国外分布式发电制度实践及借鉴研究

1、国外分布式发电制度实践及借鉴研究摘要分布式发电是与集中发电相对应的分散式发电方式，具有能源利用率高、环境负担小、电力耗损少、用电安全性高等优势，但由于技术限制和法律制度缺失，分布式发电并没有在我国广泛应用。本文介绍了我国分布式发电法律制度，主要包括基本法、法规和相关政策文件，通过对丹麦、美国、日本的分布式发电法律制度进行分析，指出我国分布式发电政策法律在法律体系、经济激励手段、并网规范及上网费用等方面存在问题，为促进我国分布式发电的长远发展提出建议：修订电力法，修改其与分布式发电发展不相适应的部分；完善分布式发电设备生产和服务的法律制度；制定统一的并网规范和上网费用标准；综合运用经济手段促进分

2、布式发电的发展；切实保障个人用户和家庭用户的合法权益。关键词分布式发电；法律制度；立法建议；新能源当前我国大气污染形势仍然十分严峻，减排压力大，这些都要求加速能源结构调整。能源结构调整的重要部分就是提高对新能源的利用，分布式发电可以较好地实现新能源利用与发电系统结合，具备能源利用率高、电力运输损耗低、有效避免大规模停电等优势，在很多发达国家都已经拥有成熟的运行技术和完备的运行机制。丹麦、美国及日本是分布式发电发展比较快的几个国家，法律制度较为健全，通过对这几个代表国家分布式发电状况进行分析，能够为我国分布式发电提供有效的借鉴和启示，以期排解减排压力，提高能源利用率。我国分布式发电的法律制度法律

3、法规在我国基本法中，仅有节能法和可再生能源法涉及分布式发电。 节能法在第三十三条中提到分布式发电， 国家鼓励工业企业采用高效、节能的电动机、锅炉、窑炉、风机、泵类等设备，采用热电联产、余热余压利用、洁净煤以及先进的用能监测和控制等技术。;可再生能源法提出可再生能源分布项目可以合法并网。电力法中并没有涉及分布式发电，并且在并网过程中，第二十二条提到并网主体应是具有独立法人资格的电力生产企业;，而分布式发电用户多为私人主体，此项规定对分布式发电的发电资质做了约束。2013年7月，国家发改委出台了分布式发电管理暂行办法，这是我国第一个专门针对分布式发电的部门规章，对分布式发电做了法律界定，并在用户资

4、格、发电技术、项目建设、电网接入、运行管理、保障措施等方面对分布式发电做出了具体规定。2013年11月，为推进分布式光伏发电的发展，国家能源局颁布了分布式光伏发电项目管理暂行办法，界定了分布式光伏发电的运行模式为：自发自用、余电上网、就近消纳、电网调节;；并在第五章、第六章规定了分布式光伏发电项目并网的程序及电量计量标准，规定了电网企业的法律责任。政策文件2015年11月30日，国家发展与改革委员会和能源局正式公布电力体制改革的六个配套文件： 关于推进输配电价改革的实施意见、 关于推进电力市场建设的实施意见、 关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见、关于有序放开发用电计划的实施意见、 关于推

5、进售电侧改革的实施意见、 关于加强和规范燃煤自备电厂监督管理的指导意见，其中对分布式发电规定了具体的要求。关于推进电力市场建设的实施意见中指出，要形成促进可再生能源利用的市场机制。规划内的可再生能源优先发电，优先发电合同可转让，鼓励可再生能源参与电力市场，鼓励跨省跨区消纳可再生能源。;分布式发电是可再生能源发电的一种重要方式，促进可再生能源利用的市场机制的形成有利于分布式发电的有序发展。关于电力交易机构组建和规范运行的实施意见规范了电力交易机构的职能和运行规范，分布式发电需要通过电力交易机构进行并网交易。关于有序放开发用电计划的实施意见提出要建立优先发电制度，要求电力企业应足额收购分布式发电用

6、户产生的电力，禁止分布式发电用户参与市场竞争。 关于推进售电侧改革的实施意见对售电侧市场主体进行了规范，售电侧市场主体包括电网企业、售电公司和用户。其中提到拥有分布式电源的用户，供水、供气、供热等公共服务行业，节能服务公司等均可从事市场化售电业务;。部分省市对分布式发电也出台了相关政策，并且集中在补贴政策中。山东省人民政府关于贯彻落实国发 24号文件促进光伏产业健康发展的意见规定，除国家补贴外给予分布式发电项目补贴0. 05元度。河北省关于进一步促进光伏产业健康发展的指导意见中规定，对2014年底建成的分布式发电项目给予0.3元度的补贴，对2015年底建成的分布式发电项目给予0.2元度的补贴，

7、对2017年底建成的分布式发电项目给予0.1元度的补贴，补贴年限为三年。北京市分布式光伏发电奖励资金管理办法规定对分布式发电给予0.3元度的补贴，补贴对象是个人和企业，补贴年限为五年。上海市可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法中规定，对分布式发电个人和学校用户给予0.4元度的补贴，对分布式发电工商用户给予0. 25元度的补贴，补贴年限为五年。发达国家的分布式发电法律制度丹麦分布式发电法律制度丹麦位于欧洲大陆西北部，三面环海，受北大西洋暖流影响，海上风力较大。新型丹麦能源发展模式以风电和秸秆发电等清洁能源以及可再生能源为主，其中分布式发电成为推动清洁能源、可再生能源发展的手段。总的来看，丹麦分

8、布式发电有如下几个方面的突出特点：相关立法保障十分完善。1976年制定了供电法案，1979年制定了供热法案，1981年出台了可再生能源利用法案并于2008年进行修订，2003年出台能源供应法案并于20 1 0年进行修订。上述法案均对分布式发电做出规定，明确提出予以鼓励、保护和支持，并制定补偿政策和优惠贷款。重视分布式发电技术投入与技术推广。2006年提出丹麦能源研究、技术开发和展示战略，其中提出要在技术层面丰富分布式发电，重视分布式发电技术的研发与推广，鼓励企业与研发机构密切合作。随后丹麦出台能源科技研发和示范规划，确保对能源的研发投入快速增长，以此促进了分布式发电技术的快速发展。综合运用经济

9、手段促进分布式发电的发展。包括税收优惠、财政补贴、银行信贷优惠等。对于风电站所发电力，丹麦政府进行财政补贴，早期补贴部分风机的安装费用，规定了风电的最低价格，每度电给予一定的补贴。丹麦分布式发电投资方式主要是私人投资与家庭合作投资;相结合。在风能方面，私人投资者安装了丹麦86%的风机，因地制宜，就近安装、就近输电，家庭以合作社的形式与私人投资商签订供电合同，家庭供电得到价格优惠和用电安全保证。对分布式发电上网有具体规定和上网优惠。丹麦供电法案要求分布式发电必须优先上网，电网有责任收购并付款，若分布式发电设备不能及时上网，电网公司必须对业主给予经济赔偿。分布式发电上网进行固定电价政策。丹麦政府通

10、过上述努力大力推广分布式发电，完成了能源结构优化，丹麦天然气和可再生能源比重增加，煤炭的比重明显减少，能源自给率1995年上升到78. O%，2005年自给率达到顶峰，为154. 5%，2012年丹麦能源自给率为106. 2%。美国分布式发电法律制度美国主体位于北美洲中部地域，东西跨度较大，大部分地区属于大陆性气候。20世纪开始，美国能源逐渐出现供不应求的局面，能源对外的依存度在增加，近年来全球气候变化会议对美国提出了严格的减排要求。为应对能源危机、促进减排工作，美国逐步试点分布式发电，并随后在全国大力推广。美国分布式发电法律制度有如下几个方面的特点：政策法案较为完善。1978年美国公布公共事

11、业监管政策法案，明确了分布式发电的发电资质。1992年美国出台了国家能源政策法案，允许分布式发电公司在能源市场进行公平竞争。2001年，美国颁布了关于分布式发电与电力系统互联的标准草案;，允许分布式发电系统并网运行和向电网售电。实行净电表计量方法，对并网价格进行补贴。要求私人用户安装双向计量电表，计量通过电网供应用户的电量的同时计量用户返送电网的光伏发电量，用电费用结算时，发电量从用户用电量中扣除，以当地消费电价水平支付发电。以此简化分布式发电用户端的发电和用电计算流程。对分布式发电并网进行价格补贴，在出售电力时可直接获得补贴。采用固定上网电价机制;或平均上网电价机制;，并制定较低的上网电价。

12、税收减免及信贷优惠。对于符合条件的天然气、太阳能、沼气等分布式发电设备减免税收，并且针对分布式光伏发电和风力发电出台了为期8年的30%联邦投资税收优惠扶持政策。美国分布式发电法律制度内容重点在经济激励手段上，在此影响下，美国分布式发电已经达到了一定的规模。早在2006年，美国就有6000多个分布式发电站，分布式发电站包括水能、太阳能、地热能、天然气、沼气发电等众多形式。日本分布式发电法律制度日本位于亚洲的东部，太平洋的西北部，是典型的岛国，风能、太阳能丰富。日本很早就提出了发展新能源与环保的能源政策，2011年福岛核泄露之后，日本更加重视分布式发电的发展。日本分布式发电法律制度的内容包括：法律

13、体系健全。1997年的新能源法，2005年的京都议定书目标计划，2008年修改的新能源法，20世纪80年代便先后发布的分布式电源并网技术导则和并网技术要求指导方针。补贴政策完善。2011年，日本经济产业省开始对高效燃气热电联供设备进行补助，补助经费为设备费的1/3，对新建自备发电设备的项目补助1/3，对原有项目重新启动设备的燃料费补助1/3，对民用燃料电池的设备投入补助1/2。日本环境省还对医疗机关的燃气热电联供设备投资补助1/2，日本国土交通省提出对民用住宅等建筑物的C02减排设备进行补助，补助经费达到总投入的50%。;在地方上，地方自治团体对分布式发电有不同形式的补贴政策，东京都规定了直接

14、补贴分布式发电设备的分布式电源导人促进事业费;。上网电价优惠。并网技术要求指导方针提出分布式发电设备的上网电价必须高于火电发电的上网电价。税收优惠和环保资金支持。对于一般热电联产项目，其投资税可返还30%。实行初始低税贷款政策。政府鼓励银行和地方财团对分布式发电进行投资、融资。在相关法律及政策推动下，日本分布式发电发展迅速。1990年到2007年，日本分布式发电年增装机40万50万千瓦，截至201 1年3月，日本国内分布式供能系统总装机规模已经超过940万千瓦，总数超过8500项。分布式发电很大程度上缓解了日本能源供不应求的局面，为日本开发新能源提供了新的思路。丹麦、美国及日本分布式发电法律制

15、度的共性及个性分析丹麦、美国及日本分布式发电法律制度的共性法律体系完善。美国的分布式发电法律制度主要是以政策法案为主，1978年出台了公共事业监管政策法案，1992年出台了国家能源政策法案等；日本在分布式发电法律制度方面，相继颁布了新能源法电力法分布式电源并网技术导则以及并网技术要求指导方针；丹麦的分布式发电法律制度主要是以基本法为主，如在1976年出台的供电法案，1979年供热法案等。综合运用经济手段。美国在分布式发电方面所采取的经济手段主要是进行税收减免及信贷优惠；日本多个政府部门对分布式发电均有不同的补贴政策，还进行税收优惠及环保资金支持；丹麦对分布式发电采取了税收优惠、财政补贴、银行信

16、贷优惠等措施。规定详细，价格优惠。美国在分布式发电方面，对分布式发电用户实行净电表计量方法收取费用；在日本，分布式发电设备的上网电价要高于火电发电的上网电价；丹麦要求分布式发电必须优先上网，电网有责任收购及付款，并采取差异化的电价补贴政策。丹麦、美国、日本分布式发电法律及政策的个性具体个性表现：美国实行净电表计量方法，简化了分布式发电用户端的发电和用电计算流程；日本以产业政策和行政指导为主，对分布式发电主要采取经济方面的激励；丹麦在基本法中对分布式发电进行详尽规定，以较高层次的法律保障推动本国分布式发电事业的发展。个性存在的原因：第一， 美国智能电表发展现状较好，适合发展净电表计量方式，且净电

17、表计量方法符合美国分布式发电发电卖电;的政策倾向；第二日本以产业政策和行政指导为主符合日本产业发展传统；第三，作为大陆法系的成员之一，丹麦不存在判例法，重视成文法，为推动分布式发电的发展，在基本法中予以规范符合丹麦的法律传统。国外分布式发电实践对我国的启示构建完善的分布式发电法律体系第一，加快修订电力法，修改其与分布式发电发展不相适应的部分，拓展其发电及上网资质。在我国基本法中，仅有节能法和可再生能源法涉及分布式发电。节能法在第三十三条中提到分布式发电，国家鼓励工业企业采用高效、节能的电动机、锅炉、窑炉、风机、泵类等设备，采用热电联产、余热余压利用、洁净煤以及先进的用能监测和控制等技术。;可再

18、生能源法提出可再生能源分布项目可以合法并网。电力法中并没有涉及分布式发电，并且在并网过程中， 电力法第二十二条提到并网主体应是具有独立法人资格的电力生产企业;，而分布式发电用户多为私人主体，此项规定对分布式发电的发电资质提出了质疑。电力法对发电上网资质和发电输送模式的规定不符合现行分布式发电的发展。相对于分布式发电基本法规定健全的丹麦来说，我国基本法中对分布式发电的规定较少，难以对分布式发电实行较高层次的法律保障。对此，应加快修订电力法，修改其中与分布式发电发展不相适应的部分，在电力体制改革的大背景下，完善分布式发电的基本法体系，使电力法能源法与可再生能源法相互协调，确立分布式发电系统在我国的

19、法律地位，推动分布式发电在我国的普及。第二，完善分布式发电设备生产和服务的法律制度。具体包括出台统一的分布式发电设备的技术规范和行业标准与规范专业化能源服务公司的法律责任。目前我国分布式发电中的技术规范和行业标准包括分布式电源接人电网测试技术规范分布式电源接入电网监控系统功能规范分布式电源接入电网运行控制规范分布式电源孤岛运行控制规范等，多为分布式发电接入电网运行的一般原则和技术要求，并没有涉及分布式发电设备的技术规范和行业标准。分布式发电发电类型众多，包括太阳能发电（光伏发电）、天然气发电、沼气发电、风力发电等多种发电形式，每种发电形式对应着不同的发电设备，应对发电设备设立统一的技术规范和行

20、业标准，以免分布式发电设备质量水平参差不齐。另外，我国专业化能源服务公司较少，其行业的特殊性决定了必须要有针对性的法律法规对其进行规范。能源服务公司与分布式发电用户签订服务合同，能源服务公司负责分布式发电设备的售后服务、接入电网的技术调整及并网运行期间的设备维护。在电力交易市场放开后，能源服务公司可以整合所在地区内的多个分布式发电终端所产生的电力在电力交易机构进行交易。能源服务公司与分布式发电用户的权益紧紧相连，若不对其进行法律规制、不明确能源服务公司的法律责任，将会使分布式发电用户的合法权益得不到保障。因此，需要有针对性规范专业化能源服务公司的法律责任，明确其权利和义务以及违法责任。第三，增

21、加对个人用户权利与义务的规定，切实保障个人用户和家庭用户的合法权益。由于分布式发电项目前期投入较大，并且在与电网公司洽谈分布式发电接入电网的过程中个人用户和家庭用户处于弱势地位，个人用户和家庭用户的合法权益需要得到法律规范。首先应明确个人用户和家庭用户的权利与义务，保障其作为分布式发电设备消费者的各项权利和在并网过程中作为电力出售者的各项权利；其次对个人用户和家庭用户的补贴和上网电价给予政策倾斜，最大限度支持推广分布式发电在家庭中的应用。综合运用经济手段促进分布式发电的发展第一，运用税收减免政策。我国目前对分布式发电没有进行税收方面的调节。税收减免政策可以分为两种：分布式发电设备购置税减免、出

22、售电力所得税减免。丹麦政府参考污染物排放税收条例对分布式发电进行能源税收调整，对可再生能源的分布式发电系统每度电给予二氧化碳税返还。美国对于符合条件的天然气、太阳能、沼气等分布式发电设备减免税收，联邦政府规定，分布式光伏发电和风力发电都享有为期8年的30%联邦投资税收优惠扶持政策。日本对分布式发电项目返还投资税，对于一般热电联产项目，其投资税可返还30%。我国目前没有二氧化碳税等税收种类，可以规定分布式发电设备购置税税收减免，或者后期投入使用时进行购置税返还。分布式发电用户多余电力上网时的收入应缴纳的税收可在一定年限内予以适当的减免。第二，运用项目补贴政策。部分省市出台政策对分布式发电进行单位发电量补贴，例如上海市可再生能源和新能源发展专项资金扶持办法中规定，对分布式发电个人和学校用户给予0.4元度的补贴，对分布式发电工商用户给予0. 25元度的补贴，补贴年限为五年。上述补贴多为单位发电量补贴，是后期投入使用时的补贴，缺乏分布式项目建设资金补贴。例如日本的经济产业省、环境省及国土交通省在本部门职责范围内对分布式发电项目进行不同程度的补贴，并