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对推进城乡一体化战略的思考 三门峡市交通局副局长 尚柏仁 党的十六届三中全会通过的决定，提出了“五个统筹”即“统筹城乡发展、统筹区域发展、统筹经济社会发展、统筹人与自然和谐发展、统筹国内发展和对外开放”的要求，这既是我们党对社会主义市场经济规律认识的不断深化，也是追求经济社会全面、协调、可持续发展的崭新理念。我国在21世纪之初就确定了全面建设小康社会的发展目标，这个目标的重点之一，就是统筹城乡发展，建设现代农业，发展农村经济，增加农民收入。统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，既是新时期贯彻落实科学发展观和全面建设小康社会的重大战略举措，又是从根本上消除城乡二元结构和解决“三农”问题的治本之策。 一、对城乡一体的认识 城乡一体化是指在大力发展生产力的过程中，促进农村人口城市化，逐步缩小城乡差别，实现城乡经济、社会、环境的和谐发展，使城乡共享现代文明。城乡一体化不是农村城市化，不是城市乡村化，更不是城乡一样化。 城乡一体化发展战略是区别于传统城乡差别发展战略而言的全新的战略选择，其实质是通过统筹城乡发展，促进城乡要素流动，打破城乡分割二元结构，逐步缩小城乡差距。因此，从严格意义上讲，城乡一体化的关键是消除城乡对立和分割，建立城乡融合机制，实现城乡互动发展，双向演变。但城乡一体化不是盲目地造城造镇，脱离经济基础去变农村为城市，追求消灭城乡差别的目标。应当清楚地认识到，城市和农村是两种不同的区域空间形态，城乡一体化战略的推进应当是在保留各自基本区域特征的基础上构造平等统一的新型城乡关系，营造城乡协调发展的良好外部环境。因此，城乡一体化决不应该是城乡一样化，工业化尚未达到相应水平就超前发展城市化，必然落入发展陷阱，带来农村衰落和城市停滞的双重困境。城乡一体化也不是简单地改变户籍制度，脱离就业结构现状去变农民为市民。如果工业发展水平还比较有限，农村人口的大规模进入超过工业和城市的承受能力，结果只能是把农村的就业矛盾转嫁到城市，甚至把过去的富农民变为现在的穷市民。总之，城乡一体化应当是工业化发展到一定阶段的产物，必须有较强的经济基础支撑，只能循序渐进，有选择地推进，有重点地突破。 二、全面推进城乡一体化的障碍因素 就河南省而言，过去几年，我省无论是经济发展、还是社会进步，都取得了较好成绩，但我们还要清醒地看到，我省城乡一体化工作才刚刚起步，一些困扰经济社会发展的深层次问题还没有根本解决；更要看到，由于我省工业化、城市化进程较快，遇到的新问题、新情况远远出乎我们的思维想象和现行的体制制度。对此，我们必须积极探索，认真对待。当前我国城乡统筹发展中存在的突出问题主要有：一是经济发展制约增多。土地、电力、供水等经济增长中的制约因素，明显地摆在我们各级面前。农业也是如此，禽流感、猪链球菌等动物流行疫病，对三分天下有其一的我省畜牧业是致命一击，处理不好会给畜牧业和相关产业造成不可估量的损失；国家对耕地的五个不准政策，对农业结构的优化调整增加了新的制约因素；WTO过渡期即将到期和国内市场农产品准入日益严格，对我省的农产品流通和质量提高提出了更高的要求。同时，我省农业的专业化、集约化、组织化程度和农产品加工转化程度还偏低，农业龙头企业带动辐射能力总体不强，所有这些，明显会影响到农业内部的增收。二是城乡居民收入差距扩大。统计资料显示，城乡居民之间、不同地区之间和不同行业农民之间收入不是在缩小，而是在扩大，平均数掩盖了低增长、负增长。2004年我省城乡居民收入差距由1998年的1.68 ：1扩大到1.91：1，平原和山区农民收入差仍然有2.36:1，全省至少有一半农民的人均收入在平均线以下。三是农村劳动力结构调整依然滞后。进入工业化社会有一重要标志，就是农业劳动力不能高于15%，我省的农业劳动力指标远远高于此数，而且已转产转业的农民许多还不稳定，这说明农村人口、农村劳动力结构调整滞后于工业化、城市化进程，同时，农民整体素质不适应产业升级和现代农业发展的问题也比较突出。四是城乡体制改革尚未有效破题。国际经验表明，当一个地区GDP处在1000美元?3000美元阶段量，正是产业结构、社会结构剧烈变化的时期，是社会矛盾多发的时期。我省正处于这一阶段，近几年来，工业化、城市化进程中降低发展成本与保护农民利益的矛盾，土地征用、房屋拆迁、集体资产处置等引发的社会矛盾多发复杂、交织上升，这些矛盾许多都涉及到城乡二元结构的体制问题，单是涉及户籍问题的利益调整矛盾就有20多种，说明城乡一体化改革任重道远。五是城乡协调建设面临压力增大。城市面貌日新月异，农村面貌改变不大；城镇功能不够健全，基础设施建设跟不上经济社会的发展速度；村庄布局散乱、规划建设滞后、基础设施薄弱、“空心村”现象突出等问题，需要我们加强统筹、加快建设。四是基层基础工作仍然不够扎实。近几年，我省通过“六好党委”、“五好党支部”、和文明村镇等创建活动，基层基础水平不断提高。但干部班子不团结、管理能力不适应、工作作风不民主、集体事业不主动、群众权利不尊重等问题时有所闻；干部违法乱纪、干群关系紧张，办事拖拉、小事引大、形成群体上访等现象时有发生；社会丑恶现象、封建迷信活动等时隐时现，基层基础建设任务依然十分繁重。 三、推进城乡一体化的具体途径 如何统筹城乡一体化发展，关键是定位要准、要有新的发展观念、好的发展思路和适合我省实际的发展路子。综合分析国策国情和我省的现状，我认为在推进城乡一体化建设上，要以科学规划为重点，以产业发展为支撑，以机制创新为动力，以促进充分就业和完善社会保障为主要手段，统筹城乡经济社会发展，打破城乡二元结构，加快县域经济、农村工业化和农村城镇化进程。 （一）加快城乡经济发展，在农业增效农民增收上实现新突破 统筹城乡发展、保障农民利益，推进城乡一体化必须有强大的经济基础作支撑；农民生活质量的提高，也要有相应的收入水平作支撑。否则，我们最好的战略、政策也只是纸上谈兵。所以必须坚持发展是第一要务。 一是发展壮大农业龙头企业。发展农业龙头企业，仍然是我省农业结构战略性调整，扩张提升农业产业的重点难点。要完善和继续认真落实省委、省政府对农业龙头企业的各项优惠政策，加快农副产品加工基地建设和农产品品牌整合步伐，引导龙头企业向加工基地集聚，促进形成具有特色的农产品加工块状经济；切实抓好一批重点技改项目，促进农业龙头企业提升档次；鼓励发展一批龙头企业联接带动的绿色安全农产品基地，促进农民组织化程度和收入的提高；加大农业招商引资和市场拓销的力度，引进一批企业，培育一批品牌，促进农业竞争力的提高。 二是发展都市农业。要按照现代农业发展方向，顺应现代消费和新时期农业功能多样化趋势，在保持粮食生产能力和供给安全的前提下，坚定不移地推进农业结构的战略性调整，大力发展以现代加工型、绿色安全型和生态休闲型为主的都市农业，努力做深做透农业内部的增收文章。今年，胡锦涛总书记到河南新乡调研时指出，进行农业产业结构调整仍是农民增收的一条主要途径。因此，在今后一个时期，我们应坚定不移地进行农业产业结构调整。要建立一批绿色农业示范基地和绿色养殖小区，发展一批绿色安全农产品，推行一批产加销全程标准化的基地企业。 三是千方百计引导发展规模经营。我省是一个农业大省，发展规模经营，培育农业产业化经营主体是我省提高农业发展层次的关键环节。目前，我省农业经营规模总体仍然偏小，不仅农户效益难以提高、政府的指导服务难以应对，而且龙头企业也难以联接、农业层次难以提高。因此，要针对当前我省非农产业发展加快，农村劳动力转移加快的趋势，积极探索转产转业农户承包土地的流转退出机制，鼓励农民组建以土地承包权入股的土地股份合作社，进一步发展农业规模经营，加快培育专业大户；积极探索和创新农业产业化经营机制，全面培育农业龙头企业、行业协会、专业合作组织和专业大户“四位一体”的农业产业化经营主体。 （二）扩大城乡统筹就业，提升城乡居民就业水平 新时期“三农”问题的核心问题的农民增收问题，农民增收的根本在于减少农民，减少农民的关键在于转移农民，而转移农民则取决于农民的就业结构调整。 一是积极扩大就业渠道。要切实完善落实好促进城镇建设、扶持经济发展、鼓励创业投资等政策措施，不断拓宽城乡居民就业渠道，营造良好的投资创业。要积极开发公共就业岗位，促进城乡居民充分就业。二是强化城乡劳动力职业技能培训。为适应产业升级和就业竞争日趋激烈的新形势，要大力开展城乡劳动力技能培训，不但要培训城镇失业人员，而且要加大失地农民、转业农民、下山移民、农村富余劳动力的培训国度。同时要加强对高级技工的，逐步解决高级技工短缺问题。要大力发展职业教育，以职业学校为依托，加强对后备劳动力的职业技能培训，基本建立起城乡劳动力职业技能培训网络和服务体系，形成以需定培、以培供需、培训促进就业的长效机制。三是完善城乡公共就业服务体系。要强化公共就业管理服务机构的规范运作，建立健全村级劳动就业协管员队伍。建立起城乡一体的劳动力就业、求职和失业登记制度，从而形成三级网络、二级管理、信息联网、统一有序、服务配套的城乡统筹就业服务体系。四是切实保障转业农民和外来务工人员的合法权益。要按照城乡居民“无障碍”就业的目标，全面实行城乡统一的劳动用工管理制度，健全政府主管部门、工会、雇主三方劳动关系协调机制，规范职业中介机构管理，加大劳动保障监察执法力度，切实保障转业农民和外来务工人员在签订劳动合同、最低工资保障、参加社会保险等合法权益。要切实解决好外来务工人员劳动条件恶劣、劳动安全和职业病防护缺少保障，以及拖欠克扣工资、工伤赔偿难、子女入学难的问题。 （三）完善城乡社会保障体系，提升社会发展水平 社会保障是社会稳定的“稳压器”，是提高城乡居民对党委、政府信任度，提高投资、消费积极性的“助推器”，也是政府工作的主要职责所在。随着城市化和农民市民化的加速，农村家庭结构发生了很大变化，土地保障和家庭养老功能逐步弱化，迫切需要我们建立健全完善的社会保障体系。 一是要全力推行城乡居民养老保险。积极稳妥地推进被征地农民养老保险的扩面工作，切实解决被征地人员养老保险制度推行中的历史存在和遗留问题。积极扩大城乡各类企业职工参加社会基本养老保险覆盖面，逐步推行医疗保险、失业保险、工伤保险和生育保险。 二是要健全新型农村合作医疗制度的可持续发展机制。近几年，我省一些县（市）积极探索建立了新型农村合作医疗制度，取得了明显成效，但关键在于以后能否持续和面积能否否扩大。我们还要全面实施和不断完善新型农村合作医疗制度，积极探索免费体检等参保人员享受公共卫生服务的机制，积极探索药费报销上的便民制度。要进一步加大城乡社区卫生服务中心建设和乡镇卫生院建设力度，确实承担起基本医疗、预防、保健、康复、健教和计生服务“六位一体”的服务职能。 三是要积极探索扶贫帮困一体化管理机制。要在低保对象应保尽保、标准提高的同时，进一步抓好散居五保老人的集中供养；要完善多元救助体系，健全结对帮扶制度和三级救助措施，要形成城乡社会救助一体化管理机制；要切实采取措施，继续抓好“两免一补”工作，实现分步免费义务教育和外来务工人员子女本地化就学，保障困难弱势家庭子女接受教育的权利。 四是要加快建立健全住房保障制度。要积极探索中低收入特别是困难家庭住房保障的有效途径和方式，适时有效调控土地供应数量和价格，加快限价和定销普通商品住房建设，提高其在市场供应中的比例；要按照集聚“人气”，推动“商气”，借助项目建设的有利时机，积极实施外来务工人员安居工程，鼓励集体经济及社会各界建设员工公寓。 （四）加快村庄整治改造，提升城乡发展形象 就我省来说，城乡二元结构的外在表现是城乡空间形态和基础设施上的差别，困扰农民的是家境不断改善与生活质量提高缓慢的矛盾。优化农村居住环境，切实改善农民的生产生活条件，是统筹城乡协调发展的有效抓手。因此，我们一是要大力推进中心村和示范村建设。要做好村庄整治改造规划的编制工作，重点抓好中心村和示范村的建设规划。编制村庄规划必须注重个性特色，重视文化内涵，要具有超前性和可操作性，使规划经得起历史的考验。要因地制宜、分类实施好村庄整治改造工作，城区各街道、开发区要加快制订并实施城中旧村改建文明社区计划，山区要加快零星自然村迁并工作，平原、丘陵要按拆迁新建、整改结合、环境治理、迁村并点四种类型，做好整治改造工作，从根本上改善农村群众的生产生活条件。二是要加强基础设施的城乡统筹建设。要积极创造条件，着力消除农村公共交通、自来用水等的制约因素。大力发展社会化、系列化、全方位的农村服务组织，发展农村服务业，加快村级综合服务社、村级文化大院建设步伐。三是要大力开展生态绿化建设。要在巩固提高城乡环境整治成果，扎实创建卫生镇、卫生村，卫生街道、卫生社区的同时，大力开展绿色小城镇和园林村创建活动改善居民的生活环境。 （五）推进城乡体制统筹改革，提升“三农”发展环境 农民增收不多、农业增效不高、农村发展不快是无可争议的事实，“三农”工作年年都作为重中之重，年年都有发展进步，但比二、三产业显得慢。要彻底解决“三农”问题，我们就要把城乡经济社会作为一个整体的制度安排，通过体制制度创新，从整体上筹划和实现城乡一体化发展，着力避免城乡差别发展，着力消除城乡二元体制。 一是积极深化户籍管理制度改革。要分步实施城乡户籍制度改革，积极探索以居住地登记户口为基本形式，以合法固定住所及稳定职业为户口准入条件的户籍登记和管理制度，力争取消农业户口、非农业户口及其派生的各种户口类别，消除依附在户籍之上的城乡居民不平等待遇，消除农民向非农产业和城镇转移的户籍障碍，促进人口有序、自由流动。 二是积极探索土地管理制度改革。征地是工业化、城市化进程中必然碰到的问题，要严格按照保障农民权益、控制征地规模的原则，严肃土地征用管理，完善征地程序，规范分配使用，严格用途管制，切实保障被征地农民的知情权、参与权、土地征用费分配权；妥善处理好保证必要的建设用地与严格保护耕地的关系，着力做到科学用地、集约用地，实行最严格的土地管理制度。要积极探索新型土地征用补偿制度，加快建立规范平衡的土地征用费补偿分配和管理制度。要在维护集体土地所有权的基础上，积极探索农民集体非农用地和房产流转制度，积极探索农村宅基地集约流转、有偿调剂和有偿退出制度。 三是积极推进农村社区管理制度改革。要围绕加快近郊农村经济发展模式、社区管理模式、村庄建设模式的“三个转变”，加快股权、村民、人口、房产等要素的“四个自由流动”，积极推进近郊农村社区管理、撤村建居、集体资产社区股份制和城中旧村市场化改造为主要内容的综合改革。要进一步完善和落实城中旧村拆迁改造补偿安置、集体经济发展留用地制度，切实保障城市化进程中近郊农民的利益。 以上几点认识和思考，只是对推进城乡一体化发展的一些初步的、浅显的、粗线条的、研讨性的考虑，而要将这一重大工程真正付诸实施，还需要进行大量地、深入细致地调查研究和科学论证。我们对统筹城乡发展，加快推进城乡一体化，必须有打持久战的充分准备，要对已经存在或可能出现的问题给予高度重视，并且应当有积极的应对措施，以防患于未然。 对农村干部反腐败问题的思考 三门峡市交通局副局长 尚柏仁 在我国的政治经济生活中，农村基层政权是指乡、民族乡、镇人民代表大会及乡镇政府。这一级基层政权对于执行党和国家政策，发展农村经济、维护农村社会稳定具有举足轻重的地位。但通常在人们的理解中，农村基层更多的是指占我国人口80%的广大农村。党在农村的基层组织为党支部，农村法定的群众性自治组织为村民委员会，群众统称村“双委”，在某种意义上可以说它是最基层的政权组织。所谓最基层，就是指村“双委”与省、市、县、乡这些政权机关不同，其工作包罗万象，没有明显的规律可循。不仅党的方针政策、国家的法律法规，都要依靠村级组织传达贯彻到群众中去，而且政府各项工作都必须通过村“双委”去贯彻落实。被群众称为“村官”的村双委干部，一方面协助乡镇政府工作，一方面担负着本村的公共事务和公益事业，从而在村里拥有虽说不大但涉及方方面面的权力。目前，在建立社会主义市场体制过程中，由于利益调整和体制转换，在最基层的部分农村地区，党的政策得不到全面贯彻执行，党群、干群间的磨擦和冲突增多，农民信访和上访量直线上升，集中反映在计划生育、土地延包、宅基地审批等方面，有的问题积累日久引发群体闹事，甚至发展到围攻政府。出现这些问题的原因是多方面的，但其中一个不可忽视的方面是由于农村基层干部素质不高，作风不正造成的。在个别地区的农村，村干部的贪污贿赂腐败已成为农民群众反映的热点、关注的焦点，它不仅直接损害了基层干部形象，而且给国家和集体以及人民群众造成巨大损失，严重影响了社会的稳定。江泽民同志曾经指出：“基础不牢，地动山摇”。因此，解决好农村干部的反腐败问题，对维护国家政治经济稳定和长治久安具有重要的意义。 一、农村干部腐败现象的种种表现 农村干部的腐败不同于高层和机关领导干部，这是由基层的性质和特点而决定的。他们利用私权大肆贪污受贿几十万、上百万的可能性很小，但更多地表现为在任时不考虑如何带领群众致富，只盘算如何利用手中的权力谋取私利，捞点好处，向群众吃喝拿要，假公济私，贪占便宜等，这在表面上看，更多的是农村干部自身的狭隘意识，或是一种毛病，但不管是“小鼓捣”占点“小便宜”，还是“大收拾”贪污受贿，从根本上讲都是腐败“惹的祸”，可以说是形式多样。我们可以把它归结为以下几个方面： 个别农村干部政治素质低，为官动机不纯，为利所动。这些人担任村干部有的是为了光宗耀祖；有的是图个吃喝；有的是为了“盖几间房”；有的则更加直接，就是“为了能多捞几个钱”有的甚至认为，村集体的财物就是我的财物，我想怎么花就怎么花，想怎么拿就怎么拿。因而这些人担任村干部之后，常在河边走，故意弄湿鞋。愈演愈烈的吃喝风为“村官”损公肥私创造了便利，一些村干部将其视为正常的财务支出科目，没有控制。个别人认为当上村干部就有权，“有权不使过期作废”，所以上任捞一把，捞完就走人。换届时，新老班子相互攻击，矛盾不断，谁在台上拆谁的台。有些村干部一旦上台，吃喝贪占，虚报冒领，假公济私，中饱私囊，无所不能。有些急功近利，加重农民负担。也有个别“村官”心术不正，对上奉承拍马以博取领导信任，对下则借助地方流氓恶势力为其撑腰，造成群众极大反感。近年来，农村公款吃喝、以权谋私现象呈上升趋势，有的甚至公款旅游，引起农民群众强烈不满，村民集体上访案件不断增加，给党和政府的工作增添了很大的负担。 文化素质低，思想教育跟不上，法律知识严重匮乏。在违法犯罪的村干部中，多数仅为中小学文化，有的甚至还有严重的前科劣迹，这是对村干部的管理任用把关不严造成的严重后果。突出表现在挪用公款、挪用特定款物、滥用职权，侵犯公民人身权利民主权利等方面。有些农村干部特权思想严重，作风不民主，骄横跋扈，大搞“一言堂”，有的村干部 一身数职，同时兼任村办厂厂长等职务的人不在少数。有的甚至大权独揽，毫无民主作风可言。 村务不够公开，或故意不公开。有的村级管理暗箱操作，缺乏民主，透明度不够。按照村民委员会组织法的规定，村委会应当定期将村务公开，其中包括村的财务收支情况、宅基地审批事项等。但实际上，有的“村官”为谋取私利方便，不想让群众了解村务、政务和财务；有的“村官”思想上害怕群众知道多了不利于工作，应该让群众明白的事情却暗箱操作。有些虽然也公开了，但公开的往往是不重要的东西，以应付上级检查，真正、实质的东西并未去公开。 财务管理不够规范，“村官”之间缺少必要的监督制约。近几年来农村级经济发展迅速，经济发展上去了，但在财务管理上仍停留在原有的水平，帐目设置不规范，财务审批不严格，村干部权力过于集中，所有支出全凭一人说了算，白条、自批自支现象在村级财务管理中较为常见，为诱发贪污腐败提供了方便。 权力过分集中，缺乏约束。在基层农村，大权仍集中在村党支部书记和村委会主任等个别人或少数人手中，因此，行贿者便将目标盯住了大权在握的主要“村官”，有权力的地方就会滋生腐败，没有制约的权力必然产生腐败。这批能拍板定音的村支书、村委会主任，一旦经受不住诱惑，便会陷入金钱的泥潭，沦为人民的罪人。甚至有的集党、政、企大权于一身，大小事情由其说了算，权力的过度集中使他们作案时有恃无恐。 宗族派性争斗，引发矛盾冲突。有的村，宗族矛盾由来已久，在人事问题上表现更为突出，这种矛盾在换届选举中往往激化，引发冲突。为争夺村主任大权，不同姓氏派别相互告状，明争暗斗，选举时拉帮结派破坏选举，掌权后厚此薄彼。有的村会计、出纳员与村支书或村委会主任有着特殊裙带关系，他们相互串通，对腐败违纪现象守口如瓶。 书记、主任、会计由一人兼任容易产生腐败，由同一个家族中的人担任也会导致集体腐败。“家族村官”容易抱成团，从而形成“村官家族”，这样更会让老百姓敢怒不敢言。 二、造成农村干部腐败的根本原因 导致“村官”产生腐败的原因是多方面的，既有“村官”个人方面的原因，也有社会方面的原因，从现象分析，主要是由于部分村干部存在着以下几种心理： “拿点用点没有啥”的法盲心理。极少数人法制观念极为淡薄，不知道哪些行为是违法，哪些行为是犯罪。认为自己掌管钱财，拿点用点没有啥，以致触犯了刑律。 “咋会恁巧抓住我”的侥幸心理。农村基层干部，与一般群众相比具有较高的文化和智力水平，并熟知本职工作范围内的情况，深知村里管理制度和监督机制中的漏洞，有的甚至具有较高的反侦查伎俩。“咋会恁巧就抓住我”，使一些人产生了极强的侥幸心理，而这种侥幸心理又增强了犯罪嫌疑人实施犯罪行为的自信和勇气，使犯罪有恃无恐。有的认为自己多次贪赃枉法，皆能逍遥法外，便觉得伸手被捉的机会很小，从而胆子越来越大。 “别人能动我也动”的仿效心理。有的人见别人当村官能大把大把地捞钱，自己为何就不能捞？在这种欲望的刺激下，有许多“窝案”、“串案”及前“腐”后继现象的发生就不难理解了，这就是仿效心理在作祟。 “出力最多应拿点”的补偿心理。一些村干部，觉得这些年为村里出了不少力，争取了不少资金，上了不少项目，总之是做了不少贡献。奖状虽不少拿，荣誉也不少得，但实惠不多，实在吃亏，便以自己为村里立下了汗马功劳而以功自居，伸出贪婪之手寻求补偿。 习惯养成的定势心理。有的基层干部的贪污行为已经成了一种恶习，哪一天不往家里拿点东西，就觉得浑身不自在；有机会贪而没贪，就觉得好象自己丢了东西一样。这样的人关键是形成了一种腐败的习惯性思维定势。 攀比导致的失衡心理。在社会主义社会的初级阶段，多种经济成分并存，按劳分配的原则不可能完全得以体现。一些个体、私营企业、承包租赁者的高收入、高消费生活方式与农村基层干部微薄的收入形成了极大的反差，这对一些基层干部无疑起到了强烈的刺激作用。为了尽快“脱贫”，解除生活“窘迫”，少数人便萌生了“你有钱，我有权，以权换钱不为过”的心理，从而在一定条件下，采取贪污、侵占等犯罪手段去攫取国家和集体财产。 消极落后的从众心理。“有权不用，过期作废”和“有权不用是草包”等消极心理，毒化了少数人的灵魂，使他们放弃了自己原有的信念和选举时的信誓旦旦，信奉了社会上流行的消极心理。这种消极的心理，支配着他们发挥着权力的递延作用，把权力商品化，把市场经济中奉行的等价交换原则引入村务活动和管理中，大肆贪污和侵占集体财产。 “夜郎自大”的自负心理。有的人认为自己业务熟练，手段高明，在账目上做手脚，技术高明，能做得天衣无缝、滴水不漏、没有破绽。有的人在犯罪前深思熟虑，留有后路，自认为作案手段狡猾、隐蔽，与同案人订立了攻守同盟，有些案件甚至未留任何字据，且无第三者参与，使犯罪嫌疑人产生了“不可能被查处”的自负心理。 “善于钻空”的投机心理。趁国家政策尚不完善之机打擦边球、钻政策和法律的空子，大肆贪污受贿。有的人怕政策多变，时过境迁，“过了这个村就没这个店”，便抓住时机往回捞。 “法不治众”的愚昧心理。有些人认为，你拿我拿大家拿，你分我分大家分，腐败成员觉得大家彼此彼此，法不治众，即使法能治众，自己也是小巫见大巫，心理上平衡。 纵观这几种心理，归结为一个字，就是“贪”。贪如火，不治则燎原；欲如水，不遏则滔天。贪欲是万恶之源。纪检、政法部门在加大打击力度的同时，应加大预防腐败的力度，对村干部防腐抗变要常抓不懈 ，形成一整套机制。只有使人们抑制住自己的不良心理和欲望，才能从根本上筑起预防腐败的长城。 三、防止村干部腐败的途径 要加强对村干部的教育。主要包括文化素质的教育、权力观的教育和法治教育，增强村干部自身的法律意识和依法行政意识。任何事物的发展变化包括外因和内因两个方面，内因起决定作用，外因只有通过内因才能发挥作用。前述所有的管理体制改革、权力制约等措施都是对职务犯罪的外部因素进行控制。要真正遏制“村官”职务犯罪，还必须加强对“村官”的教育，消除其犯罪的内因。要经常对他们进行党的路线、政策的宣传教育和法律知识的普及，不断提高其政策水平和法律意识，让其明白自己手中的权力来自人民，属于人民，权力应服务于人民。 要进一步加强村干部的任用和管理。“金库银库，不如选个好支部。”在农村基层，支部书记被誉为“群众的主心骨，党员的排头兵，致富的领头人”。随着农民眼界的日益开阔，其民主意识在不断增强。在这样的形势下，作为“村官”，除要具备一定的政治思想修养，还要有一定的法律意识。村干部行使着国家干部同样的权利，而且分布最广、数量最多、与人民群众接触最直接。只有用好、管好、教育好村干部，农村经济的发展和社会的稳定才会有保障。要不断壮大农村基层党员队伍，将文化程度高、政治素质好、年富力强的农民及时吸收进党内来。要加大宣传力度，教育广大农村党员，破除支部选举中的宗族观念，通过选举，将那些有能力、有水平、素质高的党员充实到支部之中。 要建立健全村级财务管理制度，杜绝白条子、假票子、堆账等现象，实行收支两条线，真正做到村务公开。支部书记、村主任、会计、出纳等人要认真履行财务手续和执行财务制度，改变目前部分村财务管理的混乱局面，堵塞漏洞。 要建立严格的农村工作监督机制。政府要加强对村民委员会的监督管理，完善农村财务管理机制，加大村务公开的力度，提高村民参与、监督村务的能力，以良好的机制制约和监督村干部权力的行使。要加强村级监督，在党内要健全民主集中制，坚持重大事项集体研究决定，杜绝暗箱操作；在村内，要认真贯彻中华人民共和国村民委员会组织法，真正把民主选举、民主决策、民主管理、民主监督落到实处。要坚持政务、村务公开，扩大群众监督，充分发挥党员代表、村民代表和理财小组的作用。各级纪检、人事部门要定期对村干部进行执法执纪检查，发现问题及时纠正。财政、审计部门、农经站也要适时对村级财务状况实施审查、监督，防患于未然。 要进一步深化村务管理体制改革，对村务实行决策、执行、监督三分开的管理制度。党的十六大报告提出，按照精简、统一、效能的原则和决策、执行、监督相协调的要求推进政府机构改革，在农村也可以按照这个思路进行村务管理的改革。村内重大事务由村民委员会决策，可以将村委主任排除在决策圈之外；决策后的事务由村委主任负责组织人力物力去实施，参与决策的成员原则上不能参与村务的执行；以村支部书记为首的村党支部负责对村务进行监督，为体现党的“三个代表”精神，由村党支部收集整理村务（包括财务）活动情况，定期向村民汇报。如果党支部没能及时汇报，可由乡镇党委直接追究党支部书记的失职责任。这样，一来可以有效地防止权力的过分集中，同时可以防止“村官”利用职权谋私利，更大的意义是可以更进一步密切党同基层群众的关系。 要进一步完善基层“村官”的选拔任用制度。基层农村是我国社会主义事业的坚实基础，也是社会主义事业得以开展的最广阔的天空，选好干部，用好干部，乃是重中之重。我们应在农村建立起能上能下、充满活力的用人机制。一要把好选举关。我国自推行“村官”、“自选”制度以来，很多地方发生了贿选、逼选等严重破坏选举的事件。那些试图通过不正当手段获选的人，他们心里面能想到为村民服务吗？他们所想的只能是在当选后充分实践其自我投入产出的经济学。要让人民群众来取舍干部、评价干部，从而改善部分村级干部长期以来只对上级负责而不对下级负责的心理和状况。因此，一定要把好选举关，保证选民真正按照自己的意志行使选举权。二要通过立法形式，在法律上对“村官”中主要负责人的任期作出一定的限制，以避免长时间在位所带来的负面影响。三是在政策上培养、选拔优秀年轻干部充实农村干部队伍，以改变目前农村干部年龄渐趋老龄化、学历偏低、地域化及其他难以适应新形势的现状，以提高农村干部的整体素质。四是“村官”的报酬要规范。拿得太多，群众有意见，太低则影响干部的积极性。可以根据该村的经济发展状况，经群众讨论，村党支部、村委会协商确定一个合理的数额，并与工作任务、工作实绩挂钩。村与村之间不必整齐划一，可以有差别。对经济条件比较差的村，乡镇政府一定要帮助落实村干部的报酬，以提高其工作积极性。 对村民委员会换届选举工作的一些思考 三门峡市交通局副局长 尚柏仁 中国农村的基层民主政治建设，是我党进行政治体制改革的一个重要内容，已写进了中共十六大的报告。中央政策研究室、中央党校、民政部、中国社会科学院，包括一些国际组织，都高度重视和关注，一致认为这是中国民主政治的重要探索。 通过多年的努力，我国农村民主法治建设取得了可喜的进步，特别是我国于1998年11月实施村民委员会组织法后，农村的民主政治建设更趋于法制化，村民的民主权利进一步得到保障。 农村民主政治建设中最为关键、影响最大的是村委会换届选举工作。我国目前有68万个行政村、9亿农民、500万名包括村党支部书记和村委主任的“村官”，能不能选好这支庞大的“基层干部”队伍，将直接关系着农村的发展与稳定，直接影响着“三农”问题的深入解决。但通过对我省前几届包括即将结束的第五届村委换届选举工作的调查分析，一方面村民委员会选举有法可依了，过去那种村民对村委换届工作漠不关心、信心不足，选谁都无所谓的问题得到了扭转，对选举产生的干部有一定的激励作用，使他们产生危机感，制度和体制使他们在任期内想事、干事，自觉地接受村民的监督。另一方面我们也清楚地看到，在农村民主法治建设过程中，农村的民主政治还处于滞后状态，一部分群众的政治素质远未达到自治的要求，特别是村委换届选举过程中，仍存在着一些薄弱环节，甚至有一些地方的村民委员会选举工作变了味、走了样。 贿选现象普遍存在。由于现行法规制度尚有不完善之处，贿选现象普遍存在。尤其在经济发达、有国家大型工程项目建设的村里最为突出，调查发现，在候选人中间95%的人去拉过选票，80%的人有贿选现象，尤其是“先富群体”将其运用娴熟的经济手段转嫁至村级竞选，频繁出现请客送礼、派发实物等非正常现象，在一定程度上影响了村民的投票意向。最近我走访调查了近20个村委会和近百位村干部、数百名村民，了解到许多起当前农村中因选举而产生的不正常事件。其中有一个村的村委会主任“竞选”花了70万元。怎么花的？全村有资格的选民2800多人，每位一张超市代金券150元，40多万；请全村吃饭，摆五十桌吃到八九十桌，因为不吃白不吃，不吃反而被怀疑不投他的票，于是越吃越多，十多桌的摆了不知多少次，又是近30万。去年中央电视台的新闻夜话和人民日报华东新闻报道的山西省河津市王玉峰“天价竞选村官事件”，花了200万。今年4月3日现代金报报道，浙江象山村民选举出现欺诈，一个村民应村干部要求竟填了46张选票。真是不看不知道，一看吓一跳。一个“村官”，竟有这样的价码。基层农村选举，竟已经发展成这个样子，群众意见很大。这些只是特殊情况，但最为普遍的是以送烟送酒、请客吃饭、口头许愿承诺为主的贿选。最为可怕的是德才兼备而无经济势力的人进不了村级班子，还有很多村里的群众对此已到了适应认可的程度。 村委会只是村民自治组织，算不上政府选举。但从现在的情况看，这个探索已经到了需要注意的时候。网上一篇题为“先富群体”竞选“村官”现象的调查与思考中说，2002年，浙江省有近4万个村完成了第六届村委会换届选举工作，全省新当选13万多名村委会成员中，“先富群体”约占30%。在富裕的义乌、永康、东阳、瑞安等地，当选比例更是高达60%。富人当选本身没有什么不好，可以带动农村经济的更快发展。但这种结果如果是金钱影响造成的，则是很值得忧虑的。著名党建专家、红旗出版社副总编辑黄苇町在评价“富人治村”现象时就说，要区别对待这一现象中的多种情况，“既不要一棍子都打死”，也要警惕某些人通过贿选取得职位，从而发展成为当地的黑恶势力。 家族势力影响农村正常选举。宗族势力在村民的正常生活中表现得并不明显，但在一些大的事件中间，其作用和危害十分突出，在事关利益的关键时刻，一些农村的宗族成员抱成一团，同进共退，他们或依仗经济资源，或依靠有族人在某一级政府担任官职的优势，置法律于不顾，恣意妄为，横行乡里，在打压其它宗族的过程中逐渐变得一族独大，大权独揽；更可怕的是，这些宗族势力很容易发展成当地的村霸、非法帮派等黑恶势力，滋生违法犯罪，严重影响社会治安和农村稳定，也对农村选举走势产生重大干扰。他们认为，通过赢得选举，控制政治资源，可以一举数得：一是可以树立权威，巩固势力；二是可以改变形象，提高社会地位；三是可以披上合法的外衣，拥有一顶保护伞；四是可以通过手中的政治资源，换取更多的经济资源，所以，他们在参选过程中是不遗余力，势在必得。 法律条款不完善。村民委员会组织法第十五条规定：以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段，妨害村民行使选举权、被选举权，破坏村民委员会选举的，村民有权向有关主管部门举报，有关机关应当负责调查并依法处理。以威胁、贿赂、伪造选票等不正当手段当选的，其当选无效。但如何处理农村的贿赂选举，我国法律还是空白。“破坏选举罪”只针对人大代表和政府选举，不适用于农村。因此，这种严重地破坏农村选举的现象，并没有特别有力的法律规范去制约。这就有必要在村委会选举法和刑法中制订相关的惩处条款，使中国的基层民主健康发展。 有人曾说，中国不具备民主选举的条件，原因是选民素质太差。但奇怪的是，相对落后的农村，反而比文明的城市走在了前面，十多年前就开始了直接选举。农村的这种探索如果失败，正好给人以口实：你看怎么样，中国就是不能搞民主政治。一搞就乱，一搞就变样。贿赂选举还会使村民自治变质。因为能够这样大把砸钱的人，其当选成本过大，而绝大多数人在他当选后是绝对要利用权力敛回来的。这只会导致欺压百姓、损公肥私的人大量掌握基层权力。不要小看村官不入流，不是国家干部，他们对农民的切身利益的影响，有时比县长市长要大得多。“乡绅政治”，历来是中国政治家高度关注的环节，直接影响社会基础的稳定。 外来因素干扰十分严重。村民们长年在一起生活，同吃、同住、同行，大事小事相互搅在一起，人与人之间彼此都十分清楚，对干部也最为了解，谁有能力，谁处事公道，谁人品好，大家心知肚明。同时村民们对自己的领头人也最为关心，因为他们选出的人将关系到他们今后的幸福和生存。可是很多人不相信农民的眼光，对村委会选举横加干涉。一是上级组织“把关”，把乡镇党委、政府的意图强加于民；二是本村在外工作人员乱插手；三是“有钱人”乱指点；四是有特殊利益的群体左右村民；五是农村一些社会矛盾突出或激化影响选举。这些干扰不仅影响了选举的公正，甚至强奸了民意，歪曲了程序，在人民群众中造成恶劣的影响，给社会也带来危害。 通过对以上问题的分析，我认为主要是由以下几个原因造成的： 农村干部和群众的学法、用法工作明显滞后。通过三个五年的普法教育，全民的法律意识、学法用法的自觉性不断增强，但从面上的情况来看，占人口大多数的农村村民的普法教育工作力度明显不足。主要表现在：一是农村的普法教育工作活动远远少于城镇，尤其是村级自行组织的普法教育活动极少，对农村老年人的普法教育工作几乎成了死角，农民的法律意识、法制观念较市民相比淡薄的多；二是农村干部群众的法制观念相对滞后，部分农村干部依法管理村级事务的意识、能力和做法与新形势下农村工作的要求相比，还有较大的距离；三是村干部和村民遇事用传统习惯的方法解决问题多，用法律手段解决问题少，村民在合法权益受到侵害后运用法律武器来解决的更少。 特别是随着村委会组织法深入贯彻实施，农民强烈的民主参政意识与落后的文化素质之间的反差尤为突出，以至于参与村务管理时出现两种错误倾向：一是影响个人利益就上访告状。有的群众研究法律，学习政策，不是为自觉地遵法守法，而是只愿享受政策法规给予的权利，不想履行应尽的义务。当个人利益同集体利益发生冲突或受到损失时，就对村干部不满意，心存怨恨，事事与村干部做对，影响了村务工作顺利开展。有的群众在建房、批二胎生育指标等项工作中稍不如愿，就把帐记在村干部的头上，设法挑村干部毛病，去上访告状。近年来，每年都出现一些农民的无理上访事件。二是行使民主权利随心所欲。随着村主任的直选，农民自主意识不断增强，应该说法律赋予每个农民的民主权利是非常神圣的，但一些群众对此却不珍惜，不会正确运用。加之一些村的党组织软弱无力，对选举工作的领导、指导不够，给村委会换届选举工作带来了一系列问题，有的甚至把一些村霸、痞子选进了村委会班子，有的群众真假难辩，不能正确行使权利，使本来素质不高的候选人赚得了选票，当选为村干部，为新的干群矛盾埋下了隐患。另外，一些地方群众不注意学习，对党的方针政策和法律法规知之甚少，思想和文化素质偏低，思想觉悟不高，很难同村干部保持一致，甚至处处与干部对立，也影响了干群关系。 由于村民法律意识淡泊，直接影响着村民委员会组织法的正确实施，甚至相当一部分人因100元钱、一盒烟、一顿饭就是非不分。 一些村干部不能很好地贯彻党的路线、方针、政策。民主选举产生村民委员会是我国社会主义法治建设的重大进步，也是加快农村民主法制建设的必然要求。但由于民主直选村委会在我国刚刚开始，选举不很规范，村干部中的一些人往往是在当地宗族中有较大影响，并通过承诺的方式当选的，他们当选后由于害怕在下一届选举中落选，因而往往代表本宗族成员的利益或部分选民的利益，而不能真正代表全体选民的利益，在工作中往往首先考虑部分选民的关系和利益。尤其是一部分选民的利益与大政方针和上级的总体部署、总体规划不相一致时，一些政治素质本来就不高的村干部就不能做到坚决地、不折不扣地执行党的路线、方针、政策和上级的有关决定，从而不能真正代表最广大人民群众的根本利益。 村级制度建设和各项管理不够规范。主要表现在：一是村务、财务公开的时间不规范。从调查走访中看到，有的是按季公开，一个季度公开一次；也有的是每半年公开一次，年中和年终各公开一次；更有少数行政村迫于制度不得已一年公开一次。二是村务、财务公开的内容不规范。大多数村委会能够如实具体地将公开的内容按规定全部公开，但也有一些村委会将一些大的方面公开，而有关村财务一些关键性或比较敏感的内容不予以公开。三是各项规章制度不够规范。在实地调查中，发现个别村在制度整合、完善和落实上还不到位，甚至制订的“村规民约”还有罚款等违法条款的存在。由于村级制度不完善和各项管理不规范，对村委会主任的监督不够，约束力差，致使有利可图，他们上任后乱用职权，钻政策空子，大肆违纪违约，给自己捞好处，因此在选举时不择手段。 农村民主法治建设发展不平衡。就全省范围而言，各村民主法治建设发展不平衡。有些村各项制度完善。“四民主”、“两公开”搞得扎实完备，但有个别村则明显滞后，存在较多问题，如因村级财务管理、土地征用 、房屋拆迁、婚嫁等引发的村民集体上访事件等“热点、难点 ”问题时有发生，严重影响了社会安定。 经济落后。农村经济落后，严重束缚了农村民主法制建设的发展，农民文化素质偏低，往往影响到政治素质偏低。很多农民尚在温饱线上挣扎，他们整日为生计奔波，十分自卑，根本顾及不到其它。在这种状况下很需要别人的帮助和支持，也就往往会受到有钱而别有用心的人的操纵和左右。因此，他们认为投谁票都行，谁拿钱多就投谁，谁对我好就投谁。 如何解决村委会选举过程中出现的问题？如何更好地执行村民自治这一政策，我认为应从以下几方面入手： 一是认真贯彻执行有关法律法规。要认真执行中共中央办公厅、国务院办公厅关于进一步做好村民委员会换届选举工作的通知（中办发200214号）和有关法律法规的规定，做到法律政策赋予农民的民主权利一点都不截留，法律政策规定的民主程序一步都不疏漏。坚持按期直接选举，真正把那些能够依法办事、公道正派、勤劳实干、热心为村民服务的人选入村委会班子。 二是完善民主议事程序，进一步健全村级民主决策制度。凡涉及农村经济、政治、文化发展的重要事项，尤其是与村民切身利益相关的事情，都要依法召开村民会议或村民代表会讨论决定。逐步规范农村村级重大事务民主议事、决策的范围、程度和方法。保证村党组织发挥领导核心作用，保证村民自治组织的自治作用，保障村民依法行使自已的权利。 三是完善村民自治章程，进一步健全村级民主管理制度。要根据农村实际情况，及时制定或修改村民自治章程、财务管理等规章制度，把村级各项事务纳入制度化、规范化管理的轨道。村民自治章程等村级公共事务管理制度，要经全体村民讨论通过，并符合党的方针政策和国家的法律法规。村民自治章程要通俗易懂，简明实用，提高实效性，防止形式主义。 四是加大对“村官”行政的监督力度。要进一步推进实施村务公开。要对全村的收支、农业税征缴、宅基地安排、生育指标、党员发展等情况定期张榜公布，使广大村民能及时提出意见，反馈信息，为下一次两委选举打下基础。更重要的是，通过村务公开，可以使村民产生平等感，培养参与意识，这对于在村里处于少数地位的家庭成员来说具有更为重要的意义。 五是要妥善解决村治中的宗族问题。在两委成员选拔问题上应积极拓宽思路，进行政治制度创新。既然宗族存在是一个不争的事实，那么我们就应该把它纳入到农村政治制度的框架内加以考虑，而不是漠视它的存