有关港口审批的一些探讨.doc

有关港口审批的一些探讨日期: 2006-07-03 随着深圳港的高速发展，我市各港区的建设也进入了繁荣期。而近年来，海域使用法、港口法、海洋环境保护法、行政许可法的相继颁布，又对港口的审批程序、审批内容提出了更加严格的要求。为了适应新时期的要求，有助于大家比较系统地了解港口的各项审批程序，以下就针对审批过程中经常遇到的一些问题和日常审批工作中涉及的主要环节，进行一些初步探讨： 一、城市规划和港口规划的关系 （一）城市规划和港口规划的一般定义 城市规划体系一般分为城镇体系规划、城市总体规划、详细规划。港口规划一般分为港口布局规划和港口总体规划。港口布局规划是指港口的分布规划，包括全国港口布局规划和省、自治区、直辖市港口布局规划；港口总体规划是指一个港口在一定时期的具体规划，包括港口的水域和陆域范围、港区划分、吞吐量和到港船型、港口的性质和功能、水域和陆域使用、港口设施建设岸线使用、建设用地配置以及分期建设序列等内容。根据深圳经济特区港口管理条例，我市港口规划又分为港口布局规划和各港区规划，我市港口布局规划实际上就是港口法规定的港口总体规划，各港区水陆域详规（如深圳港大铲湾港区集装箱码头水陆域详细规划）实际上就是各港区规划。 （二）城市规划与港口规划的法律关系 90年交通部港口总体布局规划编制办法规定，港口总体布局规划（当时的港口总体布局规划指的就是港口总体规划）是港口城市总体规划的具体补充和完善。98年制定的深圳经济特区港口管理条例规定，深圳港口总体布局规划（也即港口总体规划）应符合深圳市城市总体规划。2003年制定的港口法规定，港口规划应符合城镇体系规划，并与城市总体规划相协调。 （三）城市规划与港口规划的适用范围 在总体规划层次，毫无疑问，城市总体规划的适用范围包括港口在内的所有规划区，这也是港口规划与城市总体规划相衔接、协调的基础。当然，城市总体规划涉及的主要内容是分配江河、海洋岸线，原则确定港口的位置和规模，并协调解决好港区与城市的关系、疏港交通等主要问题。而港口总体规划适用于港区，其作用在于具体确定各港区的功能、港界（水陆域范围）、岸线和水陆域利用。 在详细规划层次，各港区内的规划以港口部门编制的港区规划为准，城市规划主管部门编制的城市控制性详细规划的适用范围应严格限定在港区以外。在实际操作中，各港区规划有多种称谓，如港区规划、港区总体规划、详细规划、水陆域详规等，上海市还借鉴城市规划部门的做法，将其称为港区控制性详细规划。称谓虽然有所不同，但本质是一样的，就是港口部门编制的港区规划，其主要内容包括港区的经营范围和规模、水陆域功能区的详细布置、辅助生产设施的配套、环境保护和分期建设计划等。 （四）城市规划与港口规划的编制审批程序 城市规划的有关内容在这里不再详述。就以我市港口总体规划和各港区规划为例，简述一下港口规划的编制审批过程。 对于深圳港总体规划而言，由于深圳港是国家主要港口，港口法规定应由我市港口主管部门征求有关部门和军事机关的意见编制，经市人民政府审核同意后，报交通部会同广东省政府共同批准。我市深圳经济特区港口管理条例更加突出了城市规划的统筹作用，即深圳港总体规划由市港口主管部门组织编制，经市规划行政管理部门综合协调后，再行报批。厦门市的规定与我市相同。上海市规定港口总体规划应由港口主管部门会同市发改、规划部门组织编制，并按港口法的有关程序报批。从各市实践来看，城市规划部门对港口总体规划的审查，是确定港口的位置、港区的规模、港界范围的必要条件，涉及以上内容的，必须征得规划部门同意。 对于各港区规划而言，港口法没有规定具体程序，但各市制定了相关规定。如我市规定，各港区规划由市港口主管部门组织编制，经市港口管理委员会综合协调审查后报市政府批准。我局作为港口管理委员会成员，在港口委员会这个环节发挥规划的审查作用。苏州市与我市类似，也成立了港口委员会进行审查。厦门市要求（2000年制定），港口主管部门编制的各港区规划，必须报规划部门审查同意后，才能上报市政府审批。上海市规定（2005年制定），各港区控制性详细规划应征求有关主管部门的意见后，才能按有关审批程序批准。从上述地区的实践可见，为了更具体地指导各港区的建设，各市一般均由港口主管部门专门编制港区规划，经征求规划等部门意见或送审后，报市政府审批。 二、新建港区审批的一般程序（主要环节） （一）立项：建设单位向发改部门申报立项（对于港口建设，我市目前仍采用审批及核准制），发改部门审批项目建议书（政府投资项目）或批复同意开展前期工作（社会投资项目）。在该阶段，报国家发改委批准或核准的项目，一般应征求规划部门的初步选址意见。在我市审批权限内的项目，市发改部门对是否需提供规划部门选址意见没有明确规定。 （二）岸线利用论证：建设单位向港口部门申报项目规划方案（我市一般为水陆域详规），港口部门对规划方案进行初步审查，提出开展下一步工作的意见，并明确岸线使用范围。 （三）海域使用论证：建设单位将有关方案报海洋部门，申请海域使用范围（包括填海）。如项目在珠江口，在批准海域使用范围前，还需报珠江水利委员会进行“珠江治导线”的论证。 （四）环境影响评价：建设单位提请环保部门就海域的环境影响评价报告进行审查。 （五）水陆域详规报批：上述论证工作结束后，报港口主管部门按有关程序对水陆域详规进行批复。 （六）规划选址：水陆域详规批复后，规划部门结合项目情况，核发选址意见书。如整个港区作为一个项目同期建设（根据可研报告），可就整个港区核发选址意见书；如港区分期建设，就某一期港区核发选址意见书。选址后，如涉及现有陆域，由建设单位报国土部门进行预审。 （七）可研报告批复：发改部门根据上述资料及资金到位情况，按分级审批的权限，对可研报告进行批复（我市目前对社会投资的港口项目，也仍要求批准可研报告。随着国务院关于投资体制改革的决定的逐步落实，今后批复的称谓可能会有所改变，但发改部门认为保留这个审查环节还是必要的）。 （八）用地批复：规划部门汇总用地预审、可研、环评等文件后，上报市政府审议，批准后核发建设用地方案图（建设用地方案应在现有陆域及批准的填海范围内划定）。 （九）用地规划许可：规划部门按项目审批的方式，依据市政府批复的港区水陆域详规，审查项目的总平面图（或详细蓝图），并核发建设用地规划许可证。 （十）土地合同：与国土部门签订土地合同，填海陆域形成三个月内，建设单位凭海域使用证换发土地使用权证。 （十一）报建：建设单位就码头等水工设施、港区内建筑物、市政设施向有关部门报建。 三、目前我市港口审批存在的主要问题 （一）港口总体规划调整的程序不够健全 根据港口法的要求，涉及到各港区的功能、位置、港界调整的，应按程序对港口总体规划进行调整。这种规定不仅是港口规划的内在要求，也是港口规划与城市规划、海洋区划衔接与协调的要求。但是，目前我市这方面的工作还不够健全、规范，造成某些港区建设时与城市规划、海洋区划的冲突，特别是表现在某些新港区的建设与原有港口总体规划确定的港界不符，造成规划、海洋部门审批时的被动。 （二）各港区规划没有按规定编制 根据深圳经济特区港口管理条例，市港口主管部门应编制各港区规划，经市港口委员会综合协调审查后，报市政府审批。但迄今为止，市港口主管部门还没有组织编制过港区的规划。变通的方法是，在项目申报时，由建设单位编制水陆域详规（经常不是一个完整的港区规划，可能只是几个码头的规划），报市港口主管部门审批。这种做法，不仅混淆了规划与项目的区分，失去了规划对项目的指导意义，也违背了港口法、深圳经济特区港口管理条例的规定，使有关部门的审查作用难以发挥。显然，这种做法是不符合法律规定的，通过这种程序批准的水陆域详规难以作为规划主管部门核发选址意见书和核发建设用地规划许可证的依据。近年来，各港区建设单位多次向我局申报港区内的控制性详细规划，实际上就是在试图弥补这个缺漏，为申请规划许可，办理用地手续提供依据。但是，由于城市控制性详细规划不适用于港区范围，我局无法审批，最终建设单位只得按建设项目的方式，逐一报我局审核批准。事实上，经法定程序审批的港区规划是有权确定港区土地利用和各项设施的建设规模的，但是由于我市港口审批过程的不规范，造成了港区规划名与实的分离，成为一个不能充分发挥法律效力的规划，降低了港口审批的质量和效率。 （三）各部门在审批中的衔接还不够顺畅 港口审批涉及发改、港口、规划、国土、海洋、环保等多个部门，涉及到岸线利用、海域使用、规划报建、土地使用等多项行政许可，涉及到海域使用权证、土地使用权证等多项产权证明。因此，一个程序合理、衔接顺畅的部门审查机制在保障政府在港口审批中的合法性和合理性是极为重要的。目前，我市还未形成港区规划统领港区建设的良性机制，往往是立项建设时，才按照项目的申报程序提请各部门审查。这样做法存在两个主要问题：一方面，项目迫在眉睫，政府、企业催得急，又涉及行政许可事项，因此难以系统研究。相对于其他部门，由于我局一般不要求建设单位进行单独的选址论证，因此在时间上更为被动。另一方面，各部门衔接程序不明确。尤其是投资体制改革后，对于社会投资的港口项目，发改部门的牵头作用明显弱化。企业获得同意开展前期工作的意见后，为提高效率，往往多家同时申报。而事实上，各部门审批之间不仅是并列关系，还有逻辑因果关系，如海域使用范围（尤其是填海）的审批和项目水陆域利用规划就直接相关，项目规划范围和规划部门对于选址的意见有所关联。我市就曾经发生过某港区海域使用已经批复，而港口部门随后召开的水陆域详规的评审会又提出水陆域布置方案不合理，要求调整海域使用范围的案例，令海洋部门大为恼火。 四、今后港口审批改革的方向和我局在港口审批中应重点注意的事项 （一）港口审批改革的方向 港口审批改革的方向，就是依法建立港口总体规划指导港区规划，港区规划指导项目建设的制度，建立起以市政府审批的港区规划为核心的各部门综合协调机制，将各部门的意见在规划这个平台上充分沟通和规范运作。符合规划的项目，按项目审批程序进行；不符合规划的项目，必须按程序调整规划后，再进行审批。只有建立以规划而不是以项目为核心的制度，才能在港口建设中充分体现地方政府对经济、社会、资源的调控作用，才能充分体现港口与海洋、与城市的协调发展，才能有效杜绝企业利益凌驾于公众利益之上的倾向。为此，应进一步健全和完善港口规划的编制审批程序，做到更加公开、更加科学，并根据项目报批的内在要求，建立一套简捷而相互衔接的审批体系。 （二）我局重点注意的事项 第一，在港口总体规划编制或修编中，要切实发挥我局的综合协调作用，重点在港区的规模、港区的布局、港界的范围、港口与城区的关系、后方陆域的布局、全港集疏运体系等问题上进行审查和指导。 第二，在各港区规划的审查中，重点应放在以下四个方面：（1）港区的范围是否符合港口总体规划确定的港界，岸线利用是否影响到相邻公共岸线的使用。（2）疏港交通组织方案是否可行，港区和后方陆域的联系是否顺畅。（3）港区内是否布置了不符合深圳经济特区港口管理条例和海港总平面设计规范规定的内容（例如在港区内布置住宅，我局当然要否决。如在港区内布置临港工业区，根据深圳经济特区港口管理条例第十七条的规定，应事先报规划等相关部门批准。如将原港区改造为城市用地，我局应要求依法调整港界，将该用地划出港区）。（4）港区内土地利用是否集约，建筑物布局和市政设施安排是否合理。 第三，在项目审批中，需要注意的是：（1）选址方面，要明确选址意见书是针对项目的，而不是针对规划的。要根据项目报批的不同环节，有分别地提出规划意见或核发选址意见书。严格意义上讲，选址意见书是和可研报告匹配使用的，选址意见书的范围应该是可研报告确定的项目的范围，这也是为什么选址意见书称为建设项目选址意见书的原因。（2）用地规划许可方面，要明确在港区内我局的职权只限于项目审批，是无权编制审批控制性详细规划的。具体操作中，我局可按项目用地的规模，依据市政府审批的港区规划，直接提出规划设计条件或要求建设单位编制详细蓝图后，再提出规划设计条件，并据此发放建设用地规划许可证。 五、结语 港口是城市的组成部分。由于港口建设运营的特点，港区和一般城区相比，还具有一定