论我国地方立法的无效供给问题及其对策.doc

论我国地方立法的无效供给问题及其对策论我国地方立法的无效供给问题及其对策以烟花爆竹禁放改限放为视角杜莉中国社会科学 Graduate school of the Chinese Academy【摘要】众所周知，在全国几百个城市实行的禁止燃放烟花爆竹的地方立法，在实施了十多年后又都不约而同纷纷变“禁止燃放”为“限制燃放”。曾经付出的高昂法律成本理应得到人们长久的思考以烟花爆竹在各地禁放改限放的制度变迁这一典型案例为视角，有利于我们对全面系统分析我国地方立法现存的无效供给问题，而解决这些问题的对策之一，就是建立地方立法质量评估制度。【关键词】地方立法质量；无效供给问题；对策；烟花爆竹；禁放；限放The problem of invalid supply and its countermeasure in Chinas local legislative qualitywith a case study of the policy revision from banning to circumscription in setting off fireworks and firecrackers【英文摘要】It is commonly known that the local legislation of the banning of setting off fireworks and firecrackers in hundreds of Chinese cities changed from banning to circumscription in one city from anotherafterover ten years implementationThe high price once paid deservespeoples long considerationThe policy changing in this typical case reflects the invalid supply in Chinas local legislationOne countermeasure is to establish the evaluation system of local legislative quality.【英文关键词】local legislative quality；invalid supply；countermeasure；fireworks and firecrackers；banning；circumscription一、燃放烟花爆竹从禁止到限制的制度变迁 我国是烟花爆竹的生产、消费和出口大国，1我国也被西方人称为“鞭炮王国”。在燃放烟花爆竹的制度设计上，我们究竟应当采取怎样的态度和方式对其进行有效的规制，是禁止燃放还是限制燃放，这始终是摆在立法者面前的一个棘手的问题。在燃放烟花爆竹给人们带来巨大生命财产安全危害与绵延几千年的传统之间，立法者遭遇了尴尬，执法者遭遇了尴尬。 （一）禁止燃放烟花爆竹的有关规定据统计，自1985年到2005年11月，全国各地累计发生烟花爆竹安全事故8532起，死亡9349人，每年平均发生事故406起，死亡445人。1每年大年初一到初七，环卫工人都在应付同一种垃圾炮纸，每天清运的炮纸都有几十吨。自上世纪80年代末开始，很多城市出于人身安全和环保等原因，陆续出台地方性法规禁止燃放烟花爆竹。1993年12月1日生效的北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定第四条明确规定，本市东城区、西城区、崇文区、宣武区、朝阳区、海淀区、丰台区、石景山区为禁止燃放烟花爆竹地区。21993年春节，出于安全和环保的考虑，北京市开始禁放鞭炮，之后的10多年来，我国共有上海、广州、武汉、西安、深圳、福州、南京、长沙、苏州等近三百个禁放烟花爆竹的城市。 （二）法律施行遭遇的尴尬 地方政府的禁放令，属于政府规章，通过规定行政处罚，把人们燃放烟花爆竹的行为定性为非法行为，科以行政处罚，地方政府期望通过对燃放烟花爆竹行为的处罚，改变人们的行为方式，从而强制性的迫使城市中的人们放弃这一古老习惯。而为了实施这种燃放禁令，各地政府动用了大量人力物力。他们动用舆论，宣传燃放烟花爆竹的危害，试图从思想上改变人们的观念，甚至于把燃放烟花爆竹的行为贬低为“陋习”，在春节期间，各地都会动用上万甚至于十几万人巡逻监督；有的地方还发动群众，对举报他人燃放烟花爆竹的行为予以奖励。 通过上述种种方式落实禁放令，各地取得了一定的“成果”。自从禁放令规定在各地相继生效以来，城市中的鞭炮声确实是减少了不少，然而后来的若干年，一方面政府部门对违禁燃放者不断查处，一方面偷放行为屡禁不止，各地的禁放法规已多年陷于尴尬境地。来自北京市公安局治安管理总队的统计数字表明，从2003年10月至2004年2月2日，全市各级公安机关通过加强对各进京路口的查控力度，共查获违禁案件720起，比2003年同期上升147；处理806人，比2003年同期上升120；收缴销售价值314万余元的非法、伪劣、超标烟花爆竹，比2003年同期上升了100。从腊月三十下午5时至正月初五下午3时，全市共接报火警818起，其中烟花爆竹引发的火灾282起，占火灾总数的345，是2003年同期的两倍还多，其中仅除夕夜，全市就接报火灾报警444起，因燃放烟花引起的火情172起，这三个数字均比2003年同期有大幅增加。从市卫生局统计数据来看，因燃放烟花爆竹致伤到28家重点医院救治的有307人，其中禁放区75人，占244；非禁放区232人，占756。在非禁放区因燃放烟花爆竹，造成4人死亡，比2003年翻了一倍。2 各地政府的“禁放令”在现实面前均受到了挑战。虽然管理部门还是在为节日多发的事故疲于奔命，在实际生活中，禁放规定早已形同虚设，禁放区日渐演变为事实上的限时、限地燃放，而在禁放区以外，更是不受任何限制。 （三）限制燃放烟花爆竹的有关规定 事实证明，单纯地“禁”或单纯地“放”，都行不通，解决之道在于在“禁”与“放”之间找到一个结合点有组织限放。 2006年1月21日，国务院出台了我国第一部有关烟花爆竹安全管理的法规烟花爆竹安全管理条例。第二十八条规定，县级以上地方人民政府可以根据本行政区域的实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。以前，燃放烟花爆竹的权利一般由省级人民政府确定，但也有个别地方乡镇擅自决定禁止或限制燃放。条例对此专门规定，县级以上地方人民政府可以根据本地实际情况，确定限制或者禁止燃放烟花爆竹的时间、地点和种类。这意味着燃放权下放到县一级政府，县以下无权决定限或禁。同时在第三十条明文规定了七种禁止燃放烟花爆竹的地点。 2005年12月1日开始，由北京市第十二届人大常务委员会审议并通过的北京市烟花爆竹安全管理规定开始施行，将该市划分为禁放点、限放区、准放区进行分类控制，并允许在春节期间有限制地燃放烟花爆竹。该规定第十一条规定，禁止在下列地点及其周边销售、燃放烟花爆竹：（一）文物保护单位；（二）车站、机场等交通枢纽；（三）油气罐、站等易燃、易爆危险物品储存场所和其他重点消防单位；（四）输、变电设施；（五）医疗机构、幼儿园、敬老院；（六）山林、苗圃等重点防火区；（七）重要军事设施；（八）市和区、县人民政府根据维护正常工作、生活秩序的要求，确定和公布的其他禁止燃放烟花爆竹的地点。第十二条则规定，本市五环路以内的地区为限制燃放烟花爆竹地区，农历除夕至正月初一，正月初二至十五每日的七时至二十四时，可以燃放烟花爆竹，其他时间不得燃放烟花爆竹。五环路以外地区，区、县人民政府可以根据维护公共安全和公共利益的需要划定限制燃放烟花爆竹的区域。 1993年10月12日北京市第十届人民代表大会常务委员会第六次会议通过的北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定同时废止。 随着今年北京实行禁改限，全国百余个城市也相继放宽了对禁放的限制，保留春节燃放烟花爆竹以增加节日气氛的呼声越来越高，由原来的全面禁止调整为指定地点、指定时间的限制燃放。 二、禁放到限放地方立法存在的无效供给问题分析 从上述地方立法中地方政府规章对燃放烟花爆竹“禁改限”的立法历程，我们分析原先在全国几百个城市实行的禁止燃放烟花爆竹的地方立法，为什么在实施了十多年后又都不约而同纷纷变“禁”为“限”了呢？执法中为什么遭遇了如此持久的尴尬？为什么会造成这么广泛的法律的无效供给？ （一）没有充分考量风俗习惯对于法律实施的作用出于保护人民生命财产安全和环境保护的目的，禁放令在实施之初是彰显了一定作用的，各地所遭遇的执法尴尬是随着我国传统习俗的复苏而愈演愈烈的。上述地方政府规章忽视了风俗习惯在法律实施中的重要作用。风俗习惯的背后是深厚的传统文化，燃放烟花爆竹是中华民族传承了上千年的重要习俗。据考证，爆竹之俗最早出现在汉代。3。单纯禁放的法律规则与传统文化冲突过于强烈，不仅规则不能得到遵守，反而可能引起民众的逆反心理，影响法律法规的严肃性和法治的尊严。 我们都知道，立法必须正确表述社会物质生活条件与法律之间的关系。而且，经济条件之外的政治、哲学、宗教、道德、文化、历史传统、民族等上层建筑诸因素也制约着法律的发展。据此，质量优良的立法必须全面地反映决定和制约法律发展的各要素的发展状况，包括我国法律文化背景、社会制度及风俗习惯、道德观念等等等等，立法与社会生活脱节，缺乏可操作性，损害的是法规的权威性和严肃性。人们履行法律义务，与其说是一个有意识思考的问题，不如说是一个无意识地使自己习惯于周围人的情感和思想的问题。亚里士多德在两千多年前就有了良法之治的理论，已成立的法律获得普遍的服从，而大家所服从的法律又应该本身是制订得良好的法律。4199而托克维尔在他的论美国的民主中也精辟地指出：“法律只要不以民情为基础，就总要处于不稳定的状态，民情是一个民族唯一的、坚强而耐久的力量。”5315法律、法规被社会公众所认可、接受，并信任、尊重和服从，才意味着实现立法的本意和公正。社会公众的法律情感、法律观念、法律意识是良法这个硬环境之外法治国家必不可少的软环境。 （二）没有合理的机制缓冲法律的相对稳定性与社会生活的变动性之间的矛盾 我们知道，北京1993年施行的“禁放令”规定“城八区”为禁止燃放烟花爆竹地区。规定出台之后的几年春节，北京城区火灾、伤眼等悲剧顿时减少，节日空气清新度也大有改观。禁止燃放烟花爆竹的规定颁布之初也曾经被叫好。实行“禁放”的第二年，根据统计，1994年除夕夜在烟花爆竹禁放区没有发现一起燃放烟花爆竹的现象，医院也没有接到一例燃放烟花爆竹而炸伤眼睛的患者。基于安全和环保的禁放令作为上世纪九十年代的产物，显然是有其历史合理性的，所以当时“禁放”的呼声必然强烈。此法的出台以及在全国各地的迅速推广证明它当年确实可行。 但随着时间的推移，“禁放”实施几年后，北京市民感觉，缺少了鞭炮声，相对冷寂的春节又让人感受不到过年的气氛，人们又逐渐怀念起那种“爆竹声中辞旧岁”的民族传统。解禁之声自然渐渐又占了上风。春节期间城市里此起彼伏的鞭炮声无疑使禁放令的执行情况成了一个大大的问号。 尴尬后的反思十分必要。从当时立法至今，整个社会已发生了巨大的变化。经济的迅速发展已大大改善了人们的居住条件，因燃放烟花不当引发火灾的几率已大大下降，经过12年的禁放，群众的安全意识已经有很大提高，对待放鞭炮的态度比以前已经理智很多，也不会出现管理失控的情况。 所以问题的症结不在于谁该对当初出台禁放令负责，而是我们没有合理的机制来及时调和现实与立法的矛盾。1993年10月12日市十届人大常委会第六次会议上审议通过北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定，于当年12月1日起施行，屡遭执法尴尬后，于2005年禁止燃放烟花爆竹的规定（修订）才被列入市政府立法工作计划安排。这与规范性文件清理制度不完善有很大的关系。法律是否行之有效，不仅要看当初的立法水平，更要在动态中把握，这是法制社会趋于成熟的标志之一。立法是立法者以社会发展规律和经济发展规律作为“立法生生不息的原动力和原基础”6183，从1979年恢复地方立法以来，我国的地方立法迅速发展，数量与日俱增，到2002年初，我国制定和修改地方性法规则多达8000多件，地方政府规章更是数以万计。长期而客观存在重立、轻改、忌废的思想和“一立了之”倾向。缺乏地方性法规的动态评估机制，十余年不改的法规也屡见不鲜。这必然使一些地方性法规成为现行而无效、无用的“垃圾”。在制度和实际运作层面上每天都在使我们陷入矛盾、紊乱、低效以及其他种种尴尬的境地，成为制约法制建设的一个瓶颈。7法律的生命在于执行，地方性法规更要“实用”二字，符合地方的实际需要，这是地方立法的性质和在立法体系中的作用决定的。随着实践的发展和需要，对立法质量采取行之有效、反馈及时的评估机制，能适时对法律的变动提供依据。 （三）法律实施遭遇阻力，执法成本畸高 正是由于立法与社会需求的脱节，与社会现实的相悖，导致了畸高的执法成本，由于滞后的法律没有及时修改，造成的社会法律资源的浪费是长期的。 从1993年北京开始实施北京市关于禁止燃放烟花爆竹的规定到去年的12年间，禁放令每每遭受挑战。为了执行禁放令，做到“有法必依”，大批民警和街道干部放弃春节与家人团聚的机会，在禁放区内巡逻、执法，但即使每年出动几十万人次，效果却很差。执行了这么多年的禁放规定，把警察放在了“管”与“不管”的两难境地，政府的管理压力与日俱增，大量的人力物力财力的投入使执法的成本高昂。只有当一项立法对公民自由带来的正面价值必然的超过消极影响的时候，这项立法才具备了必要性，法律才有其尊严可言。“社会经济发展的主题在于最大限度地优化和配置资源，尽管人类资源稀缺的矛盾一直与人类相伴而存，但优化利用和配置资源作为一种明确的目标却始终伴随着经济社会。”8立法质量和民众认同度提高了，实施的阻力会减小，执法成本也会降低下来。对法律进行适时绩效评估是非常有必要的，可以大量地节约社会资源和法律资源。 （四）部门利益痕迹严重 地方立法体现部门利益体现在与相关部门、地方的关系上，争管辖权、收费权、罚没权，造成权力配置交叉重复，而在责任、义务的配置上，又相互推诿，留下空白区，为今后执法扯皮留下遗患；在与行政管理相对人的关系上，权利、义务设置不协调、不对应，对本部门、本地方的管理权限尽量扩大，对本部门、本地方的责任义务轻描淡写。在烟花爆竹禁放的问题上，表面上我们看到公安机关作为执法主体付出了极大的执法成本，可以说做到了执法为民，但屡禁屡放的局面是不是说明政府有关部门对燃放烟花爆竹无力加以约束；或说明黑市横行，否则那些违禁燃放的烟花爆竹又如何流入？这其中的部门利益主要体现在其他部门的不作为，以一个简单的禁放来代替政府全方位公共服务的加强，以一种简单粗暴的管理方式与传统相悖。本应在限放的基础上改进管理措施，在烟花爆竹生产、流通、销售等环节上加大执法力度，对烟花生产、销售提高税收比例，增加成本以降低销量，或对生产和燃放超大、超响、有杀伤力烟花爆竹的行为应予严惩等等。一味地禁止很难说达到立法者的初衷。合理的疏通加上完善的管理制度才是于民于法双赢的局面。 另外有些地方法规的制定，大多由该规范事项涉及的政府行政主管部门选题立项，并由这些部门领导和业务人员直接承担起草、修改、论证及协调等项工作。有的时候根据部门需要定取舍，有些行政主管部门提出立法建议或主动参与立法的积极性不高，还有的部门起草地方法规草案，未能完整地体现立法者“规范执法、强化服务”方面的主导思想。法规草案中设定的权利义务不对等，规范的内容缺乏科学性和协调性等，这样做的结果，容易导致立法中出现一些部门痕迹，在一定程度上影响地方立法的质量。所以定期进行的对立法质量的评估，可以及时避免此类问题的出现。 （五）法律规范的可操作性不强 我国一贯的立法思路是“宜粗不宜细”，禁放令没有强化政府其他部门的管理措施，弱化了对燃放烟花爆竹的管理，使禁放令的执行困难重重。一项社会事务必然因为受到各种因素的影响而呈现复杂性，必须考虑到各方各面可能存在的问题，科学系统地予以分析，使得制度设计全面、合理、具有可行性。粗糙的立法必然带来法条的笼统性，必然带来实施中的不可操作性。另外提高地方立法的可操作性，是由于地方立法并不是国家立法的翻版或简单重复，地方立法在坚持国家法制统一性原则的前提下，必须具有地方性和明显的地域性；它是立足本地的实际对事务进行有效的、综合性管理的重要措施，是为实施法律、行政法规，根据本行政区域的实际情况所作的具体规定。 我们要通过一些合理的机制对法律的可操作、可行性进行充分的论证，使立法与实践生活相得益彰。 三、对策分析 面对地方立法质量中存在的无效供给问题，由于立法机关通常将法律法规的颁布施行作为立法工作的结束，笔者尝试提出提高地方立法质量的一个切实可行的对策建立地方立法质量评估的长效机制。确立一套完整的指标体系，针对已实施一段时间的地方立法，是否符合立法质量标准、法规实施的实际效果、存在价值进行适时的调查。通过评估主体的广泛参与，多种评估方法的适当使用，对民众的接受程度、执法的成本、利益的平衡、法规本身的可操作性等等进行评价，发现法规本身缺陷，对该法规是否继续执行，或是否需要修改、补充和废止做出判断，为立法机关决策提供依据，以适应不断变化的社会实践。 设想一下，如果我们有立法质量评估这样的长效机制的存在，禁放令颁行后的不久，我们法律即会重拾被遗忘了的民俗与文化，给老百姓心理以慰籍，我们的法律也会在认识到执法成本畸高时对法律进行适时的修改，不致浪费过多的社会成本。地方立法质量评估机制的存在，不失为提高地方立法质量的有效措施，是完善立法监督的重要途径，也是当前拓展民主立法的又一渠道和方法。地方立法质量的提高对于促进地方经济社会建设、进而推进整个以法治国的进程，其意义也不言自明。 责任编辑：姜昕【注释】作者简介：杜莉（1978），女，山