城市内河整治PPP项目成功案例分析与经验总结

1、城市内河整治ppp项目成功案例分析与经验总结改革开放以来，我国经济社会的发展取得了举世瞩目的成就，城 镇化水平不断提高，城市规模日益扩大。与此同时，城市内河的污染 状况也日益严重。在许多城市，内河成了城市生活污水和工业废水的 排污管道，水质、流域生态环境遭到严重破环，浅层地下水也受到不 同程度的污染。城市内河的生态环境问题已经影响到整个城市的形象 和未来的发展。2015年8月27日召开的第十二届全国人大常委会第十六次会议 上，副委员长陈昌智代表水污染防治法执法检查组，向大会作关 于检查水污染防治法实施情况的报告，晒出问题清单。根据报告的情况，不容乐观的现实是，2014年，全国地表水国控 断面中

2、，9.2%为劣V类水质，基本丧失水体使用功能；24.6%的重点 湖泊呈富营养状态，不少流经城镇的河流沟渠黑臭，近海海域污染不 容乐观。2014年，环境保护部直接调查处理的重大及敏感突发环境 事件中，超过60%涉及水污染。城市的内河整治，是一项投入巨大、技术要求复杂、建设与管理 并重的工程。单纯依靠政府大包大揽，在当前各地财政压力巨大的现 实情况下，已经难以为继。在这种状况下，如何加快城市内河综合治 理，改善城市水环境，提升水污染防治能力与效率，已经成为摆在很 多城市管理者面前亟待解决的难题。今年5月，财政部、环境保护部联合印发了关于推进水污染防 治领域政府和社会资本合作的实施意见（以下简称意见

3、）。意 见的出台，在水污染防治领域大力推广运用政府和社会资本合作（PPP模式，对提高环境公共产品与服务供给质量、提升水污染防 治能力与效率具有重要意义。当前PPF模式在城市内河整治领域的探索运用中，宁波和南宁两 地为国内其他城市作出了典范。宁波模式早在2011年，宁波市就通过PPP模式进行了内河水质养护提升 工程试点，积累了初步的经验和成果。2013年5月，宁波市选取了 中心城区38条内河共82万平方米水域作为试点范围，以政府购买水 质养护提升服务的模式面向全国公开招标，吸引社会资本的参与。宁波市按行政区划将城市内河划分为海曙、江东和江北3个标段。 根据PPP模式的要求，项目前期所有资金、设备

4、及人员管理费用的投 入，由中标社会资本方支付。与此同时，政府方引入独立的第三方检 测公司，在项目标段河道设置相应的监测点， 定期采集水样进行检测 分析并出具检测报告，政府方按照实现约定的标准对检测结果进行考 核，并相应给付购买服务费或扣罚费用。在PPP探索的过程中，宁波为解决城市内河整治问题走出了一条 可行路径。政府摆脱了以前既当运动员又当裁判员的尴尬角色，巧妙地规避了自我更新内生动力不足、管理理念落后的劣势。如果宁波依 然采用以前政府包揽的方式，政府将不仅承担高额财政负担，还要承 担巨大的不确定性风险。通过 PPP模式，政府和社会资本各司其职， 做各自擅长的工作，合理分担风险，政府降低了成本

5、，社会资本也获 得了收益。南宁那考河模式另一个在今年广受关注的项目是广西南宁那考河流域治理PPP项目。作为今年全国第一个动工的内河整治项目，它打包了河道整治、 污水处理厂、沿岸景观建设等内容，综合治理河道全长 6.6公里，项 目总投资10亿元，建设期2年，运营期8年。社会资本由竞争性磋 商方式进行选择，政府以按效付费的方式，通过绩效考核逐年支付服 务费。项目已于今年上半年开工，预计将在 2016年底完成并投入运 营。当前，PPP模式在内河整治中的运用仍处于探索阶段。宁波和南宁两地的实践，为这一模式的探索提供了参考。以PPP模式进行城市 内河整治，可以实现政府和社会资本的双赢。从政府的角度讲，通

6、过 引进社会资本进行内河整治，可以充分发挥社会资本在整治技术、 管 理效率等方面的优势。在节约资金、减轻财政压力的同时，还能提高 城市内河整治的效果；从社会资本的角度来说，城市内河整治项目相 对投入较少，投资回收期较短，市场潜力巨大，参与此类项目非常有 利于中小民营企业的发展。但在内河整治PPP项目的实际操作中，也存在着一些不容忽视的 难点。首先是商业模式的选择。单纯的内河整治实际上是一项公益性事 业，若单靠政府补贴的方式，会对财政造成较大的负担。因此，如何 选择或创造一种合理的模式，使此类项目在商业上具有可行性至关重 要。其次是内河治理的技术要求高，投入大。过去的河道治理是采用 截污方式，清

7、淤、引水、建立污水厂、治理污染源，相对简单粗暴。 而现代城市建设的要求不仅仅是要截住污染，还希望能建立健康的生 态圈和良好的环境。比如南宁那考河运用的“海绵城市”理念，城市 能够通过自身的调节机制来适应外部的环境变化， 像海绵一样拥有弹 性。而这样的要求必然意味着更先进的技术、更强大的社会责任感， 以及更多的资本投入，这对于社会投资人提出了更高的要求。 有人曾 对江苏、浙江、珠三角等地进行调研，预计每条黑臭城市河道长度平 均约为2公里4公里，通过传统方式每公里整治资金约为 2000万 元4500万元。而采取了 “海绵城市”建设方式的南宁那考河流域 治理，每公里的投资达到了 1.5亿元。最后，河

8、道是一个开放的区域，水质变化受周边环境因素的影响 较大，但现在许多城市由于行政条块分割，都实施河道包干，这不利 于内河流域的整体治理。因此，在考虑采用PPP模式进行城市内河的综合整治时，为确保 项目的成功实施，在商业模式的选择上，根据关于推进水污染防止 领域政府和社会资本合作的实施意见，可以用经营性项目补贴公益 性较强的治理项目。比如，地铁的轨道 周围土地开发的捆绑开发模 式；惠安、南安的流域整治项目采用捆绑招商也取得了良好的结果。另外，在采用PPP模式进行内河整治中，要确保引入的社会资本 具有成熟专业的技术和强大的融资能力。 同时，政府最好引进第三方 专业咨询机构完成项目前期的运作模式、招商设计、财务测算等工作, 确保有效投入、合理支出。同时，在内河的综合治理中，要制定好监管考核机制，建议由当 地政府组建专门的领导小组，针对城市内河的整体治理进行统一监管。 这样可以提高运营和监管效率、及时发现和解决问题。在未来若干年内，环保治污将是我国的一个大产业，据统计，仅 污水治理一项的投资需求即高达 6万亿元之巨