我县村级债务成因及化解对策

1 / 9我县村级债务成因及化解对策村级债务始于上世纪 80 年代中期，到近些年来增长加快，成为农村的突出问题。就竹山而言，到 2002 年底，全县 17 个乡镇 264 个村，几乎村村负债，债务总额达 5281 万元，村平 20 万元，最多的村达 100 万元，少的也在 5 万元以上。债务主要是向金融部门和向农户个人的借款，且大都是高利息，大多数村缺乏偿还能力。一、形成原因笔者经过深入村组农户调查和多年的基层工作的探索，经过反复分析，认为形成村级债务主要原因有六个方面：(一)借贷垫付，完成税费上交。由于产业结构调整还没有真正见效，农民增收项目单一，收入增长缓慢，农户拖欠税费逐步增加，加上税费征收过早过急，有的地方还出台激励措施，村集体为了完成下达的刚性征收任务，有的采取征收实物，有的直接借贷上交，无形中形成了债务，这种做法带有普遍性，也是形成债务的主要原因。(二)超越实力，实施达标升级。农村“普九” 、计划生育、村级卫生等各种达标活动，投入了许多钱，而乡村财力普遍困难，为了办事，完成当年“指标” ，只好硬着头皮向老百姓集资或贷高息款。2 / 9(三)举债投资，兴办公益事业。按照“农村事业农民办”的指导思想，许多农村公益事业都要农民出钱。农民收入低，交不起，村组没有钱，只有借钱，举债兴办公益事业。多数乡镇党委政府集中全乡劳力修建乡村公路，本来是件好事，事先不准备让老百姓出钱，但待工程测定后，经核算还需要群众集资。此时劳力已集中，兵临城下，开工在即，收钱吧，时间来不及，不交钱，又要撤人，在这关键时候，盼路心切的的乡村干部只好向私人借高息钱。路修通了，但羊毛仍然要出在羊身上。过后债主紧逼，只好想别的办法借高息钱偿还。(四)投资失误，造成资金沉淀。为了发展壮大集体经济，增加农民收入，办“农工贸”一体化公司、上项目、搞开发、建基地，由于没有从实际出发，盲目投资。加上管理、技术跟不上，市场预测不准，致使多数基地无效发挥，企业经营困难，有的投产一段时间就停产，有的甚至开业之日便是停产之日，负债累累。(五)管理不善，资金漏洞很大。由于村级财务缺乏严格的监督约束机制，致使部分村有章不循，有法不依，有的以生活费招待费为名乱花乱支，有的甚至挪用、侵占、贪污，以至收不抵支、入不敷出，只得借贷运行。从我们清理的村级财务看，不仅非生产性开支失控，而且没有哪一个村不存在挪用、侵占、贪污集体资金的。3 / 9(六)人员臃肿，供养能力超负。农村税费改革前，乡镇机关加“七站八所”和村组干部供养人员多，由于乡镇财力不足，加之部分外出对象“三提五统”无法收取，村级空缺也就相对加大，无形之中加重农民负担，从而出现“收费养人、养人收费”的问题，直接导致村级债务的增加。另外，在债务形成的过程中，也伤害了群众的利益，有的甚至伤了“元气” ，至今没有恢复，进而造成贫困人口增加， “五保”对象增多。二、影响危害税费改革后，村级债务成为农民群众普遍关注的一个热点，成为乡村干部目前面临的一大难点，成为制约农村改革发展稳定的一个重点。其影响和危害主要是以下三点：(一)大量债务的存在，制约了农村经济的发展。发展农村经济是农村工作的头等大事，大量的债务对农村经济的发展产生了较大阻力。一是信用危机。由于乡村债务长期得不到化解，致使这部分贷款不能按期偿还，形成金融部门不良贷款，甚至成为呆账。乡村债务涉及面广，数额较大，势必使金融部门对农村放贷形成信用危机，不愿向农民贷款，农村因资金问题使有影响和重大发展项目因无资金而不能成行。二是投入不足。欠债还钱，天经地义。乡村多方筹措资金首要的是偿还债务，有一点钱就要还债，4 / 9根本谈不上对农业的投入和对乡村经济发展的投入。三是经济恐慌。面对信用危机、投入乏力的局面，部分干部群众对农村经济发展的前景产生悲观心理，情绪低沉，存在一种恐慌心理，不知“路”在何方?这对农村经济发展是极为不利的。(二)大量债务的存在，降低了农村干部的威信。农村工作要靠农村干部去开展，农村经济发展要靠农村干部去组织实施。大量的债务长期得不到化解，作为债权人、借钱单位和个人就会频频找乡村干部讨债。钱是集体借的，被催讨还债的尴尬事儿落到自己身上，乡村干部无形地披上了一层不光彩的外衣，在一定程度上不仅挫伤了工作的积极性，而且严重的损害干部在群众中威信。另一方面，没有正常收入渠道，只有千方百计想法子收钱，这将为刚减下来的农民负担反弹留下了隐患。(三)大量债务的存在，影响了党和政府的形象。乡村债务是农村各种社会矛盾和问题的缩影，其长期存在得不到化解，就会使党在农村的各项政策得不到贯彻落实，就会使政府在农民中的威望受损，使农村干部陷入停滞不前甚至倒退的地步。乡村债务都是农民的血汗钱，原指望滚动收款还借，现在政策不允许村里再收了，农民只有横竖找干部算帐，有的甚至借此闹事，村级债务的问题已成为农村不稳定的重要因素。5 / 9三、化解困难随着农村税费改革的深入，对村级债务进行了锁定，出台了一些规范性文件，这给减轻和化解村级债务既创造了有利条件，也增加了新的困难。一是化债难度越来越大。目前，能化解的基本上都化解了，剩下的多是“硬骨头” ，越往后越难化解。二是化债缺乏资金来源。一方面，村级运转困难，有的入不敷出，只得靠借贷维持。另一方面，实行农村税费改革后，村级开支缺口增大，一般一个村可用资金只有1 至 3 万元，不可能拿钱来化债。加之农业税征收还存在不小的尾欠数，只好拿“附加”抵正税缺额。村级可用资金落空，说是“锁定”债务，事实上这个债务很难锁定。三是干部偿债意识不强。由于近几年村干部变动频繁，现在的债务大多是过去留下的，现任村干部对过去的债务缺乏偿还打算，有的村干部只顾眼前，为了应急，什么债都敢借，什么钱都敢用，至于能否偿还，没有过多考虑。四是干群认识不尽一致。对化债工作，干部和群众的认识和要求有较大距离，群众主要想的是“清理财务” ，干部主要想的是“清收欠款” 。由于认识和要求不一致，工作中难以做到相互配合，行动统一。四、化解对策6 / 9“化债”工作是“代表最广大人民群众的根本利益”的具体体现，各级、各部门应将农村债务的化解工作纳入重要议事日程，作为践行“三个代表”的具体体现，强化措施，狠抓落实。目前，农村债务已是农村广大群众关心、基层干部忧心、党委政府担心的一个突出问题，实现矛盾和潜在危害很大，必须高度重视。在采取核销化债、减员压债、拍卖还债等办法外，笔者建议：(一)加强对化债工作领导。领导干部要深入基层，加强调研，帮助解决实际问题，躬身践行“三个代表” 。各地要从农村工作部门和农经部门选派思想素质好，熟悉农村情况、业务能力强、政策水平高的人员组成债务工作清理专班，具体抓好化债工作。同时，并采取多种途径和形式，广泛宣传化债工作重大目的和意义，不仅增强各级干部对化债工作的重要性、紧迫性和责任性认识，而且让广大人民群众都自觉的参与债务消化这一民心工程之中，以理解和支持这项工作。(二)依托农村税改，开展化债清理整顿。 “化债”的基础是“清债” 。应从实际出发，制定切实可行的方案，以乡镇为单位，建立村级债务档案，实行统一管理，堵塞漏洞，防止财务“边清边乱” 、 “前清后乱”和新的债务发生。加强农村财务管理，实行村级预决算、财务公开、村帐站审和非生活性开支包干限额等制度，搞好源头控管，严格7 / 9控制支出，防止产生新的不良债务。特别是不准增加新的借债，这应作为一条硬性规定。今后，凡是新增加的村级借债，不纳入乡镇债务档案，实行谁借谁还，村集体不再承担偿还责任，并加强审计监督，对违规者要坚决进行相应处罚。(三)研制可行政策，推动化债取得实效。要进一步采取果断措施，在宏观上制定有利于化债的政策，加大化解债务的力度。在政策上有几个重点要明确。一是坚决降低高息。对过去发生的民间高借贷，可将高息降到国家银行同期同档存款利率水平，实行本息分离，制止债务因利息增加而导致本金增大的恶性膨胀。就降息和本转息问题，政府和有关部门还必须出台硬性规定，否则，就难以操作。二是对税费改革前开展多种达标升级活动形成的债务，应本着“谁主张、谁支授”的原则，实行剥离挂帐，争取主管部门和单位帮助。三是对“普九”达标所欠的农村债务，建议由主管部门酌情补偿。四是对因社会公益事业建设而向银行借贷形成的债务，责成金融部门制定挂帐停息的相关政策。五是对因公益事业建设向政府机构借贷形成的债务，建议根据具体情况采取政策性豁免。六是对极少数农户的呆死帐，在发动群众确认的基础上，予以核销。七是对改善群众生产、生活条件形成的债务，征得群众同意后，从“一事一议”中逐步解决。八是争取上级政府加大转移8 / 9支付资金力度，一方面“带帽”下拨资金直接用于化债，另一方面，乡村可从转移支付资多中节约一部分用于化债。( 四)加强指导，确保化债平衡推进。第一，在工作部署上，做到“两个兼顾”：一是制定周密计划，实施步骤，坚持时间观念，不能操之过急，鲁莽行事，避免群众误解，确保社会稳定不受影响。二是坚持发展不放松，建议加快制定出台新形势下化债的政策性文件，使村级化债工作健康有序地进行，并取得实实在在的效果，确保经济发展不受影响。第二，在指导思想上，应遵循“三个原则”：一是确保农村稳定的原则。化债工作要有计划、有步骤地开展，实行严格的工作责任制，把握好政策界限，防止因工作不细、方法简单、作风粗暴而引发各种事件。二是不增加农民负担的原则。不能把债务平摊到农户，防止把一些不合理的债务合法化，防止出现新的农民负担反弹。三是不能操之过急的原则，村级债务是多年积累的结果，不可能在短期内全部解决。不能借农村税费改革之机，搞突击、集中清收农民历年欠款，而是要帮助农户制定好还款计划，依照偿还能力逐步还款。第三，在工作方法上，坚持做到“三个结合”：一是把化债与发展经