关于《改革药品医疗器械审评审批制度》的解读.docx

国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见李淑霞第一部分 改革意见背景一、现状近年来，我国医药产业快速发展，药品医疗器械质量和标准不断提高，较好地满足了公众用药需要。与此同时，药品医疗器械审评审批中存在的问题也日益突出，如：注册申请方面：申请资料质量不高；审评审批效率低，申请积压数量多。仿制药申请：仿制药重复建设、重复申请，市场恶性竞争；部分仿制药质量与国际先进水平存在较大差距。新药申请：临床急需新药的上市审批时间过长；药品研发机构和科研人员不能申请药品注册，影响药品创新的积极性。二、原因分析出现这些问题，有很复杂的原因，既有历史的，也有机制的原因。1.药品审批事权的改变。我国曾经经历过药品短缺的年代，现代制药的起步比较晚，标准相对偏低。多年来，国家采取了一系列措施提高药品质量，如将地方审评的药品集中到国家层面进行统一审批，药品标准由地方标准升为国家标准等。以2000年为界，以前是由各省承担，以后，按照药品管理法的规定，药品审批权限属于国务院药品监督管理部门，但由于审评审批人员队伍建设没有及时跟上，先进的机制没有建立起来，结果注册积压逐年增加。截止2015.8，据统计国家药品审评中心正在进行审评的有近2万件。2.低水平重复申报。注册申请中90%是化学药品，其中的80%以上是仿制药。现行法律规定，仿制药是仿已有国家标准的药品，标准低，重复率严重。据统计资料显示，部分品种申报情况如下：品种数量申报企业8100多家235099家892049家合计：1193000多件3.企业申报质量不高。资料需要反复补充，降低了审批的效率。党中央、国务院高度重视药品医疗器械审评审批制度改革。经过反复调研，借鉴发达国家经验，出台了国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见（简称改革意见），核心就是提高药品的质量，通过改革来促进医药行业产业的结构调整和转型升级，实现上市产品的安全性、有效性和质量可控性，达到或接近国际先进水平，满足公众的用药需求，这就是改革意见的出台背景。三、改革意见及有关规定2015.8.9，国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见（国发201544号） 2015.11.4，全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定（十二届人大十七次会议）2015.11.11，国家食药总局关于药品注册审评审批若干政策的公告（2015年第230号）2015.12.1国家食药总局关于化学药生物等效性试验实行备案管理的公告（2015年第257号）2015.12.17国家食药总局关于进一步加强药物临床试验数据自查核查的通知（2015年第266号）2016.2.国家食药总局关于解决药品注册申请积压实行优先审评审批的意见 （2016年第19号）2016.2国务院办公厅关于开展仿制药质量一致性评价的意见（国办发2016 8号）2016.3国家食药总局发布关于化学药品注册分类改革工作方案的公告（2016年第51号）改革意见及配套法律法规的出台，将对健全我国药品医疗器械审批审评体制和机制，提高药品审评审批质量和效率，提高上市药品的质量，促进医药产业创新和转型升级，将会起到积极作用。 第二部分 改革意见的主要内容改革意见主要内容，包括改革主要目标、主要任务、保障措施三个方面。主要目标5个：1.提高审评审批质量；2.解决注册申请积压；3.提高仿制药质量；4.鼓励研究和创制新药；5.提高审评审批透明度。主要任务12项：1.提高药品标准；2.推进仿制药一致性评价；3.加快创新药的审评审批；4.开展药品上市许可持有人制度的改革；5.及时发布药品供求和注册申请信息；6.改进药品临床试验审批；7.严肃查处注册申请弄虚作假行为；8.简化药品审批程序，完善药品再注册制度；9.落实申请人主体责任；10.改革医疗器械审批方式；11.健全审评质量控制体系；12.全面公开药品医疗器械审评审批信息。保障措施4项：1.加快法律法规修订；2.调整收费政策；3.加强审评队伍建设；4.加强组织领导。一、主要目标（一）提高审评审批质量体系目标：建立更加科学、高效的药品医疗器械审评审批体系。质量目标：使批准上市药品医疗器械的有效性、安全性、质量可控性达到或接近国际先进水平。（二）解决注册申请积压（两个时间节点）严格控制市场供大于求药品的审批。争取2016年底前消化完积压存量。2018年实现按规定时限审批。（三）提高仿制药质量措施：加快仿制药质量一致性评价。目标：力争2018年底前完成国家基本药物口服制剂与参比制剂质量一致性评价。（四）鼓励研究和创制新药。鼓励以临床价值为导向的药物创新。优化创新药的审评审批程序。对临床急需的创新药加快审评。开展药品上市许可持有人制度试点。（五）提高审评审批透明度全面公开药品医疗器械注册的受理、技术审评、产品检验和现场检查条件与相关技术要求。公开受理和审批的相关信息。引导申请人有序研发和申请。“两公开一引导”二、主要任务（一）提高药品审批标准1.将药品分为新药和仿制药。新药原定义：未曾在中国境内上市销售的药品。新定义：未在中国境内外上市销售的药品。根据物质基础的原创性和新颖性，将新药分为创新药和改良型新药。仿制药原定义：仿已有国家标准的药品。新定义：仿与原研药品质量和疗效一致的药品。2.根据上述原则，调整药品注册分类。仿制药审评审批要以原研药品作为参比制剂，确保新批准的仿制药质量和疗效与原研药品一致。对改革前受理的药品注册申请，继续按照原规定进行审评审批，在质量一致性评价工作中逐步解决与原研药品质量和疗效一致性问题；如企业自愿申请按与原研药品质量和疗效一致的新标准审批，可以设立绿色通道，按新的药品注册申请收费标准收费，加快审评审批。上述改革在依照法定程序取得授权后，在化学药品中进行试点。全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定。（2015.11.4，第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过）第一（略）第二，同意国务院组织开展药品注册分类改革，提升药品质量，推进我国药品产业转型升级。为此，依照中华人民共和国药品管理法相关规定，批准生产已有国家药品标准的药品，应当符合国家药品标准，并达到原研药品的质量和疗效；批准生产在境外已经上市在境内尚未上市的药品，尚无国家药品标准的，应当达到原研药品的质量和疗效。国家食品药品监督管理总局应当按照上述要求及时制定、修订相关国家药品标准。本决定授权的试点期限为三年，自本决定施行之日起算。2016.3，国家食药总局发布关于化学药品注册分类改革工作方案的公告（2016年第51号），分五类。1境内外均未上市的创新药（创新药是指含有新的结构明确、具有药理作用的化合物，且具有临床价值的药品）2境内外均未上市的改良型新药（改良型新药是指在已知活性成分基础上，对其结构、剂型、处方工艺、给药途径、适应症等进行优化，强调具有明显的临床优势）3仿制境外上市但境内未上市原研药品的药品（原研药品指境内外首个获准上市，且具有完整和充分的安全性、有效性数据作为上市依据的药品）4仿制境内已上市原研药品的药品5境外上市的药品申请在境内上市化药注册新分类，可总结为一创二改三抢四仿五进口（二）推进仿制药质量一致性评价1.任务：对已经批准上市的仿制药，按与原研药品质量和疗效一致的原则，分期分批进行质量一致性评价。2.主体：药品生产企业。将其产品按照规定的方法与参比制剂进行质量一致性评价，并向食品药品监管总局报送评价结果。3.措施：在规定期限内未通过质量一致性评价的仿制药，不予再注册；通过质量一致性评价的，允许其在说明书和标签上予以标注，并在临床应用、招标采购、医保报销等方面给予支持。4.补充申请：需改变已批准工艺的，应按药品注册管理办法的相关规定提出补充申请，食品药品监管总局设立绿色通道，加快审评审批。5.第一批：质量一致性评价工作首先在2007年修订的药品注册管理办法施行前批准上市的仿制药中进行。提高中成药质量水平，积极推进中药注射剂安全性再评价工作。2016.2，国务院办公厅发布关于开展仿制药质量和疗效一致性评价的意见（国办发20168号）指出，开展仿制药质量和疗效一致性评价（以下简称一致性评价）工作，对提升我国制药行业整体水平，保障药品安全性和有效性，促进医药产业升级和结构调整，增强国际竞争能力，都具有十分重要的意义。根据国务院关于改革药品医疗器械审评审批制度的意见（国发201544号），经国务院同意，现就开展一致性评价工作提出如下意见：1.明确评价对象和时限。化学药品新注册分类实施前批准上市的仿制药，凡未按照与原研药品质量和疗效一致原则审批的，均须开展一致性评价。国家基本药物目录（2012年版）中2007年10月1日前批准上市的化学药品仿制药口服固体制剂，应在2018年底前完成一致性评价，其中需开展临床有效性试验和存在特殊情形的品种，应在2021年底前完成一致性评价；逾期未完成的，不予再注册。2009年，由国家食药总局等9个部门联合下发了关于建立国家基本药物制度的实施意见和国家基本药物目录管理办法等文件，确定了2009年版的目录；2012年进行了修订，2012版国家基本药物目录520种，经过统计2007年10月1日以前批准的化学药品口服固体制292种，约17000个批准文号，涉及药品生产企业约1800家。2018年底完成一致性评价）化学药品新注册分类实施前批准上市的其他仿制药，自首家品种通过一致性评价后，其他药品生产企业的相同品种原则上应在3年内完成一致性评价；逾期未完成的，不予再注册。2.确定参比制剂遴选原则。参比制剂原则上首选原研药品，也可以选用国际公认的同种药品。药品生产企业可自行选择参比制剂，报食品药品监管总局备案；食品药品监管总局在规定期限内未提出异议的，药品生产企业即可开展相关研究工作。3.合理选用评价方法。药品生产企业原则上应采用体内生物等效性试验的方法进行一致性评价。符合豁免生物等效性试验原则的品种，允许药品生产企业采取体外溶出度试验的方法进行一致性评价，具体品种名单由食品药品监管总局另行公布。4.落实企业主体责任。药品生产企业是一致性评价工作的主体，应主动选购参比制剂开展相关研究，确保药品质量和疗效与参比制剂一致。完成一致性评价后，可将评价结果及调整处方、工艺的资料，按照药品注册补充申请程序，一并提交食品药品监管部门。5.加强对一致性评价工作的管理。食品药品监管总局负责发布一致性评价的相关指导原则，加强对药品生产企业一致性评价工作的技术指导。6.鼓励企业开展一致性评价工作。通过一致性评价的药品品种，由食品药品监管总局向社会公布。药品生产企业可在药品说明书、标签中予以标注。通过一致性评价的药品品种，在医保支付方面予以适当支持，医疗机构应优先采购并在临床中优先选用。同品种药品通过一致性评价的生产企业达到3家以上的，在药品集中采购等方面不再选用未通过一致性评价的品种。通过一致性评价药品生产企业的技术改造，在符合有关条件的情况下，可以申请中央基建投资、产业基金等资金支持。（三）加快创新药审评审批对创新药实行特殊审评审批制度。加快审评审批：1.防治艾滋病、恶性肿瘤、重大传染病、罕见病等疾病的创新药。2.列入国家科技重大专项和国家重点研发计划的药品。3.转移到境内生产的创新药。4.儿童用药。5.使用先进制剂技术、创新治疗手段、具有明显治疗优势的创新药。6.加快临床急需新药的审评审批。2015.11.11，国家食药总局关于药品注册审评审批若干政策的公告(2015年第230号)。规定加快临床急需等药品的审批。符合下列条件之一的，实行单独排队，加快审评审批。1.防治艾滋病、恶性肿瘤、重大传染病和罕见病等疾病的创新药注册申请。2.儿童用药注册申请。3.老年人特有和多发疾病用药注册申请； 4.列入国家科技重大专项和国家重点研发计划的药品注册申请。5.使用先进技术、创新治疗手段、具有明显治疗优势的临床急需用药注册申请。6.转移到中国境内生产的创新药注册申请。7.申请人在欧盟、美国同步申请并获准开展药物临床试验的新药临床试验申请，或在中国境内用同一生产线生产并在欧盟、美国同步申请上市且已通过其药品审批机构现场检查的药品注册申请。 8.临床急需且专利到期前3年的药品临床试验申请和专利到期前1年的药品生产申请。自2015年12月1日起，申请人可向国家食品药品监督管理总局药品审评中心提出加快审评的申请。规范改良型新药的审评审批：对改变原研药剂型、酸根、碱基和给药途径等的药品注册申请，申请人需证明其技术创新性且临床价值与原品种比较具有明显优势；无法证明具备上述优势的，不予批准。改变剂型和规格的儿童用药注册申请除外。2016.2，国家食药总局关于解决药品注册申请积压实行优先审评审批的意见优先审评审批的范围：1.具有明显临床价值，符合下列情形之一的药品注册申请：（1）未在中国境内外上市销售的创新药注册申请。（2）转移到中国境内生产的创新药注册申请。（3）使用先进制剂技术、创新治疗手段、具有明显治疗优势的药品注册申请。（4）专利到期前3年的药品临床试验申请和专利到期前1年的药品生产申请。（5）申请人在美国、欧盟同步申请并获准开展药物临床试验的新药临床试验申请；在中国境内用同一生产线生产并在美国、欧盟药品审批机构同步申请上市且通过了其现场检查的药品注册申请。（6）在重大疾病防治中具有清晰的临床定位的中药（含民族药）注册申请。（7）列入国家科技重大专项或国家重点研发计划的新药注册申请。2.防治下列疾病且具有明显临床优势的药品注册申请：（1）艾滋病；（2）肺结核；（3）病毒性肝炎；（4）罕见病；（5）恶性肿瘤；（6）儿童用药品；（7）老年人特有和多发的疾病。3.其他：（1）在仿制药质量一致性评价中，需改变已批准工艺重新申报的补充申请。（2）列入关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告（食品药品监管总局2015年第117号）的自查核查项目，申请人主动撤回并改为按与原研药质量和疗效一致的标准完善后重新申报的仿制药注册申请。（3）临床急需、市场短缺的药品注册申请。具体品种名单由国家卫生计生委和工业和信息化部提出，食品药品监管总局药品审评中心（以下简称药审中心）组织相关部门和专家论证后确定。4.优先审评审批的程序：（1）申请。（2）审核。（3）审评。（4）报送。（5）审批。（四）开展药品上市许可持有人制度试点允许药品研发机构和科研人员申请注册新药，在转让给企业生产时，只进行生产企业现场工艺核查和产品检验，不再重复进行药品技术审评。试点工作在依照法定程序取得授权后开展。全国人民代表大会常务委员会关于授权国务院在部分地方开展药品上市许可持有人制度试点和有关问题的决定（2015.11.4.第十二届全国人民代表大会常务委员会第十七次会议通过），明确为了推进药品审评审批制度改革，鼓励药品创新，提升药品质量，进一步改革完善药品管理制度提供实践经验，授权国务院在北京、天津、河北、上海、江苏、浙江、福建、山东、广东、四川十个省、直辖市开展药品上市许可持有人制度试点，允许药品研发机构和科研人员取得药品批准文号，对药品质量承担相应责任。药品上市许可持有人（Marketing Authorization Holder，MAH）制度是指将上市许可与生产许可分离的管理模式。实行药品上市许可持有人制度的意义：1.与国际接轨。欧盟法律规定，MAH是指取得药品上市许可的自然人或法人，其对药品上市负责。美国法律中没有MAH名词，只有申请人（applicant）的概念，申请人是指向美国FDA提出药品上市许可申请的任何人（包括个人、合伙人、公司和社团组织）。日本法律法规中表述的是生产/上市许可证的概念，只有在取得日本相关监管机构核发的“药品生产/上市许可证”之后，才能在日本申请药品上市。世界卫生组织定义为：取得药品上市许可的个人或公司，对其产品负全部责任，并需要满足药品上市许可的有关条件。共同点上市许可和生产许可分离的管理模式，以及MAH对上市药品的安全性有效性和质量负全部责任。2.有利于充分调动研发者的积极性，鼓励创新。3.有利于优化资源配置，抑制低水平重复建设。4.有利于落实主体责任，加强药品质量管理。（五）落实申请人主体责任1.申请人：要严格按照规定条件和相关技术要求申请。2.程序：原来由省级食品药品监管部门受理、食品药品监管总局审评审批的药品注册申请，调整为食品药品监管总局网上集中受理。3.一次性告知：对于不符合要求的，由食品药品监管总局一次性告知申请人需要补充的内容。进入技术审评程序后，除新药及首仿药品注册申请外（鼓励创新药），原则上不再要求申请人补充资料，只作出批准或不予批准的决定。（六）及时发布药品供求和注册申请信息限制：严格控制市场供大于求、低水平重复、生产工艺落后的仿制药的生产和审批。鼓励：市场短缺药品的研发和生产，提高药品的可及性。食品药品监管总局会同发展改革委、科技部、工业和信息化部、卫生计生委制定并定期公布限制类和鼓励类药品审批目录。（七）改进药品临床试验审批1.关于同步临床试验：允许境外未上市新药经批准后在境内同步开展临床试验。2关于国际多中心临床试验：鼓励国内临床试验机构参与国际多中心临床试验，符合要求的试验数据可在注册申请中使用。3.重点审查：对创新药临床试验申请，重点审查临床价值和受试者保护等内容。强化申请人、临床试验机构及伦理委员会保护受试者的责任。4.一次性审批：230号公告强调，对新药的临床试验申请，实行一次性批准，不再采取分期申报、分期审评审批的方式；审评时重点审查临床试验方案的科学性和对安全性风险的控制，保障受试者的安全。（八）严肃查处注册申请弄虚作假行为加强临床试验全过程监管，确保临床试验数据真实可靠。申请人、研究机构在注册申请中，如存在报送虚假研制方法、质量标准、药理及毒理试验数据、临床试验结果等情况，对其药品医疗器械注册申请不予批准，已批准的予以撤销；对直接责任人依法从严处罚，对出具虚假试验结果的研究机构取消相关试验资格，处罚结果向社会公布。国家食药总局关于药品注册审评审批若干政策的公告（2015年第230号）中规定，严惩临床试验数据造假行为。对参与临床试验数据弄虚作假的申请人、临床试验机构、合同研究组织及其直接责任人，依据中华人民共和国药品管理法第七十八条以及国家食品药品监督管理总局关于临床试验数据自查核查的有关规定查处，并将其列入黑名单，向社会公布相关组织机构代码、人员身份证号码等信息。涉嫌犯罪的，移交公安机关调查处理。对临床试验数据弄虚作假的申请人，依据中华人民共和国药品管理法实施条例第七十条和药品注册管理办法第一百六十七条的规定，自发现之日起，3年内不受理其申报该品种的药品注册申请，1年内不受理其所有药品注册申请，已经受理的不予批准。食品药品监管部门将组织对该申请人此前获得的药品批准证明文件进行追溯检查，发现弄虚作假行为的，依据中华人民共和国药品管理法第八十二条的规定，撤销相关药品批准证明文件，5年内不受理其所有药品注册申请。申请人主动申请撤回的，总局公布撤回的申请人和品种名单，不予核查及立案调查。2015.7.22国家食品药品监督管理总局关于开展药物临床试验数据自查核查工作的公告（2015年第117号），品种数量1622个。2015.12.17日，关于进一步加强药物临床试验数据自查核查的通知，2015 266号中规定，落实药物临床试验数据真实性、完整性的责任。申请人：是药物临床试验的发起者和受益者，对注册申报的数据承担全部法律责任；药物临床试验机构具体项目承担者（研究者）和合同研究组织：是受申请人委托，从事药物临床试验的具体承担者，也是数据真实性、规范性、完整性等问题的实施者，属于直接责任人；药物临床试验机构：是临床试验行为的管理者，属于间接责任人；省局：是药物临床试验数据的核查检查的实施者，负有监督责任。省局不得将核查工作委托给其他省局或者下放给地市局承担。各省局要高度重视药品注册管理工作。要按照“最严谨的标准、最严格的监管、最严厉的处罚、最严肃的问责”的要求，建立长效工作机制，确保药物临床试验数据真实可靠。截止2015.12.31，申请人主动撤回药品注册申请合计1009个。2016.1.21，又撤回199个。进行了两批现场检查。共计22家企业申报的24个注册申请不予批准。不予批准的主要问题：数据不真实和不规范；实验用药品不真实（实验用药品和参比制剂一样）；选择性使用数据；虚假数据；修改数据；原始记录缺失；数据不可溯源。（九）简化药品审批程序，完善药品再注册制度1.关联审批：实行药品与药用包装材料、药用辅料关联审批，将药用包装材料、药用辅料单独审批改为在审批药品注册申请时一并审评审批。2.简化：简化来源于古代经典名方的复方制剂的审批。简化药品生产企业之间的药品技术转让程序。3.备案制度：将仿制药生物等效性试验由审批改为备案。230号公告中明确，自2015年12月1日起，仿制药生物等效性（bioequivalency , BE ）试验由审批制改为备案制。试验前30天向国家总局提交备案资料。4.再注册要求：对批准文号（进口药品注册证/医药产品注册证）有效期内未上市，不能履行持续考察药品质量、疗效和不良反应责任的，不予再注册，批准文号到期后予以注销。（十）改革医疗器械审批方式鼓励医疗器械研发创新，将拥有产品核心技术发明专利、具有重大临床价值的创新医疗器械注册申请，列入特殊审评审批范围，予以优先办理。及时修订医疗器械标准，提高医疗器械国际标准的采标率。通过调整产品分类，将部分成熟的、安全可控的医疗器械注册审批职责由食品药品监管总局下放至省级食品药品监管部门。（十一）健全审评质量控制体系