行政总务_浅谈水行政执法

浅谈水行政执法 一 行政执法的概念 行政执法是指行政执法机关为贯彻执行法律 法规 规章 实施具体行政行为的各种活动 常见的行政执法主要包括 行政许可 行政处罚 行政收费 行政强制 行政确认 行政裁决 行政给付 行政奖励 行政指导等 二 行政执法行为的基本要求 行政执法行为种类繁多 纷繁复杂 那么如何认定行政执法行为是合法 适当 对此 我们可以从行政诉讼法及行政复议法中寻找答案 行政诉讼法第五十四条规定 具体行政行为证据确凿 适用法律 法规正确 符合法定程序的 判决维持 主要证据不足 适用法律 法规错误 违反法定程序 超越职权 滥用职权的 判决撤销或部分撤销 行政复议法第二十八条规定 具体行政行为认定事实清楚 证据确凿 适用依据正确 程序合法 内容适当的决定维持 主要事实不清 证据不足 适用依据错误 违反法定程序 超越或者滥用职权 明显不当的 决定撤销或变更 根据上述规定 我认为合法 适当的行政执法行为应当符合六项基本要求 六项基本要求 合法 适当的行政执法行为应当符合六项基本要求 1 符合法定职权2 认定事实清楚3 证据确凿4 适用法律正确5 程序合法6 内容适当 一 符合法定职权 符合法定职权要求 是指行政执法机关行使行政职权要有法律 法规 规章的规定 一是行政执法主体要合法 国务院 全面推进依法行政实施纲要 明确要求 行政执法由行政机关在其法定职权范围内实施 非行政机关的组织未经法律 法规授权或者行政机关的合法委托 不得行使行政执法权 据此 合法的行政执法主体包括行政机关 法律 法规授权的组织及依法接受委托的组织三类 二是行使职权要符合管辖权规定 这里的管辖权包括部门管辖权 层级管辖权 地域管辖权 水法授予水行政机关实施对违反水利法律规范行为的行政管理职权 其他行政机关不能实施这项行政管理权 二 认定事实清楚 认定实施清楚 以事实为基础 以法律为准绳 是我国宪法确定的一项基本原则 按照这一基本原则的要求 行政机关必须查清事实后 才能作出具体行政行为 不同的行政执法行为对认定事实的要求不同 以行政处罚为例 认定事实清楚必须做到 六个清楚 一是要求认定的主体事实 行为事实和结果事实清楚主体事实 指实施违法行为的行为人的情况 包括 行为人是公民还是其他组织 法人 是自己实施行为还是代理他人实施行为 是单独实施行为还是共同实施行为 在共同实施行为中的角色 地位和作用等情况 行为事实 指违法行为的特征事实 包括 说明违法行为性质的事实 说明违法行为手段的事实和说明违法行为情节的事实等 结果事实 是指据以说明违法行为所造成是社会危害后果的事实 如违法所得的大小 对他人造成的损害程度 在社会上造成的有害影响的大小等 二是要掌握违法行为的动态过程 查清违法行为发生 变化和终止的事实 例如 违法行为发生的时间 地点 实施违法行为的次数和持续时间 违法行为终止的时间 地点等 三是实体事实和程序事实都要认真查清 不能忽视其中任何一方 四是应该区别直接认定的事实和推定的事实 直接认定的事实是指必须通过证据直接证明的事实 这种事实必须以相应的证据为依据 没有足够的证据就不能认定为定案依据 推定的事实是指据以定性的事实本身并没有直接证据证明 而是通过有关的证据推导而来的事实 推定事实必须有明确的法律依据 五是事实的范围应当根据法律的要求进行确定 在查处案件中 要善于取舍事实 不必将与定性无关的事实纳入查案范围 取舍的标准是法律的要求 法律要求什么事实 就按照法律要求的范围确定实施范围 六是在法律文书中对事实要表述清楚 应当在行政处罚书中清楚 明确地说明案件事实 执法依据和执法程序 三 证据确凿 凡能够证明案件真实情况的一切事实 都是证据 行政执法中需要收集的证据 包括物证 书证 证人证言 视听资料 鉴定结论 当事人陈述 勘验笔录和现场笔录 在收集和核实证据时要注重的问题 一是要全面收集证据 在办案时要根据案件的具体情况确定收集证据的范围和获取证据的方式 但必须做到全面收集 二是收集的证据材料要查证属实 能够反映案件情况的证据材料并不都是可以作为定案依据的证据 认定案件事实依据必须经过查证属实 未经查证属实 不能作为定案依据 三是要注意证据之间的关系 不同种类的证据具有不同的证明力 例如 原始证据的证明力要高于传来的证据 书证原件的证明力要高于复制件 相对独立的第三人的证人证言往往比当事人的陈述要更客观 在证据之间也要比较鉴别 善于发现矛盾和不一致的证据 去伪存真 四是要确保证据合法 只有合法取得的证据才能作为证据使用 证据合法主要是指收集证据的程序合法 要严格按照法律 法规和规章规定的程序收集证据 五是要善于运用证据保全措施 行政机关在查处违法行为过程中 在证据可能灭失或者以后难以取得的情况下 可以采取先行登记保存措施 法律 行政法规规定扣留 封存等行政强制措施的 可以依法保全证据 四 正确适用法律 一是必须适用有效的法律文件 法律文件是否有效 可以以一下几个方面判定 1 是否已经正式公布并在有效期内 2 是否与上位法相抵触 3 是否超越制定机关职权 如 行政处罚法 规定 法律 行政法规 地方性法规 规章具有行政处罚的设定权 行政法规不得设定限制人身自由的行政处罚 地方性法规不得设定限制人身自由和吊销企业营业执照的处罚 规定只能设定警告和一定数量罚款的行政处罚 违反了就是无效 二是适用法律依据必须明确 具体和全面 明确 是指要表明适用那一个法律 该法律的全称是什么 例如 在作出行政处罚决定时 如果依据是水法 就必须写明依据 中华人民共和国水法 而不是只写 水法 的有关规定 具体 是指要表明依据的是该法律的某条 某款 某项 某目 全面 是指要表明作出的决定适用的全部依据 五 程序合法 一是必须严格按照程序规范办案 行政处罚法 和 行政许可法 及其他行政法规 规章都有关于行政执法程序的规定 这些程序规范非常明确具体 必须严格遵守 如实施行政处罚 必须严格按照立案 调查 审查 作出决定 送达 执行的流程进行 二是必须严格履行告知程序 行政机关作出对行政管理相对人或利害关系人不利的行政行为之前 应当告知拟作出的决定的事实 理由和依据 并给予陈述和申辩的机会 对合理的意见和要求 应予以采纳 例如 按照 行政处罚法 第41条规定 不履行告知程序或者拒绝听取当事人的陈述 申辩 行政处罚不能成立 三是必须严格限制法定期限 为保证行政执法的效率 法律 法规对行政执法行为都规定了一定的期限 如行政处罚法规定告知听证应当在3日内告知 六 合理适当 一是要求行政机关应当平等对待行政管理相对人 在事实 性质 情节及社会危害程度等因素基本相同或相似的情况下 给予基本相当的处理 二是作出的行政执法决定应当符合法律目的 排除不相关因素干扰 所采取的措施和手段应当必要 妥当 可以采用多种方式实现行政目的的 应当尽量采用对行政管理相对人没有损害或损害较小的方式 三是科学合理细化 量化行政自由裁量权 完善适用规则 严格规范裁量权行使 避免执法的随意性 三 行政处罚的基本原则 1 处罚法定原则 2 处罚公正 公开原则 3 处罚与教育相结合的原则 4 保障权利原则 5 一事不再罚原则 1 处罚法定原则 1 处罚法定原则 对违法行为给予行政处罚的规定必须公布 未经公布的 不得作为行政处罚的依据 行政处罚法 第三条规定 公民 法人或者其他组织违反行政管理程序的行为 应当给予行政处罚的 依照本法由法律 法规或者规章规定 并由行政机关依照本法规定的程序实施 没有法定依据或者不遵守法定程序的 行政处罚无效 处罚法定实指行政处罚必须严格依据法律规定进行 处罚法定原则包含以下几项要求 第一 处罚的设定法定 某一行为是否合法 是否应当受到行政处罚 不仅仅取决于行政机关是否按照已有的规定实施行政处罚 而且还依赖于其所依据的规定本身是否合法 如果规定本身违法 必然导致行政处罚决定违法 根据 行政处罚法 规定只有法律 法规 规章才能够设定行政处罚 因此 行政机关在作出行政处罚决定时 其所引用的规范性文件 最低也应当是规章一级的 第二 实施处罚的主题法定 行政处罚的实施必须由具有法定处罚权的行政机关 或者法律法规授权的组织 或者行政机关依法委托的组织实施 法律 法规在设定行政处罚的时候 都会规定该项处罚的执行者 第三 处罚依据法定 行政处罚法 第三条明确规定 无法定依据的行政处罚无效 这是依法行政中职权法定原则在行政处罚领域的具体体现 也是防止行政机关滥用职权 保护公民 法人和其他组织合法权益不受侵犯的重要保障 法无明文规定不处罚 决不能以所谓维护国家利益需要为名 到法律 法规 规章未规定为应当处罚的行为予以处罚 第四 处罚程序法定 做出处罚行为必须要遵守法定的程序 违法法定程序 根据 行政处罚法 的规定是无效的行政处罚 根据 行政复议法 和 行政诉讼法 的规定 是应当被撤销或者确认为违法的行政处罚 什么是法定程序 凡是法律 法规 规章规定 行政机关在做出行政处罚决定的过程中必须履行的程序义务都属于法定程序 有的人认为 只有法律规定的程序才是法定程序 行政机关通过制定规章所确立的程序 是行政机关的自我约束 违反这类规定不应当认为是违反法定程序 这种认识是错误的 2 处罚公正 公开原则 这是 行政处罚法 第四条的规定 处罚公正是指在处罚的设定与实施要公平正直 没有偏私 这是处罚法定原则的进一步延伸和补充 处罚不仅要合法 还要合理 恰当 处罚公正原则体现在两个方面 一是处罚实体要公正 二是处罚程序也要公正 处罚实体公正要求无论是行政处罚的设定也好 还是行政处罚的实施也好 都要做到过罚相当 即行政处罚的轻重要与违法行为的事实 性质 情节 以及社会危害程度相当 在行政处罚的设定上 应当区分各种不同的违法行为 恰当地规定处罚的种类 幅度等内容 在行政处罚的实施上 应当本着法律的基本精神 在法定的范围内 正确地行使自由裁量权 程序公正要求行政处罚的程序设定应当充分保障被处罚对象的申辩权力 从程序设置上 有效防止行政机关对相对人合法权益的侵害 在处罚实施过程中 应当充分尊重相对人在行政程序中的人格和尊严 保障相对人充分行使自己的程序权力 避免行政处罚的武断与专横 处罚公正原则是指行政处罚的设定与实施要向社会公开 不得暗箱操作 行政处罚法 对处罚公开原则做出来许多具体规定 主要体现在两个方面 一是要求有关行政处罚的所有规定都必须公开 未经公开的规定不能作为行政处罚的依据 二是行政机关实施行政处罚的程序必须公开 行政处罚主体实施行政处罚时应当告知当事人做出处罚决定的事实 理由 法律依据以及当事人所享有的权利 并要充分听取当事人的意见 不能拒绝当事人的陈述和申辩 3 处罚与教育相结合的原则 这是 行政处罚法 第五条的规定 实施行政处罚 纠正违法行为 应当坚持处罚与教育相结合 教育公民 法人或者其他组织自觉守法 行政主体在实施行政处罚时应当注意说服教育 实现行政处罚制裁与教育的双重目的 在处罚的同时 要让被处罚者明白为什么要处罚他 处罚他的法律根据是什么 要争取让每一个被处罚人在接受处罚之后心服口服 并且能够吸取教训 以后不再犯 决不能简单地以处罚代替教育 将处罚变相地作为老百姓索取好处的手段 4 保障权利原则 行政处罚法 第六条规定 公民 法人或者其他组织对行政机关给予的行政处罚 享有陈述权 申辩权 对行政处罚不服的 有权依法申请行政复议或者提起行政起诉 公民 法人或者其他组织因行政机关违法给予行政处罚受到损害的 有权依法提出赔偿要求 这一原则的基本要求是 通过一定的程序 保障无辜的人不受惩罚 应当受到惩罚的人受到公正 合理的处罚 为此 行政处罚法 为相对人设定了一系列的程序权利 例如 在行政处罚过程中 当事人有陈述和权利 申辩的权利 要求听证的权利 申请复议的权利 提起行政诉讼的权利请求国家赔偿的权利等等 行政处罚主体在处罚过程中必须切实保障当事人这些权利的实现 不能随意剥夺或者限制当事人的权利 否则 程序违法 行政处罚将会被撤销 5 一事不再罚原则 行政处罚法第二十四条规定 对当事人的同一个违法行为 不得给予两次以上罚款的行政处罚 四 水行政执法现状及存在问题 一 体制问题 二 意识问题 三 水平问题 四 作风问题 五 方法问题 一 体制问题 一是行政执法部门职责交叉的情况长期存在 金堤河 河务局管濮阳县段堤防 山东省管山东境内的河道 各县区管护城堤 市河道处管南小堤 市防汛办管防汛 二是上下级行政执法部门之间权限分工不明确 如当前洗车行业 一台微型压力水泵 夫妻两个人就开始营业 可以说无产 无业 违法轻微 人无定所 城管 建设 市政 市容 工商 卫生 园林 环保 公安 监察 水政都有管理权 互相推责任 三是行政执法利益部门化 有利就抢 无利就推 如水资源管理 供水公司管理城市生活 水务局管理水资源论证 污水办管收污水处理费 国土资源局要管理地热井 四是人员不固定 编制混乱 一年来各县区水行政执法大队长换了一遍 市局支队编制至今没有得到落实 二 意识问题 一是依法行政 依法办事的意识不强 一些行政执法人员 领导 意识 上级 意识 建立个人人脉关系 意识 过强 法律 意识 淡薄 人情大于法 人治 等不正确的思想观念深根蒂固 二是依法治理意识弱 地方保护意识强 有的县把依法行政同经济建设对立起来 制定的一些文件明显违法 比如在招商引资方面 为了吸引投资什么样的承诺都敢作出 什么样的要求都尽量满足 不顾合法与否 二是执法为民的意识不强 一些行政执法人员权力意识过强 认为 有权不用 过期作废 粗爆执法 吃拿卡要 没有好处不执法 有了好处乱执法 执法不公 与民争利的现象仍时有发生 一些行政执法部门无视法律规范 态度蛮横 暴力执法 激化了与人民群众的矛盾 三是自我意识强 依法办案意识差 有人总喜欢单独与行政管理相对人接触 秘密行动 就是调查询问 也来一言堂 自己问 自己记录 这样的执法是不合程序的 是无效的 一旦出了问题是要负责任的 四是执法过程中重处罚 轻管理 轻服务 重实体 轻程序的倾向还存在 执法过程中执法不严 有时办关系案 人情案的现象 个别人员按照规定应该回避 他不但不回避反而热衷于惨呼 主动求人情 跑关系 送人情 显摆能耐 三 水平问题 一是行政执法事实不清 证据不足 有些行政执法人员对事实和证据的驾驭能力差 不熟悉如何调查主要案件事实 甚至在有充足的证据面前 不知使用哪些证据来认定事实并作出处理决定 二是重事体轻程序 有些行政机关片面追求执法效率 忽视现在程序的重要性 有的在作出行政处罚前未依法履行告知义务或听取相对人的陈述和申辩 有的遗漏或颠倒法定步骤和顺序 三是适用法律错误 有的适用相互矛盾的法律规定 四是不懂的法律多 会用的法律少 执法中遇到的困难多 办法少 不会说理 不会讲法 办不了案 办不成案 总是把困难 问题上交领导 四 作风问题 一是办事态度 冷 狠 硬 门难进 脸难看 事难办 的现象仍然存在 如有的行政执法人员利用上班时间上网聊天 玩游戏 将申请人晾在一边 不予理睬 有的行政执法人员对申请人提交的申请材料不齐全的 不一次性告知要补充的全部材料 导致申请人来回折腾 有的行政执法人员对申请人的咨询十分讨烦 态度恶劣 二是工作中粗枝大叶 错误百出 有的单位的执法文书 自己都不敢拿出来让检查 能拿出来的也是漏洞百出 三是拖延 散慢执法 执法态度蛮横 漫不经心 毫无职业责任心 办事拖延 工作质量低下等等 四是随心所欲 滥用自由裁量权 有些执法人员根据个人意愿 好恶进行裁量 甚至以人情 物质作为自由裁量定的交易砝码 使行政执法失去了应用的公平性 五 方法问题 一是习惯用老办法 老套路 有的执法人员习惯看权势 看关系 看善恶执法 用协商 协议 讨价还价办法 能罚的罚点 罚不成的落个人情了事 二是靠糊弄 吓唬 欺骗 依法逼迫 以权压人的方法 行政管理相对人如果服软了 他就会说一切你听我的 行政相对人如果不服从 他就没办法了 行政相对人如果来硬的 他就软了 没胆子办案了 三是先亮底牌 有的案件证据收集不足 违法事实不明 领导还没有对案件定性 执法人员就对当事人 说三道四 出歪门邪道的馊主意 五 当前执法环境的变化 1 国家重视 水资源保护定位战略性资源 2010年中央一号文件 党中央国务院把水定位在 是生命之源 是生产之要 是生态之基 关系到人类生存 经济发展 社会进步 关系到经济安全 生态安全 国家安全上来 具有很强的公益性 基础性 战略性 向全国发出 实行最严格的水资源管理制度 的号召 严格控制水资源开发利用 坚决遏制用水浪费 严格控制入河湖排污总量 由此看来我们水政监察工作责任重大 使命光荣 政治前景广阔 2 执法装备建设加大投资力度 全国水政监察队伍执法能力建设规划 2013 2020年 投资163629万元 不含水政监察车 支队 大队按照12万元标准执行 乡镇要建立水政监察中队 按照1万元标准 3 执法队伍建设 更加职能专一化 水利部关于全面推进水利综合执法实施意见 水政法 2012 514号 要求建立专职水行政执法队伍 4 执法监督逐步规范透明 1 濮阳市 县 人民检察院已建立 行政执法与刑事司法工作衔接 信息平台 信息共享平台具有互联互通 监督制约 不可撤销性 要求行政执法机关在行政处罚案件做出决定或获得相关信息后 3个工作日内将信息录入平台 2 2013年濮阳市人民政府出台并实施 重大具体行政行为备案管理办法 要求对公民处1000元以上 对法人或者其他组织处1万元以上罚款 15日内报送市人民政府备案 3 网络监督空前强大 5 执法服务标准不断提升 从严格执法 文明执法 说理式执法 要求逐步推进服务型水政执法 6 执法队伍全面建设不断提升标准 执法技能比武 执法信息培训开班 建立水利公安联动执法 成立联合执法 异地执法机动队伍 六 水行政执法有关的时限规定 一 行政处罚法 规定的时限 二 行政诉讼法 规定的时限 三 行政复议法 规定的时限 四 水行政处罚实施办法 规定的时限 一 行政处罚法 规定的时限 1 2年 违法行为两年内未被发现的 不再给予行政处罚 2 15日 当事人应当自收到行政处罚决定书之日起十五日内到指定银行缴纳罚款 3 7日 1 证据保存应当在七日内及时作出处理决定 2 行政机关应当在七日内按照民事诉讼的有关规定 将行政处罚决定书送达当事人 3 行政机关应当在听证的七日前 通知当事人举行听证的时间 地点 4 3日 当事人要求听证的 应当在行政机关告知后三日内提出 二 行政诉讼法 规定的时限 1 三个月 公民 法人或者其他组织直接向人民法院提起诉书 应当在知道作出具体行政行为之日起三个月内提出 2 十五日 1 申请人不服复议决定的 可以在收到复议决定书起十五日内上一级人民法院提起诉讼 2 当事人不服人民法院第一审判决的 有权在判决书送达之日起十五日内上一级人民法院提起上诉 3 十日 1 被告应当在收到起诉状副本十日内向人民法院提交作出具体行政行为的有关材料 并提出答辩状 2 当事人不服人民法院第一审裁定的 有权在裁定书送达之日起十日内向上一级人民法院提起上诉 三 行政复议法 规定的时限 1 六十日