式 实现以法治建设为内容的信访制度改革，把信访制度的改革与政府机构 改革和政府职能的转换联系起来，

15、把信访与人大监督权的行使结合起 来，逐步扩大公民有序的政治参与，树立法律的权威，才能最终实现信 访资源的整合和制度的创新。说白了，就是要进行信访立法，用信访 法来规定各自的行为和责任。建立信访处理条例、信访巡查条例 和相关制度，确保权益得到保护，民意充分畅通。4、加快建立完善各种保障体系。解决当前突出的信访问题，除观 念、体制、制度保障外，还需足够人力、权力、物力、财力和加大宣传 力度。在人力上，应配足配强信访工作人员，必须是老中青、男女按比 例搭配。人员选拔、录用、管理应参照国外的做法，法规化操作。对素 质应特别的要求，以温家宝总理对信访工作人员提出的四点要求八个字 为标准，即热情、依法、负

16、责、奉献”符合3点要求5条标准，即： 、要一定的政策水平，、要熟悉业务，、要善于做群众思想政治 工作；、必须热爱本职工作，、必须要有高度的政治敏锐性、善于 捕捉信息和案件线索，、必须具有一定组织协调能力，、必须有高 度的组织纪律、严守机密，、要有一定的综合分析能力和文字水平。 在权力上，应授予信访部门和信访人员履行自己职责的充分的权力，如 核实、调停、协调、建议、报告、责成、追诉、促改（促进行政改革） 权等。在物力上，除必要的办公、接待用房、交通、通信工具外，应有 集体访接待和公开听证、公开答复、异常访、突发事件处治用房，应急 事件处理用交通工具、通信、定位设备，办公自动化、网络技术设备等。

17、在财力上，除信访工作人员应有待遇外，适当增加补贴、津贴，办公费 用以法律手段加以保证。切实解决信访工作人员的后顾之忧和实际工作 中遇到的问题。通过各种媒体媒介，强化信访宣传教育工作，提高信访人员的影响力。四、利用信访资源，推行社会和谐。在我国，信访资源及为丰富，具有广域性、多层性，又具代表性、 特殊性，亦有长期性、阶段性，还有务实性、灵活性等。社会和谐是从 总体上提出的，涉及到人与自然、人与社会、人与人之间的和谐，也包 含了自我层面上的精神、心理的和谐。和谐不等于大一统，不是没有差 别、没有矛盾的社会，更不是众口一词、“万众一心”的社会。真正的 和谐社会应该是多元的社会，多样文化、多种思想、多

18、重声音，形成百 花齐放、百家争鸣的氛围。利用信访资源，推行社会和谐，笔者认为应 从以下下入手：1、充分利用信访工作信息资源。信访工作是基础工作、群众工作、 社会工作，是民意的晴雨表。信访工作接触社会的方方面面，大量的信 息通过这一渠道反馈。所反映的有正面的、负面的信息，有旗帜鲜明的、 模棱两可的信息，有推动社会前进、阻碍社会发展的信息，有最上层的、 最基层的信息，有政策性的、民间性的信息等。把获得大量的信访信息， 认真进行分析、研究，及时发现新情况、新问题，寻找共性，探索规律， 把社会关注的、普遍存在的热点、难点问题，需要领导决策的政策、方 向问题汇集起来，为领导运筹帷幄，践行科学发展观，提供

19、决策参考依 据。是领导体察群众疾苦、理顺群众情绪、解决利益问题、化解矛盾纠 纷的重要途径。2、充分利用信访工作线索资源。我们党、国家、社会需要反腐倡 廉，反腐倡廉不查处违纪、惩罚犯罪是不行的。实际工作中，大量的线 索都是通过信访渠道反映。事实上哪里有矛盾、有问题、突发事件，哪 里就有腐败存在。围绕党风廉政建设和反腐败工作重点，从大量的信访 举报中捕捉有价值的案件线索，注重线索筛选的准确性和可查性，努力 提高案件线索处置、处理实效，缩短运转周期，建立健全案件线索排查 机制，确保案件线索不流失和及时有效，从而突破一些大案要案。不断 拓宽信访举报渠道，认真筛选案件线索，提供高质量的信访件，这是信 访

20、工作的重点。另外，还能提供破坏社会生态环境、违反社会公共道德 的不良行为、组织人事部门用人、干部队伍的作风等方面线索。3、充分利用信访工作成果资源。各地在各自的信访工作中，尤其 是在解决信访问题、化解信访矛盾、处理突发事件上，取得了不少的经 验，这是信访工作的重要成果，应认真加以总结、推广。另外，大量的 信访问题来自基层，基层信访工作人员对发生在身边的问题，都进行了 相应处理，这应该是基层处理信访问题的成果。少数信访人，因未达自 己所想象的信访目的，出于维大维上心理，越级信访。上级接信接访人 员，未向矛盾发生地了解情况不充分利用基层处理信访问题的成果（当 然要认真分析处理结果），对各地政策、法

21、规掌握不全面，答复欠妥， 或一味下转，甚至将领导批示的内容，让反映人带回原籍处理单位，等 于给越级上访人找到靠山，使得基层无所适从，形成疑难信访问题，很 难处理，无形中削弱基层信访工作人员在群众中的信誉度，同时也让上 级“享受”越级信访洪峰的压力。4、充分利用信访工作联动资源。在我国，处理信访问题的网络体 系已经基本形成，不少地区工作较为领先、突出。由上而下各种垂直体 系的信访工作领导小组，广泛体系的信访信息员队伍已经深入到村组、 社区、车间、科室、社团，横向联系的由政府、人大、纪检委、政法委、 法院、检察院、信访局、公安局、司法局等部门组成的信访工作大格局， 以及处理突发事件、各种异常信访专门人员，可以说信访工作的网络体 系是健全、完善的。怎样让这一网络体系联动起来，推进社会和谐，关 键在于各地的领导和制度建设，充分发挥信访网络体系联动作用，现阶 段发生的信访问题，将会得到有效的解决。5、充分利用信访工作人才资源。信访工作人员在实践中，基本具 备了思想说服