监理的尴尬地位.doc

监理的尴尬地位2010-10-11 14:48来源于网络【大 中 小】【打印】【我要纠错】2005年9月5日，北京市西城区西西工程4号地项目发生模板支撑体系坍塌事故，造成8人死亡、21人受伤的重大伤亡。在此事故的处理中，监理单位北京希地环球建设工程顾问有限公司受到原国家建设部的行政处罚，其监理资质被由甲级降为乙级。后又经由北京市西城区人民法院依法审理，认定驻工地监理员及项目总监犯有重大责任事故罪，分别被判处有期徒刑3年缓刑3年的刑事处罚。这是北京市第一起监理人员因监理工作而涉嫌犯罪的案件。此案在我国建设领域，引起轩然大波。尴尬的角色1984年，我国第一次利用世界银行贷款，进行云南鲁布革水电站建设。在世界银行的要求下，我国首次引入国际通行的FIDIC管理模式，即由建设方聘请专业人士来做第三方，并通过专家与施工单位的沟通，主导整个建设过程。在借鉴这一西方体制的基础上，中国开始建立自己的工程师制度，只是这里的工程师被称为监理工程师。1988年，原建设部发布关于开展建设监理工作的通知，中国建设监理制度由此发轫。根据我国建筑法规定，“建筑工程监理应当依照法律、行政法规及有关的技术标准、设计文件和建筑工程承包合同，对承包单位在施工质量、建设工期和建设资金使用等方面，代表建设单位实施监督。”值得注意的是，在此“三控”中并没有对安全生产的控制。建筑法第45条明确规定：“施工现场安全由施工企业负责。”监理人员在什么情况下要负刑事责任呢？我国刑法于2006年6月第六次修正前，只有第137条规定，工程监理单位违反国家规定，降低工程质量标准，造成重大安全事故的，对直接责任人员，处五年以下有期徒刑，或者拘役，并处罚金；后果特别严重的，处五年以上十年以下有期徒刑，并处罚金。其罪名为“工程重大安全事故罪”。这里所说的“工程”，指的是正式工程而非施工现场的临时工程。在北京西西工程坍塌案之前，也曾发生过一起监理工程师因施工安全而获罪的案件。2000年10月25日，在江苏省南京市电视台演播中心工程施工过程中，同样因模板支撑系统失稳，大演播厅屋盖整体坍塌，造成6人死亡、数十人受伤的重大事故。隔年经法院审理认定，监理工程师不仅未审查模板支架施工方案，而且在没有监督验收的情况下，就签字同意了进行混凝土浇筑施工。最后法院以重大责任事故罪，判处该项目代理总监有期徒刑5年。此案当时也曾引起热烈争议，随后，国务院2003年颁布建设工程安全生产管理条例，将监理人员对施工安全负有责任的条款载入其中。即工程监理单位应当审查施工组织设计中的安全技术措施或者专项施工方案；在实施监理过程中，发现存在安全事故隐患的，应当要求施工单位整改。不过，安全生产条例同时也用整个第5章的内容强调了建设行政主管部门的责任，并在“法律责任”一章第53条，专门规定了主管部门应当相应承担的刑事责任。因为监理单位毕竟不同于行政主管部门，它不具备施工安全监督管理的公权力，不应一味苛责，成为政府部门推脱责任的遁词。也许法院对于中国式监理不甚了解，也许是迫于某种压力，在前述西西工程坍塌一案中，“法院认为，监理公司虽然不直接从事生产、作业活动，但可委派自己公司的职工到其他企业负责监理工作，这些职工违反规章制度也会危害企业的安全秩序。另外，根据有关法规，已明确规定监理公司和监理人员有责任监督建筑企业的施工安全。在该案中，监理公司也规定了监理工程师对工程安全应负的职责。因此，法院认定监理人员没有切实履行监管职责，违反规章制度，构成重大责任事故罪。”这显然是对刑法第134条的一种独到的解释。依据当时刑法条文，犯罪主体是“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工”，法院作出以上解释，硬是把监理活动说成是“到其他企业负责监理工作”，即监理工作成了施工企业生产活动中的一部分。无奈的处境根据建筑法规定，“工程监理人员认为工程施工不符合工程设计要求、施工技术标准和合同约定的，有权要求建筑施工企业改正。”与国外相比，在我国建筑实践中，监理的职责和定位发生了变化。监理工程师被法律法规赋予了质量、安全等多方面的责任，成了“公正独立的第三方”。建设工程监理规范规定，监理企业应当“公正、独立、自主地开展监理工作，维护建设单位和承包单位的合法权益。”无形中，代行了部分政府职能。在实践中，原国家建设部不但规定了必须实行监理的工程范围，而且还专门下发文件提出宣贯要求，将国家强制性监理与企业市场化运作相结合，大力推进监理制度的实施与发展。表面上看，法律赋予监理的权力似乎很大，监理人员似乎在履行着“准执法”的监管职能。但从本质上分析，多数监理业务是原来各地工程质量监督站或者技术质量监督局所行使的，政府行政管理职能的延伸，相当于现行司法实践中的“委托”。但监理企业做为“被委托方”，本身绕不过去的一个执法门坎，就是监理单位属于企业，没有执法权。只会给建设行政主管部门推托监管责任提供一种借口。当初，在北京西西工程事故发生之后，北京市建委曾于2005年12月1日发文，认定两名监理人员“涉嫌重大责任事故罪，建议移交公安机关处理。”此案起诉前对犯罪嫌疑人的认定，不是出自检察机关，而是出自于行政部门。角色错位，职责错位。因为安全生产条例只规定了建设行政主管部门的行政处罚权，别无他权。如此境况，监理行业很是无奈。一方面在为诸如质监站、安监站等政府授权部门张目，另一方面又在为其背累。委托监理不是出自委托方的自愿，只是出于政策、法律的强制性规定。对于监理的必要性，建设单位未必明了。对于监理是否听命于自己，更缺乏足够的信心，“财权的掌控”丝毫不肯动摇。按规定，工程的每一项进展，必须在监理审核签字后才可继续。而在现实中，“三控”中的资金控制极少交到监理手中。目前，我们的建筑市场仍处于发育时期，市场主体不够成熟，主体责任意识仍很模糊。由于受传统思想观念的束缚，很多业主仍然沿用过去的“建设指挥部”“筹建处”等管理模式，主动委托监理难成气候。1999年震惊全国的重庆市綦江彩虹桥整体垮塌事件，引起我国政府对工程质量问题的高度重视。2000年出台的建设工程质量管理条例规定了监理单位应当“代表建设单位对施工质量实施监理，并对施工质量承担监理责任。”眼下，监理的作用大多仅仅局限于施工过程中的质量控制，把监理工程师变成了“旁站监督”或者“监工”，监理的约束往往形同虚设。某个施工企业能够拿到工程，往往与建设单位（业主）的关系妙不可言。在竞争激烈、项目难得的市场形势下，监理单位也同样为了生存与发展，不得不与建设单位和施工企业，在对工程监理的某些环节上达成默契或者妥协，扮演着一种“远看象警察，近看似保安”的尴尬角色。在监理工作中，讲究“监理艺术”也许更胜过监理技术。有句顺口溜，“监理是拿甲方的钱卡乙方，再拿乙方的钱去骗甲方。”也在一定程度上反映了监理工作的无奈处境。2006年6月，全国人大常委会通过刑法修正案（六），将刑法第134条“重大责任事故罪”的犯罪主体，由原来的特殊主体修定为一般主体，即只要“在生产、作业中违反有关安全管理的规定，或者强令他人违章冒险作业，因而发生重大伤亡事故或者造成其他严重后果的”即构成犯罪，其主体不再仅限于“工厂、矿山、林场、建筑企业或者其他企业、事业单位的职工”。此后，“重大责任事故罪”的达摩克利斯之剑，同样在监理人员的头上高高悬起。可以看出，我国的监理行业有其更多的自身的特殊性，权利尚未落实，而需要承担的社会责任却在不断加大，一些法律行政法规已将需要监理承担的很多合同责任内容上升到了法律的高度。困惑的局面在各个建设工地，监理人员往往被尊称为“某工”，可是，他们中的大多数并没有工程师职称，也并未通过国家注册监理工程师考试。按规定，要通过国家统一的监理工程师执业资格考试相当不易。参考人员必须已取得中级职称5年以上，考试通过率大约只有30%.这使得注册监理工程师成为这个行业的稀缺资源。根据最新的工程监理企业资质管理规定，监理企业的注册资金要求是甲级300万元，乙级100万元，最低的丙级只有50万元。门槛较低，就使得监理行业呈现出一种“低端企业和从业人员较多，而高端人才较少”的奇特现象。每个工地上，往往少数几名监理工程师加上多名监理员搭班组成项目部，有的监理工程师还只是挂名，并不在场。目前，我国已拥有6100多家监理企业、52万从业人员，其中注册监理工程师仅10万余人。在这种形势下，“中国式”监理供大于求。按理，监理竞争应该是监理实力，包括拥有各类别监理工程师数目、总监资质、过往业绩等多方面的竞争，而在甲级企业“遍地开花”的情况下，最容易“加分”的差别项目也就仅剩下价格一项。不说建设单位极力压价，就是监理企业自己，也往往主动在取费下限基础上再次打折，最低可打三折。只是碍于监理取费的国家标准，只好“取费一高一低、阴阳两个合同文本并存”，这已经成为监理界普遍认可的潜规则。过低的收费-过少的投入-低劣的监理质量-低劣的竞争能力-人员素质得不到提高，周而复始，恶性循环。我国推行工程监理制度已经跨过20个年头，监理事业从无到有。但由于缺乏系统、科学地总结，人们对国际惯例和中国特色的认识仍很模糊，实践中产生了不少混乱。不同的法律、法规对同样问题的阐述相互矛盾，把一些还不太成熟的内容形成了法律条文。监理的定义和工作范围多年来争论不休，称谓也是五花八门。在监理工程师的职责范围、责任认定等方面，随意性太大，有法不依，执法不严的现象比较普遍。目前我国的注册管理制度还不允许以个人的名义注册，监理工程师必须在监理单位工作才能注册，这样有其合理性，但忽视了监理服务的特殊性，因为全面的监理工作需要各方面的人才，如建造、建筑、结构、造价等等。按照现行的注册制度，这些人又不能在监理单位注册，显然限制了监理单位的人才来源，也不利于高水平综合性人才的培养，不利于监理单位整体水平的提高。多年来，与工程咨询的关系界定不清，服务的提供者仅限于国内监理企业。服务水平和技术实力始终难于成为竞争的核心，在很大程度上阻碍了监理事业的健康发展。未来的期待在国际上，咨询工程师是建设方（业主）聘请来为他管理工程项目的专家，代表的是业主的利益，对业主勤勉、尽责、忠诚是监理的天职。监理制度发挥作用的前提，是建设与监理双方建立起相互信任的关系。要求监理在“拿人钱财”的情况下维护社会公正，其结果只能是建设方不愿请监理，施工企业讨厌监理，监理工作左右为难。虽然，国外也强调咨询工程师的公正角色，但这种公正是一种个人公正、职业公正，即在坚决维护业主利益的前提下，不违反法律和道德。从这个意义上说，监理更接近于律师的角色。我们的理想中的社会公正应该且只应该由政府部门去维护。因为要维护社会公正，两个条件缺一不可：一是与当事人无利害关系，二是有一定的公权力。未来的方向，应当回归我们引进监理制度的初衷，建立我们自己的咨询工程师体制。新的建设法正在修订当中，应当用项目管理制度取代目前的监理制度，遵从实际，也与国际接轨。就是从立项、咨询、估算、项目评估等环节开始，为业主提供全方位的、全过程的建设服务，给业主更多的选择。如果在建设过程中出现问题，业主在承担责任后，可以向工程师追究责任。一些监理单位已经在开展项目管理业务。工程监理的尴尬该帖被浏览了545次 | 回复了1次随着建筑业以及监理工作逐步走上正轨，各种相应的监理法规也逐步出台，特别是2001年5月开始实施的监理规范更是具体到了监理工作的方方面面，例如需要旁站的监理部位等等均在规范中一一列出，对监理工作有很大的指导性。但是在此同时，许多监理公司则开始感叹监理工作难做，为什么呢？答案不外乎以下几点：一、在监理系统的内部，监理水平良莠不齐近年来随着国家强制监理范围的增大，监理公司也如雨后春笋般越来越多。可是暴露出的问题也越来越多，归纳起来有以下几种：一是个别监理人员素质差，收受贿赂甚至敲诈的事件不断发生，这种情况发生的原因主要是现在监理单位外聘人员较多，这些人的流动性极大，与公司内部人员相比不负责任的行为容易发生，所以实施黑名单制度和减少外聘人员的数量势在必行；二是为应付国家强制监理的政策，一些甲方和监理单位共同作假，由监理单位进行资料整理，收少量的监理费，现场的监理工作实际上由甲方管理人员进行，这是一种明显的转包行为；三是任意压价，有些监理公司监理水平差，却以降低监理费作为法宝，同时监理费的降低也在一定程度上决定了降低了监理的工作效率，造成监理人员不到位，监理工作不细致等问题。同时由于此类公司的不规范竞争，使监理费大打折扣，在一定程度上也影响了监理的整体水平；四是转行到监理部门的建筑相关人员越来越多，虽然壮大了监理队伍，但是同时我们也看到，某些监理人员的水平实在难以恭维，而且部分由施工企业转行的人员还是老思路，在工程监理中做起了类似施工单位施工员的工作，与此同时，本应做好的监理工作却可能被忽略，可谓吃力不讨好。解决办法：实施全国联网的黑名单制度，将工作失职使工程出现问题的人员及工作不廉洁的人员公布于众，防止他们继续危害我们的工作，可以杜绝第一类事件的重复发生；对于后三种情况，需要国家和地方加大监理工作的检查力度，与建筑施工相比，监理工作的检查次数和规范的查处明显偏少。二、监理费的运作防碍了监理的地位和监理工作的发展2.1 公正的第三方难做。根据我国现状，由甲方委托监理单位实施监理工作。首先，在监理公司获得监理业务的前期，必需通过各种手段争取甲方的招投标邀请，投标过程中，为了争取获得监理业务，甚至不惜压低监理费，不实行招投标的工程，压价问题更加严重。而在工程进行中，因为监理费必需由甲方支付，监理对甲方的任何不利都存在拿不到监理费的危险。因此，实际上在通常情况下，监理便成为甲方的附庸品。监理单位和施工单位对此大多都有怨言。2.2 对监理工作的要求越来越高，监理费越来越低。各类法律、法规的出台在一定程度上促进了监理工作的进步，各类监理大检查不断进行。监理单位内部管理逐步走上正轨，同时越来越多的甲方看到了监理的作用，对照法规对监理人员的要求也越来越高。但是同时甲方却要求监理费优惠再优惠，在一定程度上，这种反比的形式已经阻碍了监理工作的发展。所以，我们现在的监理工作实际上处于一种非常尴尬的地位，很多事实的发生都围绕监理费的运做。应该看到国家在近期不断加大对监理公司和监理工作的管理，力图尽早与世界先进水平接轨，但是监理费的计费仍然停留在九一年制定的标准上，且不说此间物价膨胀了多少，只看监理水平的提高，便可知道监理费的停止不前给我们的工作造成了多大影响。如果将设计、勘察、施工等建筑部门的收入与监理费的费率进行对比，我们不难发现很多工程设计仅需三、四个人在几个月的时间就可以完成，设计费比监理费要高许多，而监理工作常常要持续几十个月，旁站、夜间工作又占了很大以部分比例。一个工程的勘察费与监理费的差距并不大，与监理工作时间比较，勘察工作需要的时间极短。同时，监理人员的收入与施工单位的高收入更是无法比拟。由此可见，在建筑界监理人员实际上已沦为典型的“蓝领”阶层，而此类情况在一定程度上造成了某些监理人员的不合法行为的产生，监理的威信大打折扣，各类法律赋予监理的高度权力，有时得不到落实。解决办法：由以上所述，不难看到监理费的提高已是势在必行，2000年深圳首先提高了监理费，但是其他地区的监理费的提高似乎还是遥不可及，同时现行的监理费率的实施也存在问题，所以制定监理的合法竞争法规，绝对禁止任意压价，刻不容缓。三、监理工作的三控制措施难以彻底贯彻实施3.1 质量控制的成果在很大程度上取决于施工单位的质量意识和管理水平。我们经常发现，如果施工单位有较强的质量意识，把工程质量作为企业发展的基础，现场的监理工作也比较顺利，施工单位与监理单位相互配合，工程质量走如良性循环的轨道；反之，一些施工单位一味的对工程质量、进度等放任自流，管理水平有限或不下大力气进行施工管理，单纯追求经济效益，不进行职责范围内的自查自检和其他管理工作，将工人完成的产品直接交到监理人员手里，请监理人员进行验收、管理，此类状况一是减少了过程控制中的程序，为质量问题打下伏笔；二是增加了监理人员的劳动强度，由此带来监理工作质量不高等一系列问题。面对这些问题，监理人员常常采取一些手段进行控制，如下发通知、召开会议等，但往往不能凑效。原因是施工不予配合，则工程质量恶性循环。因为工程质量的问题，甲方往往对监理和施工单位产生不满，则工程三方的互相推委对工程更加不利。解决方法：问题发生的初期我们以下发监理通知或质量专题会议、工地例会等形式进行干预，对问题较严重的或屡次干预效果不明显的，征得甲方同意，我们果断予以全面停工整改。应该说，我们不提倡停工整改，因为强制停工对工程的进度、投资都会暂时产生不良影响，对工程各方也会产生暂时的负面影响，但是长远来看，利用停工的时间对施工单位进行整改，促使施工单位从意识上认识到工程质量的重要性，对项目部内部进行一系列强有力的整改，待监理和甲方认为整改的效果已达到预期目的，批准复工，此时工程的各种程序进入正常状态，使质量、进度等都处于受控状态，证明暂时的停工整改对工程有利无害。3.2 进度控制的难以实施：如