并联审批制度研究论文

1/21并联审批制度研究论文摘要作为我国行政审批制度改革的重要举措之一，并联审批制度对于实现政府职能转变和行政体制改革，促进政务公开，进一步提高政府办事效率，降低行政成本，保护公民、法人和其他组织的合法权益，深化行政审批制度改革，进一步转变政府职能，改革行政管理方式等都具有重要的意义。但就目前来看，并联审批制度还有一些问题亟待解决，例如并联审批制度的组织架构、部门间协调以及对其监督管理等问题。关键词行政审批制度改革政务服务中心并联审批多阶段行政行为一、并联审批制度的基本理论并联审批产生的背景1行政审批制度改革行政审批制度是包括行政审批的设定权限、设定范围、实施机关、实施程序、监督和审批责任等内容的一个有机整体。行政审批制度是我国改革行政管理体制的重要组成部分，是实现行政管理的科学化、民主化和现代化的必然要求。它对于解放和发展生产力，建立和完善社会主义市场经济体制，从根本上治理腐败，促进政府职能的转变以及改善党和政府与人民群众的关系，都具有极其重要的战略2/21意义。行政审批制度改革，是指既要减少不必要的审批项目，还应调整行政审批的权限，减少环节、规范程序、提高效率、强化服务、加强监管、明确责任，建立结构合理、管理科学、程序严密、制约有效的与社会主义市场经济体制相适应的行政审批制度。我国行政审批制度改革开始于上世纪八十年代初期，通过改革政府审批权逐渐由中央分散到地方。不过，这个时期的改革是不彻底的，只是一种行政权力框架内的调适，仅仅局限于政府系统内部。进入二十一世纪，行政审批制度改革进入快速发展时期。20XX年以来，国务院加大推进行政审批制度改革的力度，成立行政审批制度改革工作领导小组，并发布关于行政审批制度改革工作的实施意见，对在全国范围内推行这项改革作了统一的部署，为我国行政审批制度改革提供了组织保障。20XX年至今，国务院共进行了六次行政审批项目的改革，共计取消和调整了2232项行政审批事项，占原有比重，地方政府更是将原有行政审批事项的半数进行了取消和调整。2行政许可法的颁布20XX年8月27日第十届全国人民代表大会常务委员会第四次会议通过了中华人民共和国行政许可法。作为中国的第一部行政许可法，它是在进一步推进我国行政审批制度改革的背景下出台的，也是世界上以单行法形式颁布的第3/21一部行政许可法，其颁布和实施引起了全社会的广泛关注。它的通过标志着中国行政许可制度建设取得了实质性进展，也是我国行政法治建设历程中具有里程碑意义的一件大事。它对于巩固行政审批制度改革和政府机构改革的成果，规范行政许可的设定和实施，保护公民、法人和其他组织的合法权益，维护公共利益和社会秩序，保障和监督行政机关有效实施行政管理，具有重要的现实意义。行政许可法对行政许可的设定、实施主体、程序、监督检查、法律责任等各方面从制度上予以规范和创新，抓住了行政许可制度的瓶颈所在，使得行政许可制度改革步入一个全新的阶段，也为进一步推进行政审批制度改革提供了指导思想和法律依据。同时行政许可法对政府与市场、社会的关系进行了明确界定，第12条从肯定的角度规定了有限资源的开发利用、公共资源配置和公共服务的提供等可以设定行政许可的事项，第13条则从否定的角度规定了“公民法人等其他组织能够自主决定、市场竞争机制能够有效调节、行业组织或中介机构能够自律管理、行政机关采用事后监督等其他行政管理方式能够解决“的可以不设行政许可的事项，从而确立了行政许可在设立方面的个人自治优先原则、市场调节优先原则、行业自律优先原则、事后监管优先原则。这四大原则不仅为公民个人、法人和社会自治组织和中介组织留了足够空间，而且为公民个人4/21自由、社会自治、市场竞争提供了充分的法律基础，还为政府的行政许可权力设定了法律的边界，使政府的行政权力进入了有限政府的境界。这种情况下，政府就可以从行政审批的“泥潭“中脱身，集中精力行使好经济调节、市场监管、社会管理、公共服务的职能，促使政府从全能政府向有限政府转化。3政务服务中心的建设政务服务中心，指的是在服务型政府理念的指导下，政府职能部门通过集中办公的组织方式，采用高效和先进的服务手段，为公民或社会组织提供一体化服务的新型服务机构。政务服务中心作为政府为公民、法人和其他组织提供集中受理、办理行政许可等政务服务的行政机构，是地方政府政务公开、有效监管、廉洁勤政的重要载体。除了解决审批过程中出现的问题之外，政务服务中心也在政府和群众之间起了一个缓冲地带的作用，在政府职能不断调整和完善的过程中，使群众与政府或涉及行政审批的部门之间不直接发生冲突，对社会的和谐稳定有着巨大的作用。行政审批制度改革的重要载体就是行政服务中心一方面，行政审批制度改革取得的成果向政务服务中心提供动力支撑，比如大批行政审批事项的削减、清理和整合，为中心公开相关信息提供了便利；上审批的推广，为中心推动电子政务提供了借鉴经验。另一方面，政务服务中心5/21建设又为行政审批制度改革提供了新思路、新方法，比如集中办理、并联审批制度等被应用于行政审批制度的改革中。并联审批的涵义1行政审批的概念界定目前，人们对行政审批的概念尚没有统一的认识，这主要是由于行政审批的范围繁杂且不明晰以及行政审批与行政许可两者之间的关系存在争议造成的。根据国务院发布的关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题中对行政审批的定义，行政审批是指行政审批机关根据自然人、法人或者其他组织依法提出的申请，经依法审查，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。这一定义采用了实质认定的方式，把握住了“必须经过行政审批机关同意“这一实质，较全面的概括了行政审批主体、相对人及行政审批项目的范围，在实践上比较可行。行政许可法第2条规定“本法所称行政许可，是指行政机关根据公民、法人或其它组织的申请，经依法审查，准予其从事特定活动的行为。“这与国务院关于贯彻行政审批制度改革的五项原则需要把握的几个问题中对行政审批的定义实质上是相符的，本文即是从这一意义上使用行政审批概念的，即将行政审批视为与行政许可相同的概6/21念。通过对行政审批定义的理解，我们可以看出其具有以下四个特点第一，行政审批的主体是依据法定授权、有相关管理权限的政府行政机关。在具体实施中，行政机关还可以委托其他行政机关实施行政许可；除行政机关以外，一些具有管理公共事务职能的组织也承担实施行政许可的职能。这些组织一部分是法律、法规授权的，具有合法性，另一部分是行政机关下属的具有业务连带关系的事业单位或其他法人组织。第二，行政审批是准予特定的相对人享有某种权利或具有某种资格、能力的一种授益性具体行政行为。第三，行政审批一般以法律的禁止为前提，法律如果对相对人所从事的活动没有禁止性的规定，行政审批即无存在的余地。第四，行政审批对行政主体既有职权性，又具有职责性，是职权与职责相重叠的一种具体行政行为。并联审批制度的意义1实现政务公开、促进职能转变中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的关于深化政务公开加强政务服务的意见指出“深化政务公开、加强政务服务，对于推进行政体制改革、加强对行政权力监督制约、从源头上防治腐败和提供高效便民服务，都具有重要意义。“并联审批制度规定各审批部门需将行政审批事项7/21的法律法规依据、需具备的法定条件、需提交的申请材料、承诺办理时限、收费标准及收费依据等行政审批有关的详细信息，通过印制办事指南，在上、政务中心大厅公布等方式发布给社会公众，使申请人通过便捷的方式获取信息。上述做法正是政务公开基本精神的体现，也符合行政审批制度改革的基本要求。2方便公众办事、提高办事效率并联审批系统运用信息通信技术打破行政机关的组织界限，拓展时空的局限，公众和企业只需要在单一机关办事，一次性提交办事申请，政府机关在一处受理，提供全程服务。公众和企业不需要到每一个具体的行政审批部门，并可在指定的地方交接办理文档，从而缩短群众的办事时间。企业和公众可以通过并联审批应用平台获得全面、准确的办事要求，免去企业多次提交资料的麻烦，实现“一站式受理“新办公模式，而不必多次往返于各个办事部门之间，减免企业和公众的办事程序。3解决信息孤岛、整合业务流程我国现行的行政审批制度中存在的一大问题是各职能部门缺乏统一规划和建设标准，各部门系统间无法融合，信息资源难以整合，使得行政审批制度资源共享和信息互通困难，无形中造就了诸多的“信息孤岛“。CSM整合论认为，整合是围绕特定目的，通过将分散的资源集合，使用各不8/21相同的方法，根据完整性与有序协调的原则进行整理、调整、组合、配置，以达到最优化的效果。换句话说，就是整合政府资源，整合企业和居民信息资源，使政务资源成为政府和公众共同拥有的资源财富，增加资源的使用率和使用效益，从而增加政务资源的产出。并联审批系统采用计算机络等信息渠道为技术手段，吸纳了所有的前置审批部门，不再需要每个部门抽调专人到专用地点进行办公，节约了人力和物力，实现了信息资源的充分共享。系统运行过程中所产生的所有信息都实时进入了系统数据库，用户可以快速、便捷地查询需要的各类资料，既满足了机关工作人员的工作需要，也使得政府实现了信息管理。信息资源的充分共享极大地促进了决策的科学性。就政府信息化而言，政务公开和信息共享是关键，扩大信息的公开和共享，加快政务信息资源的整合，是当前政府信息化建设面临的一项重要任务，也是适应政府职能转变的迫切需要。二、并联审批制度的实践认识上并联审批制度分析1上行政审批上行政审批是推行电子政务的产物，也是电子政务最重要的内容。我国上行政审批建设始于20XX年，现如今各方面建设呈现出良好的发展态势。中央及各地方政府也非常重9/21视上行政审批建设，积极推进上行政审批服务，并取得了一定的成效。上行政审批改变了传统意义上公文审批物理时空的局限，提供了高效率、全透明、全天候、全方位的在线交互服务，大大提高了机关企事业单位行政管理效率，是信息化时代大势所趋，也是信息化时代的主要烙印之一。上行政审批，是指按照行政许可法的要求，结合最新的计算机和络技术，采用先进的科学管理理念和方法，以审批文档电子化为前提，以审批无纸化为基础，以审批全程络化为关键，以提高行政审批效率为目的，集居民和企业上申报、公务员上审批、监察机关上监察三位于一体的行政审批新模式。上审批的各环节是跨地区、跨行业、无纸化快捷地在上完成的，从而实现了真正意义上的“一式服务“。如果说办公自动化系统处理的主要是内部办公业务，那么上审批系统则是面向企业和个人，是政府职能的外部表现。上审批系统是电子政务系统的重要组成部分，也是促进政务公开和政府业务流程改革的重要推动力。2上并联审批行政许可法的颁布实施，为各级政府利用络提供“一站式“服务，实现上协同办公、并联审批构建起一个统一的法律平台。上并联审批就是上行政审批的具体表现形式。所谓上并联审批，就是由政府牵头，成立并联审批管理组10/21织，对申请人的申请涉及需要政府其他职能部门审批的，由并联审批中心通过专用计算机络传输给相关审批部门同步审批，相关审批部门受到审批中心抄告的事项后，对审批申请的事项进行审查，并在规定期限内完成审批事项的审批工作，同时将审批的结果通过专用计算机络进行传递和反馈，相关受理部门按规定的时限和要求办结，以“一门受理、抄告相关、并联审批、限时反馈、先证后照、效能监察、定期回访“为主要程序，结合相关部门一门式办理与多部门并联审批为一体的审批模式。并联审批制度存在的问题1部门层级和组织制度有待完善并联审批单位的范围较狭窄。一是参加并联审批的同级单位范围有限。从我国实现并联审批的发展情况来看，目前只有部分政府部门实行了并联审批。这些部门主要是建委、工商、公安、消防、卫生等单位，而在实际的审批事务中，不只涉及到这几个部门。所以，相较于行政审批的需求而言，并联审批单位的范围还比较窄。为此，需要进一步扩大并联审批的政府部门。二是参加并联审批的上下级单位范围有限。我国目前并联审批单位范围较窄的另一个表现就是上下级行政主管部门之间缺乏并联审批。开展并联审批的部门主要是同级行政主管部门，但是在实际行政审批工作中，下级行政主管部门的审批事项很多是需要上级行11/21政主管部门先进行审批的。所以，如何打破层级限制，开展上下级政府部门之间的并联审批，也是目前我国并联审批面临的重要难题。并联审批的组织制度有待健全。现阶段来说不仅参与并联审批的部门太少，而且并联审批制度服务对象仅限于企业法人，把大量分布广泛，经营分散，最需要加入并联审批的个体工商户排除在外。此外登记机关与审批部门之间缺乏经常性的协调沟通机制，往往各行其政，相互扯皮，影响了审批效率的提高。尽管各地政务服务中心都在探索并联审批的方式，但实际情况是只有部分地区的政务服务中心在企业注册登记等涉及前置部门少的许可项目实施并联审批，建设项目等涉及前置部门多的项目几乎都没有真正实现的并联审批。这其中的原因在于首先，并联审批制度涉及部门较多，需要部门之间充分协作，这使得原本相互独立的部门之间及工作人员之间难以从心理上真正适应，因此部门之间合作联办意识薄弱，一定程度上阻碍了并联审批的有效进行；其次，并联审批制度要求审批部门间要进行职能整合，流程再造，而这一要求势必会削减一些部门的审批权限、审批项目及审批环节，这就会减少甚至取消一些部门的既得利益，因此，政务服务中心实行这一运行机制会受到阻力。2部门间的信息沟通不畅12/21并联审批的参与部门间缺乏业务协同和信息共享机制，并联审批制度服务的重要功能难以实现。目前我国并联审批多是从部门管理、自身业务的角度出发，建设的一整套从上到下的垂直管理体系，将原来的行政审批事项简单的复制进行，体系之间相互封闭，互不相通。从而构成一种以自身职能为出发点、以垂直行业管理体系为主导的审批框架，造成了业务与数据的相对自我封闭，以致跨部门、跨地区间大量信息孤岛出现，以致形成新的部门屏障与数字鸿沟，增加了地方政府管理协调难度。“信息的垄断在很大程度上意味着特权和利益。“因此，不同部门之间为了保证自己部门的利益往往限制信息的交流。举一个简单的例子，很多建立并联审批业务的地方每年办理的审批事项都是数以万计，但这些成果分散在各系统中，很少有地方有一个系统能够集中、全面地反映出来。这不仅不利于并联审批的顺利进行，也不能从并联审批系统中找出有利的信息，很大程度上阻碍了并联审批的继续改进。因此，要发挥信息在并联审批制度中的最大效用，就必须突破传统的政务模式下的信息分割的不利局面，加快信息的整合和共享。同时必须加快开发和整合企业发展所需的信息资源，尤其是应以跨部门、跨区域资源为重点，通过门户建设，促进跨部门、跨区域的并联审批应用，切实发挥“门户“的功能，为企业提供“一站式“、“一窗式“的信息13/21和服务。3审批结束后的监督管理滞后并联审批实施结束之后，相关部门的监督管理非常重要，这种完备的监督管理也是并联审批得以健康发展的重要保障。但是在我国并联审批过程中，却出现了比较严重的登记管理和监督管理相互脱节的现象。如在以工商局为主的的企业营业执照并联审批中，有的企业领取营业执照后并未领取许可证，有的许可证有效期与营业执照中相关经营项目的有效期不一致。对此，工商部门主要依靠年检时检查前置许可证来进行监督管理，但企业领照后与年检时仍有相当长的一段时间，对这段时间内企业经营行为的监控缺乏有效的措施。因此，前置审批部门对企业的监管要求标准不能降低，以往的“重审批，轻监管“的监管模式要彻底的改变。否则的话，不仅会导致并联审批的失败，而且会导致对企业经营行为缺乏有效监管，引发诸多问题。缺乏对并联审批项目的后期评估。在并联审批结束之后，政府绩效管理部门没有一个对并联审批项目进行专门的审计监督和绩效评估的体系。一些审批部门在发证后，就认为自己的工作已完成，没有进行后期的评估工作；另一些则认为本部门的内部事务已经够多，审批工作都做不完，没有人力和时间去进行后续评估工作，从而造成事实上无人评估。相关部门应该对并联审批项目中所涉及到的资金14/21状况、系统运行状况以及使用效益情况进行全面系统的评估，为并联审批项目的进一步完善提出宝贵意见和建议，以此促进并联审批的进一步发展。三、完善并联审批制度的对策加强部门协调，规范审批流程1建立审批部门之间协调机制并联审批的良好运行依赖于各级政府的强力推进和协调部门的积极协调。政府支持不力或审批部门之间缺乏沟通，并联审批制度就会形同虚设。为此，必须建立一个强有力的协调机构。在并联审批中，申请人、直接受理部门、非直接受理部门、协调部门之间的相互关系可基本分为外部申请和审批关系与内部行政关系申请人只同直接受理部门发生申请与审批的外部关系，同非直接受理部门之间的申请与审批关系由直接受理部门和非直接受理部门之间内部处理；直接受理部门、非直接受理部门和协调部门之间为内部行政关系，直接受理部门和非直接受理部门之间存在知情关系并由协调部门加以协调。西安市在“联动式“并联审批制度的基础上寻求建立“立体式“并联审批制度，尽量争取最大程度的的部门协调力度。“立体式“并联审批制度既包括市级部门与市级部门之间的横向并联，也包括市级部门与区、开发区部门之间的纵向并联，它突破了部门与部门之间、区县与区县之间，开发区15/21与开发区之间以及相互之间的制约和藩篱，可以实现任何部门之间并联。首先，建立市级部门之间的“联动式“并联审批制度，突破部门之间的限制。传统审批中，各部门都是各自为政，对前置条件未满足的事项不予受理，前置条件满足后，才机械性的进行对接，这种串联式审批链条，客观上造成程序复杂、效率低下。“联动式“并联审批即假定各部门审批前置条件全部成立，各部门窗口同时受理、同步审批，提前办完的部门等待前置，最后统一发放审批结果。整个事项办理时限就是办理过程中用时最长的单个审批事项的时限。其次，建立市区两级中心“联动式“并联审批制度，突破区域的限制。西安市近年来板块经济发展迅猛、带动力强，全市的重点建设项目大都集中在各开发区和区县。由于建设项目审批涉及的部门非常多，即使是开发区也还是有许多审批涉及到市级部门，这就造成了这些建设项目既要在开发区、区县办理，又要跑市级相关部门，非常不方便。市区两级政务中心“联动式“并联审批制度，形成上下联动的审批格局，即由市区两级政务中心牵头组织，项目单位就近选择在市中心或者区中心提出申请，建设项目所有涉及到的审批部门同时参与，项目受理后，所有部门同步办理，最大程度的方便申请人。2规范和优化并联审批流程16/21规范和优化审批流程是并联审批的基础。推行并联审批制度，首先要梳理和规范并联审批的业务流程。目前，全国各地对同一并联审批事项的审批流程并不相同，这对于推行并联审批有一定的阻碍作用一是各地同一审批项目名称不一，前置条件不一，审批时间不一；二是并联审批审批的流程不统一，随意性太强，有的流程是人为增设，有的是单位违规操作，不便于规范和使用。其次是优化并联审批流程。各个行政审批事项，为了缩短审批时间，应当精简审批环节，非重大问题、非原则问题尽量授权给负责并联审批事项的专门人员，让具体办事人员有职有权，能够迅速办理相关审批事项，提高办事效率。并联审批的实施，是一个非常复杂的系统工程，仅仅依靠某个政府部门的努力是无法实现的。从国外发达国家的成功经验来看，并联审批的实施必须要加强统一领导和规划。为了确保我国并联审批制度的健康发展，就必须加强并联审批的组织领导，各级政府及政府部门的领导必须转变思想，树立大局观念，而不应该仅仅着眼于本部门的利益。各级政府部门也要建立相应的负责并联审批的机构，为并联审批的实施提供组织保障，加大并联审批开展的力度。另外，还需要进一步明确各行政审批部门的事权划分。通过明确事权划分，明确各个行政审批部门的具体职责，避免职责交叉而导致的交叉审批，以有利于进一步开展并联17/21审批。同时，由于不同类型和规模的企业审批的条件、程序都不一样，我国政府需要针对不同类型和规模的企业进一步完善和细化并联审批标准，切实为企业行政审批提供方便。利用信息技术，健全审批络1建立集中的上并联审批平台近年来，络信息技术日趋成熟并在政务服务工作中得到了广泛的应用。20XX年4月，电子签名法正式实施，这些都为实现上并联审批制度创造了便利的条件。同时，中共中央办公厅、国务院办公厅联合发布的关于深化政务公开加强政务服务的意见中也明确提出，“要加强服务中心信息化建设、充分利用现有电子政务资源，逐步实现上办理审批、缴费、咨询、办证、监督以及联核查等事项。规范技术标准，推动不同层级服务中心之间实现络互联互通、信息共享和业务协同“。建立集中的上并联审批平台，即多部门多事项的上审批在一个上平台进行，拥有共同的前台入口和后台资料库，能够共享审批资源，其主要功能包括受理互联预审、承办、审核、批准、办结以及补交告之，补交受理和特别程序等上流转处理功能。系统提供多业务流的流程定制及表单定制功能，同时系统还可和制证系统、显示系统、短信息系统以及其他部门内办公系统相互联接，具有功能强、数据18/21集中、设备集中、投资节省、管理方便等优点。2建设基础信息库和资料共享中心建设基础信息库和资料共享中心，实现政务信息资源共享，是推行上并联审批最基本的保障。在全国范围内建立若干数据库，如企业法人数据库和居民信息资料库。各个职能部门在进行上并联审批时，首先必须在上录入或扫描企业和居民的基本信息，并在办结时把相关证照也扫打描上归库，而且审批时把资料录入资料库存作为上并联审批的前提。如此这样，日积月累，各级政府的行政审批业务的数据库会逐渐丰富和齐全，为各部门上并联审批提供基本保障。各地政务服务中心大多建立了扫描中心和资料中心，这个中心先将办事企业和居民的资料先进行扫描，然后再根据各个部门审批所需资料进行分门别类，统一资料名称，统一使用权限。一个部门能够共享和利用其他部门数据库的资料，同时一个部门的后来审批者能够共享和利用本部门前审批者所用的资料，使资料库能够跨越时间和部门的界限，真正做到资源共享。西安市政务服务中心通过充分调研，拟建立一个基于互联的全市统一的行政审批络平台，将各区县、开发区、市政务服务中心已进驻部门以及部分未进驻部门的审批事项全部纳入。统一平台建成后，通过相应的模块和端口，将市政务服务中心与各区县中心、街道办便民中心等所有中心19/21之间全部联通，将进驻部门与未进驻部门之间全部联通，未进驻事项和进驻事项全部纳入。这个平台，为立体式并联审批提供了技术保证，为信息公开、实现信息共享提供了畅通的渠道，为实现统一监察提供了平台。加强内外监督，促进精细管理1设置并联审批协调督察机构并联审批制度建设是一项复杂的系统工程，涉及面很广，因此，要想实现建设的顺利实施，很大程度上并不是取决