（法学专业论文）论检察机关提起民事公益诉讼(1).pdf

学位论文原创性声明 l l l l lll l l l lll lll ll ii l li l l l l l y 2 10 2 8 9 1 本人郑重声明：所呈交的学位论文，是本人在导师的指导下，独立进行研 究所取得的成果。除文中已经注明引用的内容外，本论文不包含任何其他个人 或集体已经发表或撰写过的科研成果。对本文的研究作出重要贡献的个人和集 体，均已在文中以明确方式标明。本声明的法律责任由本人承担。 学位论文作者： 日期：年月日 学位论文使用授权声明 本人在导师指导下完成的论文及相关的职务作品，知识产权归属郑州大学。 根据郑州大学有关保留、使用学位论文的规定，同意学校保留或向国家有关部 门或机构送交论文的复印件和电子版，允许论文被查阅和借阅；本人授权郑州 大学可以将本学位论文的全部或部分编入有关数据库进行检索，可以采用影印、 缩印或者其他复制手段保存论文和汇编本学位论文。本人离校后发表、使用学 位论文或与该学位论文直接相关的学术论文或成果时，第一署名单位仍然为郑 州大学。保密论文在解密后应遵守此规定。 学位论文作者：三0 日期：年月日 摘要 摘要 检察机关提起民事公益诉讼指的是，检察机关依照有关法律规定，代表国 家对特定的严重损害国家利益或公共利益的民事违法行为提起诉讼，由法院依 法审判并追究违法行为人相应的民事责任的诉讼活动。在目前的司法实践中， 民事公益诉讼是议论较多、众所瞩目的问题之一。但是我国至今还没有关于公 益诉讼的立法。随着我国社会主义法制建设的不断完善，引入公益诉讼已迫在 眉睫。笔者通过对民事公益诉讼的基础理论进行分析，以及对域外相关制度的 研究得出结论，在我国构建检察机关提起民事公益诉讼制度是可行的、必要的、 现实的。基于此提出检察机关提起民事公益诉讼的构建设想。全文除摘要和引 言分为四个部分： 第一部分为民事公益诉讼制度的基础理论。简要的介绍了公益诉讼、民事 公益诉讼的概念，又对检察机关担当民事公益诉讼的发起人的适格性做了论述。 第二部分对域外检察机关提起民事公益诉讼的现状进行了介绍。通过考察 英美法系、大陆法系一些国家的相关制度，为我国构建检察机关提起民事公益 诉讼制度提供有益经验。 第三部分是我国检察机关提起民事公益诉现状及引入该制度的可行性、必 要性、现实性。检察机关提起民事公益诉讼制度的建立是保护公共利益与国际 接轨及继承以往立法传统的需要。 最后一部分结合我国现行的司法状况，设计解决我国检察机关提起民事公 益诉讼问题的法律制度和具体程序。在法律制度构建方面主要包括：检察机关 提起民事公益诉讼的条件、范围，检察机关在其提起的民事公益诉讼中的法律 地位及其应享有的权利等。在具体程序方面，对检察机关提起民事公益诉讼的 具体流程进行了设计。 关键词：国家利益公共利益民事公益诉讼检察机关提起民事公益诉讼 a b s t r a c t ab s t r a c t t h ep r o c u r a t o r i a l o r g a nb r i n g s c i v i l p u b l i c i n t e r e s t l i t i g a t i o n r e f e r st o p r o c u r a t o r i a lo r g a n sa c c o r d i n gt ot h ep r o v i s i o n so fr e l e v a n tl a w s ，o nb e h a l fo ft h e s t a t et oi n i t i a t eal a w s u i ta g a i n s tb e h a v i o r st h a th a db r o u g h ts e r i o u sh a r mt ot h e n a t i o n a li n t e r e s to rp u b l i ci n t e r e s t a n dt h ec o u r th a sr i g h tm a k i n gj u d g m e n ta f t e r i n v e s t i g a t i o n i nc u r r e n tj u d i c i a lp r a c t i c e ，c i v i lp u b l i ci n t e r e s t sl i t i g a t i o ni so n eo f t h e m o s td i s p u t e da n dc o n c e r n e dp r o b l e m s h o w e v e r , s of a rc h i n ad o e s n th a v ea n y l e g a lp r o v i s i o n si nt h i sf i e l d w i t ht h ec o n t i n u o u si m p r o v e m e n to f t h es o c i a l i s tl e g a l s y s t e mc o n s t r u c t i o n ，i t su r g e n tf o ru st ob u i l du pp u b l i ci n t e r e s tl a w s u i ts y s t e m t h e a u t h o rb a s e dc o n c e m i n gt h e o r i e s ，a n df o r e i g ne x p e r i e n c e sc a m et ot h ec o n c l u s i o n t h a ti nc h i n ai t sp o s s i b l e ，p r a c t i c a la n dn e c e s s a r yt ob u i l du pt h i ss y s t e m f u r t h e r m o r e it r i e dt oo f f e rm yo w ns u g g e s t i o n st ot h ec o n s t r u c t i o na n dp e r f e c t i o no ft h i s s y s t e m t h i se s s a ya p a r tf r o ma b s t r a c ta n df o r e w o r dc a nb ed i v i d e di n t of o u rp a r t s ： t h ef i r s tp a r ti sa b o u tt h eb a s i ct h e o r i e si nt h i sf i e l d ib r i e f l yi n t r o d u c e dt h e d e f i n i t i o no fp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na n dc i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i g a t i o n ia l s o a n a l y z e dp r o c u r a t o r i a lo r g a nt ob et h ep r o p e rs u b j e c t t h es e c o n di sa b o u tf o r e i g ne x p e r i e n c e s b yi n v e s t i g a t i n gt h ec o m m o nl a wa n d c i v i ll a wc o u n t r i e s r e l a t e ds y s t e m ，ig a v eo u ts u g g e s t i o n st ot h ec o n s t r u c t i o nc h i n a s c i v i li n t e r e s tl i g a t i o ns y s t e m t h et h i r dp a r ti sa b o u tt h ep o s s i b l e ，p r a c t i c a la n dn e c e s s a r yo fb r i n gi nt h i s s y s t e m p r o c u r a t o r i a lo r g a n st a k ec i v i ll i t i g a t i o ns y s t e mi ss e tu p t op r o t e c tt h ep u b l i c i n t e r e s t a n da l s oi st h en e e dt of o l l o wt h et r e n di ni n t e m a t i o n a lc o m m u n i t ya n d i n h e r i tt h et r a d i t i o n a ll e g i s l a t i o n t h el a s tp a r ti sa b o u tc h i n a sc u r r e n ts i t u a t i o n ig a v es u g g e s t i o n st ob u i l du p t h ep r o c u r a t o r i a lo r g a n st ot a k ec i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o ns y s t e ma n dt h es p e c i f i c p r o c e d u r e s t ob es p e c i f i c ，ia n a l y z e dt h es c o p ea n d c o n d i t i o no fp r o c u r a t o r i a l o r g a n st a k i n gc i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o na n dt h er i g h t sp r o c u r a t o r i a lo r g a n sh a v e i nt h i sp r o c e s s ia l s ot a l k e dt h ed e t a i lp r o b l e m si nt h es p e c i f i cp r o c e d u r e i i a b s t r a c t k e yw o r d s ：n a t i o n a li n t e r e s tp u b l i ci n t e r e s tc i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o n c i v i lp u b l i ci n t e r e s tl i t i g a t i o np r e s e n t e db yp r o c u r a t o r i a lo r g a n i i i 目录 目录 摘要i a b s t r a c t i i 目录i v 引言1 1 检察机关提起民事公益诉讼的基础理论2 1 1 民事公益诉讼的内涵界定2 1 1 1 公共利益2 1 1 2 民事公益诉讼的演变3 1 1 3 检察机关提起民事公益诉讼的含义和特征4 1 2 检察机关担当民事公益诉讼主体的适格性5 1 3 检察机关提起民事公益诉讼符合诉的利益7 2 域外检察机关提起民事公益诉讼之考察9 2 1 英美法系国家检察机关提起民事公益诉讼情况9 2 1 1 英国9 2 1 2 美国。9 2 2 大陆法系国家检察机关提起民事公益诉讼情况1 0 2 2 1 法国1 0 2 2 2 德国1 1 2 2 3 日本1 2 3 我国检察机关提起民事公益诉状况1 3 3 1 我国检察机关提起民事公益诉讼的实践与存在问题1 3 3 2 我国引入检察机关提起民事公益诉讼的必要性、可能性与现实性1 5 3 2 1 必要性1 5 3 。2 2 检察机关担当公益诉讼主体的可能性1 9 i v 目录 3 2 3 检察机关提起民事公益诉讼的现实意义2 2 4 完善我国检察机关提起民事公益诉讼的制度构建2 5 4 1 检察机关提起民事公益诉讼需要遵循的基本原则2 5 4 1 1 以维护国家利益、社会公共利益和群体利益为目的2 5 4 1 2 有限诉权原则2 5 4 2 检察机关提起民事公益诉讼的范围2 6 4 2 1 涉及国有资产流失的案件2 6 4 2 2 严重损害公共利益的产品质量问题或是保护消费者合法权益的案件2 7 4 2 3 污染环境等公害案件2 8 4 2 4 破坏社会主义市场经济秩序的案件2 8 4 2 5 损害社会弱势群体合法权益的案件2 9 4 2 6 违背社会公序良俗的案件2 9 4 2 7 其他检察机关有必要介入的公益案件3 0 4 3 检察机关提起民事公益诉讼的具体设计3 0 4 3 1 立案3 0 4 3 2 诉前审查3 l 4 3 3 正式立案3 l 4 3 4 调查取证3 2 4 3 5 起诉和管辖3 2 4 3 6 支持起诉3 2 4 3 7 提起诉讼3 2 4 3 8 一审3 3 4 3 。9 上诉3 3 4 3 1 0 执行3 3 结论3 4 参考文献3 5 致谢3 7 个人简历、在学期间发表的学术论文及研究成果一3 8 v 引言 引言 我国经过三十余年的改革开放在经济建设和社会转型方面取得了举世瞩目 的成绩，但同时也应该看到当下的中国社会还处在转型的重要发展阶段，离我 国和谐社会的发展目标相去甚远。目前的中国，受体制及发展阶段的制约在生 产、生活的诸多方面充斥着各种利益冲突。与此同时，随着高等教育的不断普 及人民群众的维权意识在不断提高，人民群众对幸福生活的诉求渴望也在不断 提高。这就形成了很强烈一个矛盾，即人民群众日益增长的权利意识与我国滞 后发展的矛盾解决机制之间的矛盾。其中最为明显的就是民事公益诉讼类案件。 虽然在司法实践中，也有检察机关发起起诉解决民事公益纠纷的案例，但往往 仅局限于国有财产流失等个别案例，远远不能满足民事公益诉求的要求，全方 位的维护社会公共利益更是无从谈起。 那么怎样才能更好的解决这一矛盾，更为全面、广泛的保护好社会公共利 益? 笔者认为应该更快的构建好符合我国国情的公益诉讼制度。而在构建该制 度时，由谁作为公共利益的代表提起民事公益诉讼是首当其冲我们需要面对的 问题。对此不同学者会有不同的看法，有的支持由检察机关提起民事公益诉讼， 有的则反对。各方都有自己的观点，彼此僵持不下。但是从立法机关的角度来 看，由于近年在我国环境污染和食品安全事故不断发生，二些全国人大代表和 有关方面多次提出在民事诉讼法中增加公益诉讼制度。为此草案增加规定：对 污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，有关机关、 社会团体可以向人民法院提起诉讼。这也就从法律上解决了检察机关提起民事 公益诉讼于法无依的窘境。 本文通过对检察机关提起民事公益诉讼的有关基础理论进行剖析和对世界 各主要公益诉讼制度较为完备国家的相关制度进行比较分析，运用辩证唯物主 义的思维方法对检察机关提起民事公益诉讼这一制度进行了介绍和阐述，并对 我国如何构建符合自己国情的民事公益诉讼制度做了自己的构想。当然，我也 深知一个制度的构建是一项艰难复杂的工程，需要深厚的法律理论基础，由于 笔者水平有限，本文所述的一些观点难免有不足、甚至错误的地方，敬请各位 老师不吝指导。 1 检察机关提起民事公益诉讼的理论基础 1 检察机关提起民事公益诉讼的基础理论 1 1 民事公益诉讼的内涵界定 1 1 1 公共利益 公益诉讼，顾名思义也就是以公共利益为出发点而提起的诉讼。因此在进 一步论述检察机关提起民事公益诉讼这一问题前，我们首先应当搞清楚何为公 共利益。关于这一问题，学界历来没有统一的观点。因为这一称谓是极其笼统 和模糊的。尤其在当代，随着信息化技术的普及和应用，人与人之间的关系日 益密切，公共利益与个人利益之间的界限也愈趋朦胧。 “公益应该有两层含义，第一层为社会公共益( 或者称为社会利益) ，即为 社会全部或者部分成员所享有的利益；第二层为国家利益， 。口3 孙笑侠先 生则认为，“公共利益是与个人利益相独立的一种特殊利益且需具备整体性和普 遍性两特点。公共利益总的说来是整体的利益而非局部的利益，内容上来说具 有广泛的普遍性。瞳1 张干帆则认为，“公共利益不过是个人利益的总和。”【3 3 还 有的学者认为“公共利益是大多数人的利益的最大化即广大人民群众的利益。 笔者认为，对公共利益的理解既不应将其无限扩大也不能含糊其辞，总的 说来，公共利益应包含以下几个方面： 第一、整体性、普遍性。公共利益绝不是个体利益的简单叠加，而应该是 从每一个社会成员的成员中概括总结出具有普遍适用意义的利益。这种利益首 先是个人利益，但同时有符合了一定社会群体的利益，只有这样该利益才可被 称为公共利益。公共利益与个人利益的关系并非相悖的，相反二者是辨证统一 的。个人利益是公共利益的基础，同时公共利益的实现也将最终更大限度的有 利于个人利益的实现。但同时我们也应该看到，社会成员在面对公共利益时， 总是更多的希望能将公共利益划分到个人利益中，而把个人利益分离到公共利 益时则总是极不情愿。因此二者之间在特定的条件下也是会发生冲突的，在这 时候我们该如何取舍? 笔者认为，公共利益应该首先得到保护。 第二、公共性、开放性。公共利益时所有社会成员所共同享有的而不是哪 一个个人或团体独自享有的。公共利益主要包含两个方面：1 社会共同方面： 主要包括国家尊严、环境质量、税收、军队以及国有资产等；2 个体方面则包 2 1 检察机关提起民事公益诉讼的理论基础 括社会弱势群体等。同时我们还应注意到，公共利益在不同的历史时期所包含 的范围是不尽相同的。有些原来不属于公共利益的可能会随着人们观念的转变 被广泛的接受为公共利益，典型的例子如：六、七十年代我国为了发展经济大 范围的砍伐森林，当时却很少有人把环境破坏当做对公共利益的侵害，但现在 相信大部分人都认可破坏绿化是违背公共利益的。相信随着人类社会的不断进 步，人们知识水平的不断上升，越来越多的个人利益会不断的被上升为公共利 益。 需要说明的是，本文所讨论的公共利益为可提起公益诉讼的公共利益。这 类公共利益与一般意义上的公共利益还有不同。应该是以法定形式存在的公共 利益，所谓法定形式既包括法律明文规定也包括法律原则中隐含的，以及在实 践中需要得到司法认可的情况。 1 1 2 民事公益诉讼的演变 普遍说来，公益诉讼的历史最早可以追溯到古罗马时期。在罗马法中，古 罗马人最早区分了公益诉讼与私益诉讼。所谓私益诉讼是指用以保护个人权利 的诉讼，因此发起人也仅限于特定人；相反公益诉讼则是用以保护社会公共利 益的诉讼，对这一类诉讼凡市民都有权提起。“1 换而言之，古罗马的市民可以 为了公共利益的维护提起公益诉讼。一般来说公益诉讼是指由法律所授权的特 定主体，依照法律权限，按照法律程序，针对危害社会公共利益的违法行为， 以公共利益的维护为出发点而向法院提前的有关诉讼程序，由法院来最终裁判， 对该违法行为追究相应责任。 但另一种情况值得我们注意，那即如果公民个人主观维护个人利益而提起 的诉讼，在实践中该诉讼的意义却不仅仅限于当事人个人，而是具有普遍性 诉讼结果对不特定多数人的利益均有影响，这样的案件是否该算作公益诉讼诉 讼。对于这一问题主要有两种点，一、客观论，只要客观上该诉讼关乎公共利 益的维护，那么就应该被视为公益诉讼；二、主观论，判断该诉讼是否属于公 益诉讼应该视提起该诉讼的原告的主观意愿而定，即便是该诉讼涉及社会公共 利益，但原告提起诉讼的本意只为维护自己的个人利益也不应被认定为公益诉 讼，只有主观上为了公共利益而提起的诉讼才属于公益诉讼。【5 1 然而在现实生 活中，个人利益与公共利益往往是交织在一起的，很多时候并不能彻底的区分 开来，因此出于对公共利益维护的需要，笔者认为宜采用客观论，也即不妨适 3 1 检察机关提起民事公益诉讼的理论基础 当的扩大公益诉讼的范围，把更多关乎社会大多数人的利益的诉讼当做公益诉 讼来看待，只要其诉讼的结果有助于公共利益的维护都应当被视作公益诉讼。 目前我国学界对民事公益诉讼的定义尚无定论，有学者认为，为了维护国 家利益和社会利益而发起的民事诉讼即民事公益诉讼。还有学者将民事公益诉 讼分为两类：广义的民事公益诉讼和狭义的民事公益诉讼，前者是指一切以公 共利益的维护为目的而提起的民事诉讼，既包括有关国家机关以国家名义发起 的，也包括个人、团体和社会组织发起的；后者则认为民事公益诉讼仅指有关 国家机关以国家名义提起的民事诉讼。1 笔者认为，所谓民事公益诉讼是指由 法律所授权的特定主体，依照法律权限，按照有关法律程序，针对危害社会公 共利益的违法行为，以公共利益的维护为出发点而向法院提起的民事诉讼，以 追究有关责任人法律责任的诉讼行为。 1 1 3 检察机关提起民事公益诉讼的含义和特征 检察机关提起民事公益诉讼指的是，检察机关依照有关法律规定，代表国 家对特定的严重损害国家利益或公共利益的民事违法行为提起诉讼，由法院依 法审判并追究违法行为人相应的民事责任的诉讼活动。从本质上来说，这种诉 讼仍然属于民事诉讼范畴，只是说在面对国家利益和社会公共利益这个特殊保 护对象时，由法律进行了特殊的规定，一定限度的打破了传统的诉讼司法理念 和技术。与一般的民事诉讼相比，检察机关提起民事公益诉讼有以下几个特征： 第一、诉讼提起主体的特定性。在检察机关提起民事诉讼的情境下，检察 机关是法定的提起主体，主要针对的对象是严重违反民事法律法规，严重损害 国家利益、公共利益和不特定多数人的共同利益的行为。除检察机关外，其他 机关除法律明确授权外都无法对前述行为提起民事公益诉讼。 第二、涉案条件及范围具有法定性。由于检察机关为国家强制机关，其行 为国家干预的色彩浓厚，因此必须对检察机关提起民事公益诉讼的职权和范围 进行严格的法律约束，这样一方面有利于检察机关能够集中力量，更有针对性 更有目的性的打击严重违反国家利益、社会公共利益和群体共同利益的违法行 为；另一方面也可以防止检察机关滥用职权过分干预市场，扰乱正常的市场经 济秩序给合法的个人和法人带来不必要的损失。 第三、提起公益诉讼的目的具有公益性。检察机关提起民事公益诉讼需以 维护国家利益、社会公共利益和群体共同利益为目的。只有当前述利益确实受 4 1 检察机关提起民事公益诉讼的理论基础 到严重的侵害，且符合检察机关进行干预的法定条件时，检察机关才可以依照 职权提起民事公益诉讼。换而言之，检察机关不能为了自己的部f - i n 益或是其 他政府部门、社会团体的利益而肆意提起民事公益诉讼。 第四、民事公益诉讼具有附属性。检察机关提起民事公益诉讼与刑事诉讼、 行政诉讼不同，因为它并不是一种全新的诉讼制度，而只是民事诉讼的一个类 型。因此在检察机关提起民事公益诉讼的制度设计和实际执行时，除考虑到该 类诉讼的特点进行特殊的例外规定外，该类诉讼首先应该遵守民事诉讼的有关 基本原则和制度。这样更符合民事公益诉讼的本质特定，另外也有利益民事公 益诉讼的有序开展。 1 2 检察机关担当民事公益诉讼主体的适格性 当事人适格指的是在具体的诉讼程序中，是否具有给作为当事人参与诉讼 或者被诉的法律上的权能和地位。也即学者们所称的“诉讼实施权”，如果具有 该权能和地位则属于正当当事人 1 。当事人适格的理论发源于德国，这种理论 所采取的是实体当事人的标准，认为诉讼当事人参与诉讼的权利需以与案件有 直接利害关系为前提，能够成为合法的诉讼参与的原告和被告需对诉讼标的具 有管理或处分的权利，强调诉讼当事人与实体权利主体需一致。这种制度的好 处是，可以避免当事人滥用诉讼，防止与本案并无直接利害关系的人肆意的发 起诉讼，使对方随时都面临着陷入诉讼的危险，这样就可以减少不必要的诉讼 程序，也有利于提高司法机关的工作效率，维护正常的社会秩序。我国目前的 民事诉讼法对当事人适格也采取的这种“直接利害关系”标准。如我国民事诉 讼法第1 0 8 条“原告是与本案有直接利害关系的公民、法人或其他组织 。也就 是说，只有当公民、法人或其他组织自己的民事权益受到损害时，才有以原告 提起诉讼的资格。而没有直接利益关系的人或组织都无权提起诉讼。事实上在 司法实践中，在审查起诉阶段，法院就需要审查原告或是被告是否为有直接利 害关系人，如果不是那么起诉就很难获得支持。这种做法有利于防治滥诉也有 利于提高司法效率，但是也为公益诉讼的进行设置了不可逾越的障碍，因为在 公益诉讼中，涉诉方往往为并没有直接的利害关系的第三方，或者仅只是诸多 受害者中的一员，所提起的诉讼可能完全是处于公共利益的维护，也可能是既 为个人利益又为群体利益的维护。在这种情况下，传统的当事人适格理论无疑 s 。 1 检察机关提起民事公益诉讼的理论基础 就显得有些不合时宜了。 因此笔者认为，传统的当事人适格理论很显然已经不能适应日益迫切的保 护社会公共利益的需要，因此在公益诉讼的范围内，应该对其进行突破。事实 上随着公益诉讼这一新型诉讼的出现，学者们早已开始承认以诉的利益来作为 确定当事人是否适格的标准。日本学者山木克己认为，诉的利益是原告希求判 决的利益，也即诉讼所追求的利益。这种诉讼追求的利益与称为诉讼对象的权 利或作为法律内容的实体性利益以及原告的胜诉利益时不同的，它是原告所主 张的利益。面对危险或不安时，为了解除这种不安或危险而诉诸法律的手段就 是诉讼。隅1 当诉的利益被接受为司法救济对象，司法请求救济就可以更广泛的 得到应用。我们不能因起诉人并非直接利害关系人而就此否定其提起司法救济 的正当性。单个的利益主体或第三方也应有权替原告提出救济其实体利益，通 过认可诉讼利益，实体利益也可以获得法律保护，基于此，依照传统的直接利 害关系人外的其他当事人也可以通过法院获得其所希望得到的救济结果。如果 在司法实践中，这一学说可以广泛获得运用，那么一些法律无明确规定的纠纷 也可以得到妥善的处理。当然对当事人适格的扩张并不是没有限度的，否则当 事人适格制度将成为一张白纸，法院将陷入负担沉重、效率低下的，不能正当 发挥职能的囿地。美国是一个公益诉讼高度发达的国度，也是当事人适格原则 扩大的一个典范。在美国法院对原告起诉资格做出了很大让步，另一方面也规 定，原告在提起诉讼时，必须提供证据证明有事实上的损害发生。所谓事实上 的损害，不仅包括经济方面的损害，环境舒适、美学上的等非经济方面的侵害 也被考虑在内。阴3 笔者认为，现阶段为更好的保护国家利益、公共利益和群体 利益，应该在我国树立以“诉的利益 作为确认当事人适格的标准，适度的扩 大民事公益诉讼的正当当事人范围。而赋予检察机关提起民事公益诉讼的权利 可以说完全在当事人适格扩张的合理范围内。既可以更大限度的维护公益诉讼 的发展形势、也有利于避免滥诉现象的发生。一个可喜的现象是在新的诉讼法 修改草案中我们庆幸的看到在我国最新指定的民事诉讼法修订草案中增加了针 对公益诉讼的条款：从法律上解决了检察机关提起民事公益诉讼于法无依的窘 境。 6 1 检察机关提起民事公益诉讼的理论基础 1 3 检察机关提起民事公益诉讼符合诉的利益 所谓诉的利益是指当事人的民事权益受到损害或者与他人发生民事纠纷 时，需要运用民事诉讼手段予以救济的必要性。在世界范围内，不管是英美法 系还是大陆法系国家都将诉的利益作为案件是否具备民事可诉性的衡量标准。 同时由于两大法系产生于不同的文化和法律背景，对诉的利益的理解和定义也 是不尽相同的，据此而延伸出的确定民事可诉的依据也是有差异的。总的说来， 英美法系一般对民事诉讼可以涉及的范围并没有十分明确的界定，判断当事人 能否有权提起诉讼，主要取决于他是否能提出引起民事争议的事实，换而言之 只要他能提出足够的证据证明自己的合法权益受到侵害，那他就有权利向法院 提起诉讼，法院正常情况下也都会受理。英美法系国家对可诉性的开放性界定， 使得当事人有了极大的热情利用民事诉讼解决纠纷，保障自己的合法权益。正 是由于这个原因，英美法系国家的公民形成了好诉的习惯，虽然这在客观上确 实增加了司法机关的负担，但是另一方面也体现了这些国家对诉权的重视，公 民的民事权益也由此得到了更为广泛的保护。大陆法系出于法律体系的原因， 往往更注重于诉讼的秩序和实际效益，主张通过法律手段来界定诉的利益，对 是否可以提起诉讼的条件和范围都有明确的法律规定，如果该纠纷不在法律规 定的范围里，即便当事人间确实存在着利益纠纷，那么该纠纷仍然不在法院受 理的范围。大陆法系队诉的利益的理解往往也较英美法系更为狭窄。但同时， 在特定的情况下，也有相应的法律规定支持特定的团体对存在的实体权利纠纷 提起诉讼的权利。也就是说，尽管对诉的利益的理解不同，但世界范围内，大 多数国家还是将其作为诉权是否成立的标准。这也就是国家利益、社会公共利 益或不特定多数人的利益得以越来越广泛的得到司法保护的原因。 在我国，民事诉讼法对法院的受案范围有着明确规定，因此依照现行的 民诉法，国家利益、社会公共利益和不特定多数人的利益很难得到保护，制度 缺陷非常明显，主要体现在以下几个方面：第一、民事可诉的范围过于狭窄。 我国民事诉讼法律所调整的社会关系主要被限定在财产权和人身权的范围内。 但是若从法律秩序的保护方面来看，这两种关系并不能十分确切的反应社会现 状。传统民法主要将重点放在个人的权利义务上，而现代民法则已由极端看重 个人自由转变到重视社会公共利益上，形成了以社会为本位的法律思想。民事 法律的一个主要任务就是通过对合法的民事法律行为的维护，对民事法律主体 的合法权利的维护进而对民事法律秩序进行维护。如果一味只看重对民事权利 7 满足群众的需求的，也违背了民法的基本精神。诉的利益可以很好的解决我国 目前民事可诉性范围过于狭小的问题，是经过实践检验的科学理论。只有这样 国家利益、社会主义市场经济秩序、公序良俗等非典型性的财产权和人身权才 可以得到更好的维护。国家利益、社会公共利益和不特定多数人的利益的可诉 性问题也可以迎刃而解。同时也为检察机关提起民事公益诉讼扫清了理论上的 障碍。 8 2 域外检察机关提起民事公益诉讼之考察 2 域外检察机关提起民事公益诉讼之考察 检察机关参与民事诉讼，这一法律制度可以追溯到1 8 世纪最早产生在法 国。之后许多国家争相仿效。因为在大陆法系和英美法系，检察机关都被视为 “最高法律秩序的维护者 ，继而对民事纠纷和经济争执进行干预。检察机关作 为独立的诉讼主体参与民事公益诉讼案件已称为目前世界诸多国家广泛采用并 行之有效的诉讼制度。 2 1 英美法系国家检察机关提起民事公益诉讼情况 2 1 1 英国 在英国，总检察长被当做是政府和公共利益的代表，因此被赋予了参与民 事公益诉讼的权利。具体说来，总检察长对于涉及皇室、慈善事业、确认婚生 和非婚生子女合法身份、告发诉讼案件、缠诉案件等都有参与诉讼的权利。在 前述案件中，检察长是必要当事人。在其他的案件中也拥有自由发表意见的权 利。个人除非自己的合法权利已经或者可能遭受损害的情况外，并没有提起诉 讼的权利。但是如果该纠纷理应引起司法长官的关注，司法长官却并未适时履 行职权，个人可以请示要求司法长官授权自己对诉讼进行督促。如果获得应允， 他就有了提起诉讼的权力，但该诉讼并非以其个人利益为目的，而是以一般公 众的利益为出发点。这种诉讼被称为“检举诉讼 ( r e l a t o ra c t i o n ) 。在英国， 检察长是唯一有权代表公众的人。检察长依照职权或应个人请求授权高法人提 起诉讼。当若检察长不同意该个人的请求，法院也无权对此决定进行干涉。n 们 2 1 2 美国 美国是最早出现公益诉讼的国家，其民事公益诉讼制度总体来说也是比较 完备的。1 8 9 0 年谢尔曼反托拉斯法规定，司法部门、政府、社会团体和个 人都有权利对违反反托拉斯法案的公司提起诉讼。该法明确赋予了美国检察机 关可以通过刑事手段来制裁垄断行为。1 9 1 4 年通过的克莱顿法更是进一步 补充了谢尔曼反托拉斯法，依照该法有关规定，对垄断行为不光受害人有权 提起诉讼外，检察官也可以提起诉讼。 9 2 域外检察机关提起民事公益诉讼之考察 1 9 7 0 年的防治污染空气条例、1 9 7 2 年的防止港口和河流污染条例、 1 9 6 9 年的保护环境法、1 9 7 2 年的危险货物运输条例、等一系列法律中都 明确规定了检察官拥有提起诉讼或是支持个人、有关国家机关或私人提起诉讼 的权利。在具体的案件审判过程中，如果检察机关对法院的最终判决不服时， 可以向州级法院乃至最高法院提起上诉。在反垄断法的具体实践中，司法部 长、联邦贸易委员会、反托拉斯局，也可对违反正当竞争的行为提起诉讼，著 名的反垄断案如标准石油公司案、国际通用极其公司案、美国烟草公司案等都 是由司法部反托拉斯司提起诉讼的。n 2 ，此外在美国其联邦总检察长还被授权可 以介入任何事关美国利益的民事诉讼案件。总的说来，在美国检察官被看成是 是政府的代表，检察官可以代表政府行使诉讼权，对关乎政府利益或是公共利 益纠纷都可以依照职权提起诉讼。 2 2 大陆法系国家检察机关提起民事公益诉讼情况 由于两大法系在法律构建的主要环节都有较大不同，因此提起公益诉讼的 主体也不尽相同。总的来说英美法系有关提起公益诉讼的主体较多一些。而大 陆法系则更倾向于由检察机关来提起民事公益诉讼。而且由于在大陆法系国家 检察机关往往还被赋予了侦查、参与诉讼、审判监督等职能，这些职能在民事 公益诉讼中当然也是适用的。 2 2 1 法国 在法国，检察机关被视作社会及公共利益的代表。早在1 8 世纪法国的资产 阶级革命时期，1 8 0 4 年的拿破仑法典就用实体法的方式规定了检察机关提 起民事公益诉讼这一制度。1 8 0 6 年资产阶级革命胜利后政府制定的民事诉讼 法则对这一制度做了进一步详细的规定，“检察机关可以通过起诉或其他方式 接入关乎国家安宁之诉；关乎官府之诉讼；关乎属于官之土地、邑并公舍之诉 讼：关乎因贫人不公赠之诉讼”等案件。1 9 7 6 年修订完成的新民诉法更是 进一步发展和完善了检察机关提起民事公益诉讼制度。n 3 1 该法第十三编甚至专 门设置有“检察院 章节，第4 2 1 条“检察院得作为主当事人进行诉讼，或者 作为从当事人参加诉讼。于法律规定之情形，检察院代表社会。 作为主当事人 主要存在于以下几个情况：第4 2 2 条“在法律有特别规定之情形，检察院依职 1 0 2 域外检察机关提起民事公益诉讼之考察 权进行诉讼。 所谓法律规定之情形是指“为维护国家利益、社会公共利益或某 些特殊的个人合法权益提起诉讼 ；第4 2 3 条“除法律有特别规定之情形外，在 事实妨害公共秩序时，检察院得为维护公共秩序，进行诉讼 。检察机关作为从 当事人主要有以下情形：第4 2 4 条“检察院在对通报的案件的法律适用问题提 出意见，参加诉讼时，为从当事人 第4 2 6 条“检察机关在认为其参加诉讼有 益处时，可以了解其认为应当参加诉讼的其他案件 。这也就是说，检察机关在 作为从当事人时，原则上是可以充当任意角色的，但法律并未对此作出强制要 求，只是在最高法院的案件和法律明文规定要求其提出意见时才被强制要求作 为。此外，还应该注意到的是，在法国检察机关参与民事诉讼的权利并不仅见 于诉讼法典中，并且在实体法典法国民法典中也大量体现。法国民法典 中有许多条文对检察官、检察机关在民事诉讼中的职权都有明文规定，如对违 反善良风俗的婚姻检察官就可以提起认定该婚姻无效的诉讼，对涉及无行为能 力人的案件，检察官可以为了维护无行为能力人的利益而提出要求开始对其进 行监管的诉讼。u 2 2 2 德国 德国作为大陆法系中最有代表性的国家，在公益诉讼方面也有着自身的特 点。在德国检察官被看做是公共利益的代表，并被赋予了在发现公共利益受到 损害时，可以提起或参与行政诉讼与民事诉讼的权利。联邦最高检察官则被视 作是联邦公共利益的代表人。1 8 7 7 年颁布的德国民事诉讼法前后一共历经 了数十次修改，但是历次修改都有检察官可以参与诉讼的规定。检察官有诉权 的案件主要包括：雇佣劳动案件、无效婚姻案件、禁治产案件等。在前述的几 类案件中检察官都可以代表司法机关进行法律的适用。检察官在行使这项权力 的过程中既可以提起诉讼也可以参加诉讼，还可以结合具体案件的特点单独提 出申请并提起上诉。德国民事诉讼法第6 3 2 条第1 项规定：“无效婚姻的 诉讼如果是由检察官提起的，配偶双方均被作为被告，如配偶一方已经死亡时， 则应以活着的一方为被告。 第6 3 4 条规定：“诉讼即便并非由检察官提起时， 检察官也可以依照职权进行诉讼，尤其是可以独立地提出申请并提起上诉。 第 6 3 7 条规定，检察官如果被判败诉时，由国库出资补偿胜诉方当事人的相应诉 讼费用。而对于检察官在禁治产案件中作为被告的情形，第6 6 6 条规定：“( 一) 如果初级法院驳回撤销禁治产的申请，则可以用诉的方式申请撤销。( 二) 负责 1 1 2 域外检察机关提起民事公益诉讼之考察 管理禁治产人的法定代理人有权利提起此项诉讼。( 三) 此种诉讼，应该将申请 禁治产的人列为被告，如果申请人死亡、下落不明或是身在外国时，应该以检 察官为被告。 4 0 在德国，如果行政机关的有关行为违法，对公共利益构成直 接侵害，检察官也可以担当公益代表人进行起诉。德国行政法院法第3 5 条 第一款规定：在联邦行政法院中应设一名检察官，如以维护公益为目的，则该 检察官可以参与在联邦行政法院中的任何诉讼。但不包括纪律惩罚审判庭的案 件和军事审判庭的案件。该联邦行政法院检察官隶对政府负责。该法3 6 条第 一款又规定：“依照州政府法规规定的准则，高等行政法院或行政法院内应各设 一名公益代表人，可广泛的或是就某个特定案件，代表州或州机关。 即联邦最 高检察官、州高等检察宫和地方检察官依照法律规定可以分别担当联邦、州和 地方三个层面上的公共利益的代表人，分别参与联邦最高行政法院、州高等行 政法院和地方行政法院的行政诉讼。 2 2 3 日本 日本是与我国一衣带水的亚洲国家，历史上深受到中华法系的影响，在明 治维新后日本又模仿西方法制。所以日本的检察制度除了体系完整的特点外还 有着自己鲜明的特色。事实上，日本对我国清末以及民国检察制度的产生和发 展有过重要影响。同时日本也是大陆法系检察制度的又一典型。日本检察官的 权利、地位和作用等在其民事诉讼法律中都有具体体现。具体来说日本检察机 关参与民事诉讼的方式可以分为两种，第一是检察机关可以独立的提起民事诉 讼，即检察机关可以以原告身份介入民事诉讼活动。如日本人事诉讼程序法 第二十条规定：由检察官司提起诉讼的案件中，夫妻双方都应视作对方当事人。 副第二种是检察官还可以作为社会公共利益的维护者与捍卫者参与民事诉讼。 例如日本民事诉讼法规定，对于收养、婚姻、亲子等关乎公益的特定案件， 检察宫既可以以主当事人身份提起公益诉讼，也可以作为从当事人参与诉讼， 参与的范围主要有以下几类案件：( 1 ) 禁治产案件；( 2 ) 宣告公民失踪、死亡 的案件；( 3 ) 遗产继承案件；( 4 ) 亲权案件。 1 2 3 我国检察机关提起民事公益诉状况 关提起民事公益诉状况 关提起民事公益诉讼的实践与存在问题 律体系中并没有明确规定公益诉讼的部分，但是在司法实践 中，一些带有明显公益诉讼性质的案件在各级法院中进行审理。其实我国检察 机关参与公益诉讼的实践尝试最早可以追溯到清末。在上世纪初清末的“变法 中，清政府在高等以下各级审判庭试办章程中曾规定检察官有行使提起公 诉、民事保护公益、审判监督、监督执行、陈述意见、查核审判表等权力。民 国的立法体系中也对检察官作为公益代表人参与民事诉讼有明确的法律规定 ( 详见地方法院检察官办事权限暂行条例) 。新中国在建国后，把检察机关 看作是国家利益和社会公共利益的代表，并规定检察机关可以参与民事公益诉 讼：中央人民政府最高人民检察署试行组织条例第3 条规定：“最高人民检 察署受中央人民政府委员会之直辖，直接行使并领导下级检察署行使下列职权： 对于全国社会与劳动人民利益有关之民事案件，均得代表国家公益参与 之 。也就是说检察机关可以参与事关国家利益和人民利益的民事案件，这基 本上也是新中国最早的关于公益诉讼的法律规定。在1 9 5 4 年的检察院组织法 第4 条规定对国家和人民利益有重要影响的民事案件，检察院可以作为发起人 参与诉讼。在前述法律文件的指导下，