（诉讼法学专业论文）人民监督员制度的完善.pdf

摘要 人民监督员制度是我国检察机关在现行法律规定的框架内，为落实宪法精 神，为完善直接侦查案件的外部监督机制，主动接受人民监督的一项制度创新。 2 0 0 3 年最高人民检察院第十届检察委员会第九次会议通过最高人民检察院关 于实行人民监督员制度的规定( 试行) ( 以下简称规定) ，在天津、河 北、福建、四j i i 、黑龙江、辽宁、内蒙古、湖北、山东、浙江等l o 个省级检察 院、1 0 5 个市级检察院、5 1 0 个县级检察院展开人民监督员制度试点工作，2 0 0 4 年7 月5 日最高人民检察院第十届检察委员会第二十三次会议修订了上述规 定，2 0 0 4 年1 0 月1 日起此项全新的工作制度在全国展开。这不仅是检察机关 为加强外部监督作出的重大举措，对于建设社会主义法治国家也具有探索意义。 具体而言，主要是检察机关查办职务犯罪案件中的不服逮捕的、拟不起诉 的、拟撤销的案件实行人民监督员制度，它体现了人民群众参与司法、监督司 法的要求，有利于实现司法民主，也是在我国目前的制度框架下，检察机关为 修补制度性缺陷，解决其职务犯罪案件侦查制约不足，以及追诉裁量权缺乏外 部控制问题所作的一种努力。实行人民监督员制度，让人民群众代表监督检察 工作，符合国际司法文明的发展潮流，体现了诉讼现代化和民主化的要求。 通过实践，我们看到人民监督员制度作为一项制度创新日后的发展上升空 间，不过确实也存在不完善之处，人民监督员制度运行过程中出现了人民监督 员的构成以专业人士为主的问题；监督范围与法律平等保护原则的冲突：监督 期限与刑事诉讼期限、报批备案制度的衔接问题；人民监督员的监督程序存在 的局限等。这些问题都需要进一步探讨，其中有的问题在检察机关内部是无法 解决的，需要在我国人民代表大会制度的框架中，通过立法机关的立法来解决。 笔者从我国人民监督员制度的背景入手，同时介绍了国外民众参与检察权 的主要方式；文章的第二部分阐述了人民监督员制度的法理与实践基础；文章 的第三部分以最高人民检察院人民监督员制度的规定为脉络，介绍了目前人民 监督员制度的主要内容，概括了人民监督员制度的性质及定义，分析了从人民 监督员制度运行实践中反映出来的一些缺陷与不足：第四部分首先就目前的人 民监督员制度框架，提出了七点完善建议，其次，从人民监督员制度的理念和 制度层面上提出了对于从体内监督转向体外监督与从权利监督转向权力监督的 初步思考。 关键词：人民监督员；民众参与司法；检察权：权力监督 a b s t r a c t t h es y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o ri sas y s t e mi n n o v a t i o nf o rt h ep r o s e c u t o r i a l d e p a r t m e n ti n i t i a t i v e l ya c c e p t i n gp e o p l es u p e r v i s i o ni no r d e rt oi m p r o v et h ee x t e r i o r s u p e r v i s i o nm e c h a n i s mo fd i r e c t l yi n v e s t i g a t i n g l a wc a s ea n dp u ti n t oe f f e c t c o n s t i t u t i o ns p i r i tu n d e rt h ee x i s t i n gl a w sa n dr e g u l a t i o n s i n2 0 0 3 ，“t h er e g u l a t i o n o np r a c t i c e o ft h es y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o rb yt h es u p r e m ep e o p l e s p r o c u r a t o r a t e ( t e s tv e r s i o n ) ”( a b b r e v i a t e da s “r e g u l a t i o n ”) w a sa p p r o v e di nt h en i n t h c o n f e r e n c eo ft h et e n t hp r o c u r a t o r a t ec o m m i t t e eo ft h es u p r e m ep e o p l e s p r o c u r a t o r a t e ( s p p ) ，a n dw a st e s t e di n 10p r o v i n c i a lp r o c u r a t o r a t e s ，10 5m u n i c i p a l p r o c u r a t o r a t e sa n d5 1 0c o u n t yp r o c u r e t o r a t e si n 1 0 p r o v i n c e s s u c ha st i a n j i n ， h e b e i ，f u j i a n ，s i c h u a n ，h e i l o n g j i a a g ，l i a o n i n g ，n e i m e n g g u ，h u b e i ，s h a n d o n g ，z h e j i a n g o nj u l y5 t h , 2 0 0 4 ，t h e “r e g u l a t i o n ”w a sa m e n d e di nt h et w e n t y t h i r dc o n f e r e n c eo f t h e t e n t hp r o c u r a t o r a t ec o m m i t t e eo fs p p a l s o ，i tw a se x e c u t e d 。i nt h ew h o l ec o u n t r y f r o mo no c t o b e r1 “o ft h es a m ey e a rw h i c hw a sn o to n l yas i g n i f i c a n ta c t i o nf o rt h e p r o c u r a t o r a t ed e p a r t m e n tt or e i n f o r c ee x t e r i o rs u p e r v i s i o n ，b u ta l s o h a de x p l o r i n g s i g n i f i c a n c ef o rb u i l d i n gac o u n t r yw i t hs o c i a l i s mn o m o c r a c y i nd e t a i l ，t h es y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o ri sm a i n l yi m p l e m e n t e dt ot h ec a s e s t h a ti n v o l v et h eu n c o n v i n c e d a r r e s t ，i n t e n d i n g n o p r o s e c u t i o n a n d i n t e n d i n g w i t h d r a w a l t h i s r e p r e s e n t s t h e p e o p l e s d e s i r et o p a r t i c i p a t e i na n d s u p e r v i s e j u d i c a t u r ea n di sa d v a n t a g e o u st or e a l j z ej u d j c a l j v ed e m o c r a c y i ti sa l s oa ne f f o r tf o r t h ep r o s e c u t o r i a ld e p a r t m e n tt or e m e d yt h es y s t e m i cl i m i t a t i o n ，h a n d l et h er e s t r i c t i o n i n s u f f i c i e n c yt ot h ei n v e s t i g a t i o no fd u t yc r i m i n a l i t yc a s e s ，a n df o l l o wu pt h ep r o b l e m o ft h ej u d g ep o w e rl a c k i n ge x t e r i o rc o n t r 0 1 i m p l e m e n t i n gt h es y s t e mo fp e o p l e s s u p e r v i s i o ni si na g r e e m e n tw i t ht h ed e v e l o p m e n tt r e n do fi n t e r n a t i o n a lj u d i c a t u r e a n dr e p r e s e n t st h er e q u i r e m e n to fl i t i g a t i o nm o d e r n i z a t i o na n dd e m o c r a t i z a t i o n i np r a c t i c e ，t h es y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o r ，a sas y s t e mi n n o v a t i o n ，i ss e e 9t o h a v el a r g ed e v e l o p m e n ts p a c ei nt h ef u t u r e h o w e v e r ，t h e r ea r es t i l ld e f i c i e n c i e si n t h ep r o c e s so f i m p l _ e m e n t i n gt h es y s t e mo f p e o p l e ss u p e r v i s o r f o re x a m p l e ，p e o p l e s s u p e r v i s o r sa r em o s t l yp r o f e s s i o n a lp e o p l e ；t h es u p e r v i s i o nr a n g ec o n f l i c t sw i t ht h e p r i n c i p l eo fe q u a ll a wp r o t e c t i o n ；t h e r ea r ep r o b l e mb e t w e e nt h es u p e r v i s i o nt i m e l i m i ta n dt h et e r mf o rc r i m i n a ll i t i g a t i o n ，a n dc o n n e c t i o np r o b l e mi nt h es y s t e mo f r e p o r t i n g ，e x a m i n i n ga n dr e c o r d i n g ；s u p e r v i s i o np r o c e d u r eo f p e o p l e ss u p e r v i s o rh a s l i m i t a t i o n s a i lt h ea b o v ep r o b l e m sn e e df u r t h e re x p l o r a t i o n s o m eo f t h e mc a n n o tb e s o l v e di n s i d et h ep r o s e c u t o r i a ld e p a a m e n ta n dn e e dt ob es o l v e db yt h el e g i s l a t i o n u n d e rt h es y s t e mo f p e o p l e sc o n g r e s sc o u n c i l t h ea u t h o rf i r s t l yi n t r o d u c e s t h eb a c k g r o u n do ft h es y s t e mo fp e o p l e s s u p e r v i s o ri nc h i n a ，a n dt h em a i nw a y so fp e o p l e sp a r t i c i p a t i n gi np r o s e c u t o r i a l p o w e ri no t h e rc o u n t r i e s t h es e c o n dp a r to ft h et h e s i se x p o u n d st h et h e o r ya n d p r a c t i c eo ft h es y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o r t h et h i r dp a r ti n t r o d u c e st h em a i n c o n t e n t so ft h ep r e s e n ts y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o ra c c o r d i n gt ot h es y s t e mo f p e o p l e ss u p e r v i s o rb yt h es u p r e m ep e o p l e sp r o c u r a t o r a t e ，s u m m a r i z e st h ea t t r i b u t e a n dd e f i n i t i o no ft h es y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o r , a n da n a l y z e ss o m el i m i t a t i o n s a n dd e f i c i e n c i e si nt h ep r o c e s so ft h ep r a c t i c eo ft h es y s t e mo fp e o p l e ss u p e r v i s o r t h ef o u r t hp a r tp r o p o s e ss e v e ns u g g e s t i o n so nt h eb a s i so ft h ep r e s e n ts y s t e mo f p e o p l e ss u p e r v i s o r ，a n d a l s o p r o p o s e sp r e l i m i n a r y c o n s i d e r a t i o nf o rt h e t r a n s f o r m a t i o nf r o mi n t e r i o r s u p e r v i s i o n t oe x t e r i o r s u p e r v i s i o n ，f r o mf i g h t s u p e r v i s i o nt op o w e rs u p e r v i s i o nb a s e do nt h ep r i n c i p l ea n ds y s t e m i cl e v e lo ft h e s y s t e mo f p e o p l e ss u p e r v i s o r k e yw o r d s ：p e o p l e ss u p e r v i s o r ；p e o p l ep a r t i c i p a t ei nj u d i c a t u r e ；p r o s e c u t o r i a l p o w e r ；p o w e rs u p e r v i s i o n 独创性声明 本人声明所至交的学位论文是本人在导师指导下迸行的研究工作及取得豹 研究成果。据我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文串不包含箕 j 他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为获得兽攘炼专或其他教育机构 的学位或证书而使用过的材料。与我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均 已在论文中作了明确的说明并表示谢意。 学位论文作者签名：她锋藏签字日期：。咕年毕月i ；日 学位论文版权使用授权书 本学位论文作者完套了解喜敝灰絮有关保留、使用学位论文的规定， 有权保留并向西家有关部门或机构送交论文的复印件和磁盘，允许论文被查阕和 借阕。本人授投螂j d 括以将学位论文的全部或部分内容编入有关数据库进行 捡索，可以采用影印、缳帮或扫描等复剖孚段保存、汇辕学位论文。 ( 保密的学位论文在解密詹适用本授板书) 学位论文作者签名：让寻葭 签字日期：工。一6 年年月 j 日 学位论文作者毕业去向： 工作单位： 通讯地址： 导师签名 签字日期 电话： 邮编： 引言 引言 法律是由人来执行而不是神或者柏拉图所说的“哲学王”执行的，而人性 是有弱点的，权力会给人带来难以想像的诱惑，掌有权力者只要有缝隙便可能 会千方百计去使用，权力只有遇到边界才会停止。没有一种权力可能超出其法 律限制而不受其他权力的制约和约束。因而，监督“权力者”是永恒的命题。 2 0 0 3 年，中国民众第一次接触到了一个全新的名词人民监督员，引用 中国法学会教授、博士生导师郭道晖老先生的话来说：“实行人民监员制度， 就是检察机关主动打开一个窗口，把自己封闭性的权力对外晃开放，自觉地把 自己置于人民的监督之下，这是要有很大勇气和胸怀的，是件了不起的事情! ”。 人民监督员制度在社会上引起了强大反响。无论是官员还是百姓，是法学 专家还是司法实践者，是国内媒体还是海外评论，都对检察机关这项改革给予了高 度评价，因为它承载了民众对检察机关强化法律监督、维护公平正义的希冀与期望。 自2 0 0 3 年最高人民检察院启动人民监督员制度试点工作以来，截至2 0 0 5 年8 月底，人民监督员累计监督不服逮捕决定、拟不起诉、拟撤案“三类案 件”6 7 1 9 件。全国1 6 个省、自治区、直辖市的2 7 8 9 个检察院开展了人民监督 员制度试点工作，占全国各级检察院总数的8 6 。各试点检察院共选任人民监督 员1 9 0 1 5 名，人民监督员制度初见成效。 一、人民监督员制度的产生 ( 一) 人民监督员制度产生的背景 新制度经济学用“成本效益”比较方法来比较和分析不同制度的配置 效率，指出制度是“人们有意识制造的一系列政策和规则，它包括政治规则、 经济规则和契约以及各类正式规则所形成的一种等级结构”。广义上的制度是 人们在现实中所形成的各种经济、社会、政治组织或体制的集合体，是一切经 济活动和种种经济关系所产生和发展的框架。科学规范的制度的功能在于：i ， 垦些堡墨兰! 堡塑塞苎 协调功能，即制度具有有效协调和信任的功能；2 ，保护与控制功能：3 ，防止 和化解冲突，即制度规则一旦确认并运行，便可运用它去化解、调解：4 ，权势 与选择的功能，即制度是强力对理性和社会和平的让步：5 ，对社会发展、经济 起飞的“双刃剑”功能，即科学规范的制度对社会发展、经济起飞有巨大的保 护和促进作用，反之就变成阻碍作用。因而，“以制度规制制度，以权力制衡 权力”被各国视为配置政治资源、管理国家、推进社会文明的最佳选择。 我国现行刑事诉讼模式，是一种以国家职权主义为主体，当事人主义为补 充的混合式诉讼模式。在这一诉讼模式的框架下，刑事诉讼法赋予了检察机关 极大的权力，检察机关通过行使职务犯罪侦查权、公诉权、诉讼监督权等职能， 旨在保障司法公正，促进公平正义。检察权贯穿了刑事诉讼的全过程，对诉讼 的发生、发展和结束都具有重要作用，同时，它对于在刑事诉讼活动中运行的 各司法机关的司法职能，起着制约、配合与监督的作用。 我国现行的检察制度是从2 0 世纪7 0 年代末期被作为一个起中枢作用的司 法机构进行恢复重建的，检察机关的工作模式、权力行使都呈现了相对封闭的 状态，而且检察机关在这种模式下运行了较长的时间。对于维护国家利益、保 护个人利益，检察机关作出了巨大贡献，可是，与此同时，我国的检察制度特 别是检察职权的配置也备受争议。一些学者认为检察机关在侦查和起诉程序中 捌有裁判职能，在审判程序中充任监督者，检察权的配置存在“监督缺位”和 “角色冲突”的缺陷：一是检察机关同时享有侦查权和审查批捕权、审查起诉 权，自己对自己侦查的案件进行审查批捕、审查起诉，俗称“一竿子到底”， 虽然内部有崎督分工，但因缺乏外部性制约而约束不足，易失去监督。二是“检 察机关具有公诉人和审判活动监督者的双重身份，好比运动员又兼任 裁判者，破坏了控、辩、审三方诉讼法律关系的平衡，有悖于分权制横原理和 诉讼公正原理。” 在刑事诉讼活动中，权力制约是一个基本的理念，任何一项 权力都应有其他权力的制约以阻止权力滥用的发生。 推进司法体制改革，是党的十六大确定的一项重要任务。司法改革的目标 是要使社会主义司法制度保证在全社会实现公平和主义，改革的着眼点是要从 。张培刚著：发展经济学教程) ，经济科学出版社2 0 0 1 年第1 版，第1 5 2 页一 。胡夏球、冯仁强主编：司法公正与司法改革研究综述 ，清华大学出版社2 0 0 1 年版第1 版第2 7 页 第3 6 页 二：垦些堑墨型星塑兰兰 人民群众反映最突出、要求最强烈的问题入手、从制约司法公正的环节入手。 在党的十六大确定推进司法体制改革的重要任务后，最高人民检察院通过认真 的调查研究和反复分析论证，于2 0 0 3 年9 月报告全国人大常委会并经党中央同 意，决定建立人民监督员制度。 2 0 0 3 年1 0 月3 1 日，第五十八届联合国大会通过了联合国反腐败公约 草案。1 2 月1 0 日，中国外交部副部长张业遂在此间举行的联合国高级别政治会 议上代表中国政府签署了联合国反腐败公约。该公约序言中规定：“铭 记预防和根除腐败是所有各国的责任，而且各国应当相互合作，同时应当有公 共部门以外的个人和团体的支持和参与，例如民间社会、非政府组织和社区组 织的支持和参与，只有这样，这方面的工作才能行之有效”。人民监督员制度 就是这种“支持和参与”的具体实现形式之一，是检察机关在办理职务犯罪案 件中针对“三类案件”、“五种情形”引入民众参与司法，促进民众在司法过 程中发挥作用的改革探索。 ( - - ) 美国大陪审团制度和日本检察审查会制度比较 在国外，也存在普通大众参与制约检察官权力的制度，主要有美国的大陪 审团制度和日本的检察审查会制度。 1 、美国的大陪审团制度是指决定就某刑事犯罪是否应对某人提起公诉的 陪审团制度。近代陪审团制度的最初形式就是大陪审团。美国是当今世界少有 的仍同时实行大陪审团与小陪审团制度的国家之一。美国宪法修正案第5 条确 定了死罪和不名誉罪须由大陪审团决定起诉，后扩大适用于对一切重罪的起诉 的审查。在美国，大陪审团审议是被告可选择的一项宪法权利，但不是公诉案 件的必经程序，被告可以根据自己的意愿而放弃。 ( 1 ) 大陪审团的职能。在美国，大陪审团主要履行审查起诉和调查取证两 项职能。其审查起诉的程序是：无论联邦或者州司法系统，当检察官需要大陪 审团起诉某人时，他便召集大陪审团成员并向他们展示证据。通过展示证据， 检察官试图说服大陪审团他想指控的人犯了某罪。展示的几乎是所有类型的证 据，包括证人( 包括警察人员或联邦雇员) 的陈述、文件、录像带、录音带、科 学检测( 如d n a 检测) 结果、摄影制品，等等。大陪审团员听取证据后，决定 查垦些堡星型堡竺塞苎 是否有很可能的证据证明检察官想指控的这个人犯了检察官所指控的罪。在听 完检察官提供的所有证据后，大陪审团员便表决由检察官已经起草好并已提供 给大陪审团员的通常所称的大陪审团起诉报告中提出的一系列指控。如果大陪 审团员认定有充分的证据证明起诉报告中的人犯了检察官所指控的罪，他们就 投票赞成起诉报告，即同意这些指控。赞成起诉报告，通常称为赞成一个真实 诉状。如果大陪审团员表决出赞成一个真实诉状，起诉报告生效且对起诉报告 指控的被称为被告人的一个刑事案件就启动了。要获得赞成一个真实诉状需要 大多数大陪审团员表决赞成。如果大多数大陪审团员表决认为检察官提供的证 据不能达到很有可能的标准，他们将表决不赞成起诉报告。如果大多数大陪审 团员表决不赞成起诉报告，这相应称为不赞成一个证据不足或没有根据的诉状。 如果大多数大陪审团员表决不赞成一个证掘不足或没有根据的诉状，则起诉报 告无效，也无刑事案件发生。 ( 2 ) 大陪审团的组成与人数。大陪审团般由非法律专业的人员组成。其 成员来源通常与挑选审判陪审团的备选库相同。各州有关大陪审团成员资格的 规定略有不同，一般都包括以下几个方面的内容：当地有选举权的民众： 年龄不超过7 0 岁；心智健全，没有残疾；没有重罪前科：适合于参加大 陪审团的工作。大多数州曾经将律师和法官排除在大陪审团或小陪审团服务之 外，不过有很多州已经取消了这一排除规定，在这些州现在律师和法官也可以 加入陪审团服务之列。挑选大陪审团成员的方法主要有两种：其一是“抽签法”， 即在符合上述条件的候选人中间用抽签方式确定大陪审团的成员：其二是“评 选法”，即由一名或数名法官从符合上述条件的候选人中间用评议的方式选定 大陪审团的成员。根据法律上的规定，目前美国有4 2 个州采用第一种方法；有 6 个州采用第二种方法。此外，科罗拉多州和内布拉斯加州采用二者结合的方法， 即先用“抽签法”从候选人中选出4 0 至5 0 人，然后再由法官评议确定正式的 人选。在联邦系统，大陪审团由1 6 2 3 人组成。各州法律有关大陪审团组成人 数的规定很不统一，最少的为l 3 人，最多的为2 3 人，例如，印第安那州规 定为6 名：俄勒冈州规定为7 名；俄亥俄州规定为9 名；蒙大拿州规定为1 1 名。 有些州对大陪审团人数的规定具有灵活性，例如，弗吉尼亚州规定为5 至7 人： 。杨安军：论人民艇替员制度，国家检察官学报学报，2 0 0 4 年第1 2 期。 二：垦堕堑墨堡! 堕塑芏竺 南达科他州规定为6 至8 人：北达科他州规定为8 至“人；马萨诸塞州规定为 1 6 至2 3 人。 ( 3 ) 大陪审团的任期。普通法时代的大陪审团如美国革命前存在的大陪审 团，其任期通常与组成他的法庭一样：法庭任期一到，他所组成的大陪审团的 任期亦到。在联邦系统，联邦大陪审团并不依赖于法庭的任期。联邦法律规定 了常规联邦大陪审团和特别联邦大陪审团的的任期。常规联邦大陪审团的基本 任期是1 8 个月，但法院可以延长6 个月而达到2 4 个月：特别联邦大陪审团的 基本任期也是1 8 个月，但法院可以在延长1 8 个月而达到3 6 个月。各州的规定 也不尽相同，差别很大，不过平均任期为1 年这个说法相对准确。多数州规定 大陪审团的任期与法官的任期相同，一般为4 年：有些州规定大陪审团的任期 为i 年、6 个月、4 个月、3 个月、6 0 天或4 个星期。此外，有3 个州规定大陪 审团的任期由法官根据案件的具体情况来决定，即根据案件调查起诉所需要的 时问长短来决定大陪审团的任期。固定任期的大陪审团负责调查其任期内发生 的多起案件：不固定任期的大陪审团只负责调查其为之设立的那个案件，因此 可称为“专案大陪审团”。 ( 4 ) 大陪审团的秘密评议。在美国，有关大陪审团的一切都罩上神秘的外 衣，侵犯大陪审团秘密可能会构成犯罪。例如，在联邦系统，联邦刑事诉讼程 序规则第6 条( e ) 要求“发生在大陪审团面前的所有事件”保密。这一保密规 定除在大陪审团面前提供证言的证人以外，对所有接触大陪审团程序的人( 检 察官、大陪审团员、翻译人员、速记人员、录音人员、记录证词的打字员及在 大陪审团开庭时在场的人员) 均有拘束力。当作证时，证人可以在大陪审团面 前谈论所发生的事，而其余人员不能。如果受大陪审团保密条款约束的人员泄 露了大陪审团信息，可能被指控藐视法庭，如果被定为有罪，可能被判监禁或 罚金。他们也可能被指控妨害司法公正，这一指控可以代替藐视法庭，也可以 在藐视法庭指控上增加这项指控。大陪审团员的身份，及以证人身份在大陪审 团面前作证的人的身份及所提供的证据均是秘密。例如，大陪审团昕到的窃听 录音谈话，这些录音所包含的所有信息及录音存在这一事实，都属于秘密。大 陪审团所看到的科学证据这些信息同样属于秘密。如同独立检察官斯塔尔 ( k e n n t h s t a r r ) 调查克林顿总统与前白富接线员的关系一样，任何关于大陪审 垦些笪璺堕! 壁盟塞童 团事件的听证都属于秘密。如，一个证人申辩说他不能在大陪审团面前作证( 或 许因为他享有特免权) ，这个动议的论证和法院关于这个动议的决定都属于秘 密。当论证这类动议时，法院通常会关闭讨论的房间，新闻记者和公众不可能 知道到底发生了什么。大陪审团程序的秘密性经常成为不赞成大陪审团制度人 员的攻击重点。很多年以前，美国最高法院阐述了大陪审团程序保密的理由。 根据早期普通法，大陪审团程序保密有四方面理由：一是有利于防止接受调查 的证人受到干扰以至于影响调查的开展：二是鼓励那些拒绝将他们的意见公之 于众的人们在大陪审团面前自愿作证；三是减少被指控者逃跑以至于逃避接受 这些指控的审判的可能性：最后是保护被牵连进入大陪审团调查但永远不会被 起诉的无辜者。o 大陪审团审查是从英国普通法承袭下来的为防止警察滥用职权的一个法律 程序。在美国独立前，这一程序因其可以有效对抗殖民检察机关的权力而受到 欢迎。美国独立后，由于被反对者认为不合“进步时代”的要求，且浪费时间 和金钱，一些州逐渐开始废弃这一法律程序。现在，大陪审团制度已呈现萎缩 的态势。 2 、日本的检察审查会制度。在日本刑事程序中，检察官的最终处分分为起 诉和不起诉两种，其中不起诉又分为无罪( 包括有证据证明无罪以及罪证不足 不能证明有罪) 及具备其他法定情形的不起诉和起诉犹豫的不起诉。前者是法 定不起诉，属于起诉法定主义范畴，后者是检察官裁定不起诉，属于起诉便宜 主义的范畴。民众的检察审查会制度，是审查检察官不起诉处分的系统，依照 日本检察审查会法( 昭和2 3 ( 1 9 4 8 ) 年法律第1 4 7 号 建立) ，这项法律 规定的检察审查会制度的框架如下：( 1 ) 检察审查会设在地方法院及其分院， 目的是反映民众对公诉权实旋的意见、衡量公诉权实施是否公正：( 2 ) 检察审 查会成员从拥有众议员有选举权的人中通过抽签选出，共有1 1 名成员，同时产 生1 名候补成员，任期6 个月；( 3 ) 检察审查会的管理事项包括依照法定程序 审查检察官不起诉处分是否适当、对检察业务的改进提出建议与劝告；( 4 ) 控 告人、检举人、请求人或犯罪被害人提出申请或根据职权，审查开始：( 5 ) 审 查程序不公开，做出应当起诉的决议必须有8 名以上的多数赞成；( 6 ) 审查会 。杨安军： 论人民监督员制度 国家检察官学报学报j ，2 0 0 4 年第1 2 期 6 三：垦堕堑星型竺塑鲨里量壅壁茎型 的决议，必须以决议书形式送交检事正( 日本地方检察厅负责人) ；( 7 ) 检事 正参考决议，认为应该提起公诉时，必须实行起诉程序。虽然审查会的决定对 检察宫没有约束力，是一种对检察官不起诉的间接控制方法，但检察审查会成 立以来的经验证明，它被认为已成为日本国民对行使检察权保持信任所不可少 的机构。据统计，自审查会建立至1 9 9 8 年底，经审查会决议应予起诉的案件中， 检察官接受决议而起诉的8 3 5 人，其中，8 2 以上被作出有罪判决。 作为制约检察官权力的重要机制，美国的大陪审团制度和日本的检察审查 会制度尽管存在较大差别，但也有许多共同点：一是成员选择的随机性，主要 通过抽签决定：二是任期较短，最长的3 年：三是评议程序的秘密性。比较美、 日两国民众参与检察的制度，有两点值得我们总结：一是美国的大陪审团制模 式有其深刻的社会文化背景，在成文法国家移植不具有现实性，在我国，移植 大陪审团制度进入检察权行使的程序是不可行的。这一点有法、德、俄、日移 植陪审团制的失败经验所证实。法国与德国分别于1 7 9 1 年和1 8 4 8 年以法律形 式正式在本国确立了陪审制度，但分别于1 9 4 0 年和1 9 2 4 年予以取消或改革的 面目全非。俄罗斯在苏联解体后，于1 9 9 3 年通过联邦宪法规定了陪审制，但推 行中遇到困难，至1 9 9 8 年仅在9 个联邦主体得以实行，其他8 0 个地区始终未 予推行。圆日本于1 9 2 3 年效仿英、德等国颁布陪审法，1 9 2 8 年正式实施后由 于国民一直没有从实质上认同并接受它，遂于1 9 4 3 年将其废止。 二是日本民 众参与检察的制度模式有可供我们借鉴之处。日本的检察审查会制度是在1 9 4 3 年取消陪审制后的1 9 4 8 年确立的。可以推断，检察审查会制度是日本在对其陪 审团制移植失败进行总结后的一项制度创新。日本的文化背景与我国较为相近， 其检察审查会制度模式更易为我国本土文化所接受，无疑是一个很好的可资借 鉴的经验。 二、人民监督员制度的法理与实践基础 。肖贤窗著：现代日本法，法律出版社3 9 9 8 年第l 版，第4 7 0 - - 4 7 1 页 。张迎1 1 ；箸：司法民主论) 中国检察出版社2 0 0 2 年第l 版第6 1 - - 6 2 页 。 三晓锋著：日奉陪审法述要日本移植西方法律改革审判制度的一次尝试 ，法律出版杜2 0 0 3 年 第l 版，第1 0 6 一1 2 0 页 人民监督员制度的完善 ( 一) 人民监督员制度的法理基础 监督制度源远流长。各国学者较多地从权力配置的合法性、有效性，从社 会的公平、正义与效率，从媒体的社会监督功能与社会责任，从多元民主与精 英政治等角度来探寻权力监督机制，除了在政治哲学、政治社会学的层面上论 证了监督的必要性和价值之外，还对如何设置合理的制度框架来实施监督措施 作了政治上的、经济上的、法律上的和民族文化上的多层面现实性探讨。虽然 世界各国的社会背景、法律发展史、文化传统、司法官人员素质等各不相同， 但其民众参与司法所体现的现代司法理念和价值却是相同的，民众参与司法已 经成为现代民主法治国家的特征之一。 1 、民众参与司法是现代司法民主的重要形式，实践上具有普遍性 近几年许多国家的司法改革在加大民众参与司法力度上进行了有益的探 索。在英国，民众对司法的积极参与传统悠久。2 0 0 2 年7 月英国司法改革报告 白皮书所有人的正义在“前言”中开宗明义写道：“本国的人民希望有 个有利于实现正义的刑事司法制度。他们认为犯罪的被害人应当成为这一制度 的核心。本白皮书意在重新调整刑事司法制度，使其有利于被害人、证人和社 会公众，以树立起更大的信任度和可信度，使所有的人都能享有公正”。白皮 书认为民众对刑事司法的积极参与的传统让司法机关受益匪浅，建议采取以下 措施，增加民众对司法的参与：( 1 ) 增加民众与刑事司法机构的沟通。希望刑 事司法的所有部门充分了解社区民众的意见，并考虑通过适当的方式向他们提 供各利吖言息：( 2 ) 与社区各阶层开展合作，加快消除刑事司法制度内的种族歧 视；( 3 ) 帮助民众了解法律，编制刑法典，让民众通过互联网获得这些信息； ( 4 ) 让民众更多地了解法庭程序，把法庭变成民众更易接受的地方，让更多的 民众旁听案件的庭审；( 5 ) 加强“非职业”治安法官的招募工作：( 6 ) 加强 陪审团工作，成立一个新的中央陪审团召集事务局；( 7 ) 增加社区的广泛参与， 包括罪犯矫正工作等。日本于1 9 9 9 年7 月成立了司法制度改革审议会，经过长 达两年的调查审议，司法制度改革审议会于2 0 0 1 年向内阁提交了支撑2 i 世 纪日本的司法制度日本司法制度改革审议会意见书，其中提出了日本司 法制度改革的基本方针：第一，为形成能使民众满意的司法制度，应将司法制 三：垦些笪里型堕竺鲨墨兰塞堕茔壁 度变成利用方便、通俗易懂、值得信赖的司法制度。第二，改变支撑司法制度 的司法界的现状，建立可依靠的职业司法工作者队伍。第三，通过引进让民众 广泛参与诉讼程序等制度来提高民众对司法的信赖度。 2 、民众参与司法拥有其他制度不可替代的优越性 ( 1 ) 民众参与司法能够防止司法权的滥用和倾斜。司法人员大多数情况下 是由拥有政治权利的内阁和总统等权力核心人物任命的。当拥有核心政治权力 的人与民众的利益相对立时，司法人员难免不做出压抑民众的权利和自由的行 为。在民众参与司法的情况下，作为民众权利的拥护者和自由保护者的参审员、 陪审员等就能发挥作用，不会屈服于内阁和总统等权力核心人物，不会作出压 抑民众的权利和自由的行为。 ( 2 ) 正确地认定案件事实需要判断者拥有丰富的生活经历，大多数的民众 来自社会的各阶层，由于他们有丰富的社会阅历，由他们参与司法有助于正确 地认定案件的事实。法律也并非呆板的条文和判例，它还应该体现民众朴素的 正义情感和公平公正的感觉。因此，民众的司法参与有助于法律解释，有助于 正确认定案件事实，一定程度上能够防止司法以及司法制度的官僚化。 ( 3 ) 通过越来越多的民众参与司法，民众对于司法作用容易理解，对于裁 判文书容易接受，对于法律也会越来越尊重。民众大都只了解一些法律的条文， 有的甚至连法律条文也不知晓，更不用说司法机关的操作规程了。再者，当事 人在诉讼时，常常对司法机关产生抵触情绪，总怀疑司法官会褊袒对方当事人。 民众参与司法后，因参与司法的民众来自于当事人周围，了解他们的诉讼心理， 当事人一般不会产生抵触情绪，容易沟通。陪审员和监督员的确立过程一定程 度上体现了当事人的自由选择，正如一句流行的西方法谚语所说：“每个人都 必须服从自己选择的法官所作出的裁决”，因此有陪审员和监督员参加的司法 过程一旦结束并形成决定，尽管当事人一方无论多么不喜欢，但只要程序是正 当的，当事人就得老老实实地执行。同时，来自社会各阶层的普通民众经常参 与司法过程，于耳濡目染之中会潜移默化地受到法律专业人士分析问题的思路、 方法以及语言表达的影响，从而实现法治精神向社会的渗透。罾 。陈霄、王爱瑞：论构建人民监督员制度的法理基础) ，福建法学，2 0 0 5 年第8 2 期。 。陈霄、王爱瑞：论构建人民监督员制度的法理基础，福建法学，2 0 0 5 年第8 2 期。 9 人民监督员制厦的完善 3 、民众参与司法蕴涵着深厚的价值理念 民众参与司法已经成为现代民主法治国家的特征之一，它是各国司法制度 改革追求的目标，其中蕴涵着深厚的价值理念。 ( 1 ) 司法的民主性。司法的民主性是指司法应充分体现人民的意志和利益， 它要求司法人员以对人民高度负责的精神，主持正义、维护公正、清正廉洁、 秉公执法，并且要自觉接受人民的监督。司法的民主理念与政治民主具有同源 性。美国学者罗伯特达尔在论民主一书中认为，司法民主根源于以下司 法观念：一是司法权来源于人民；二是司法机关存在的必要性；三是司法机关 必须尊重人格尊严和价值：四是司法权的有限性；五是以民为本的司法制度才 具有生命力。 “对民主的发展水平( 或高度、程度) 应该根据什么标准来测定、如何测定? 这是一个值得宪法学研究的课题。”我国著名学者童之伟在法权与宪政一 书中提出民众参预国家事务的直接程度可作为测定民主发展水平的标准之一： 民众通过自己选举的代表决定和管理国家事务称为间接( 代议) 民主，亲自、直 接地集体决定和管理国家事务称为直接民主。直接民主无疑是比间接民主发展 水平更高的民主形式。在当代，像卢梭设想的那样单纯实行直接民主形式的国 家还没有，宪政制度中完全不包含直接民主因素的国家也很难找到。因此，当 代民主，在形式方面往往是以间接民主为主，或多或少辅以一些直接民主因素。 比较而言，宪政制度中包含的直接民主成分愈多，则民主形式发展水平愈高， 反之则愈低。在中世纪，司法缺乏民主，审判采取秘密的方式，司法过程不向 民众公开，司法官的裁判也不受任何监督。正如一些学者指出的，在延续数千 年的法律发展史，司法制度最为黑暗的时期，正是司法官擅断专权的时期，而 近代文明的主要标志，则是包括司法官在内的一切社会成员严格地依法办事并 受到监督。陪审团在历史上的产生，是民众对民主的要求在司法上的体现。 ( 2 ) 司法的公正性。司法公正性是司法制度的核心和灵魂，也是各国司法 改革的价值目标，司法的本质就是一种满足人民正义感的仪式，一旦失掉信赖， 司法也就失掉了存在的基本价值。 。陈霄、王爱瑞：论构建人民监督员制度的法理基础) ，福建法学，2 0 0 5 年第8 2 期。 1 0 三：垦些塑墨型堕塑鲨堡兰壅堕茎型 民众参与司法能对司法公正起到保障作用，这已经成为共识。民众参与司 法，世界上通行模式主要有四种：一是陪审制；二是参审制；三是非职业治安 法官制；四是日本的检察审查会制，还有中国的人民陪审员、人民调解员、人 民监督员，设立和改革这些制度的目的，首先是为了克服司法人员因职业惯性 形成的职业弊病。意大利著名刑法学家贝卡里亚曾评价法官为：“总是期望发 现罪犯同时又落入学识所形成的人为窠臼。”人们通常认为，职业司法人员理 性有余而情感不足，往往难以排除贝卡里亚所说的职业潜意识的干扰。法律职 业的高度专业化、精英化使司法系统逐步地显得远离社会群体，呈现神秘主义 趋向，暴露出职业弊病。在司法系统内引入非法律职业人员，参与司法过程， 建立司法系统与社会系统的广泛互动联系，倾听民众心声，传递司法信息，将 司法制度