（区域经济学专业论文）我国农村扶贫资金使用的制度困境与对策研究.pdf

摘要 1 9 7 8 年以来，中国农村扶贫工作取得令人瞩目的成绩，但是，近几年贫困人 口出现相对分散的局面，政府扶贫资金投入的边际效益呈递减态势；同时扶贫资 金的使用效率仍未得到根本改善，这显示扶贫资金使用制度在新时期面临巨大挑 战。2 0 0 7 年中央农村工作会议明确提出“在全国范围建立农村最低生活保障制 度”，解决中国贫困人口温饱问题。在这个背景下，结合农村最低生活保障制度 的建立，为深入探讨扶贫资金使用制度满足实际需求背后的经济规律，提供了具 有启发性的研究线索。 本文对扶贫资金使用制度的研究遵循了上述思路。首先，在指出我国扶贫资 金使用制度产生背景和主要内容的基础上，分析其运行机制和产出。其次，用博 弈论工具，分析我国扶贫资金使用制度行为主体之间的互动关系，揭示出扶贫资 金使用的制度性困境。最后，在对现阶段扶贫环境的再认识的基础上，本文提出 扶贫制度改革方面是将贫困人口纳入农村社保体系：另一方面，政府需要在扶 贫环境的建设上做出努力，投资于贫困人民，促进他们能力的提高，这是消灭贫 困的根本途径。 总体上，本文对扶贫资金使用制度的研究，使用了博弈论工具，将扶贫资金 使用链条中各行为主体的互动关系模型化，从而揭示出扶贫资金制度本身存在的 困境，指出资金效率低下背后的经济本质，丰富了研究扶贫资金使用制度问题的 视角和方法。另外，本文的研究结论为我国扶贫资金使用效率提高、农村最低生 活保障制度的建立，从而最终解决农村贫困问题具有一定的理论与现实指导意 义。 关键词：扶贫资金，制度困境，最低生活保障，博弈分析 n a b s t r a c t s i n c e1 9 7 8 ，p o v e r t ya l l e v i a t i o np r o g r a m si nc h i n ah a v em a d et h es i g n i f i c a n t a c h i e v e m e n t s b u ti nr e c e n ty e a r s ，t h er e m a i n i n gp o v e r t yp o p u l a t i o n sa r es c a t t e r e d a n da r el i v i n gw i t h i np a r t i c u l a r l yu n d e r - d e v e l o p e da r e a so nr e ：百o i l s ，a sar e s u l t ，t h e c u r r e n tm o d e lf o rr e g i o n a le c o n o m i c sg r o w t hc a n n o tr e a c ht h e s ep o p u l a t i o n sa n d c o n t r i b u t i o no fe c o n o m i cg r o w t ht op o v e r t ya l l e v i a t i o ni sd e c r e a s i n g o t h e r w i s e t h e e f f i c i e n c yo ft h ep o v e r t ya l l e v i a t i o nf u n d si s s t i l in n i m p r o v e d a n dt h ep o v e r t y a l l e v i a t i o nf u n d sc a n n o tm e e tt h en e e d so ft h ei n t e n t e dt a r g e tg r o u p s a l la b o u tt h e s e s h o wt h a tt h ei n s t i t u t i o n so fh o wt ou s et h ep o v e r t ya l l e v i a t i o nf u n d sa r ef a c i n gah u g e c h a l l e n g ei nn e ws t a g e s i m u l t a n e o u s l y , t h ec o n f e r e n c eh o l d e di n2 0 0 7b yt h ec e n t r a l g o v e r n m e n to nr u r a lt a s kl a yt h a tt h ei n s t i t u t i o no fr u r a ll o w e s tl i v i n gs a f e g u a r di l l c h i n aw i l lb ee s t a b l i s h e da n dc h i n at r yt or e d u c ep o v e r t yp o p u l a t i o n sb yi n s t i t u t i o n r e f o 珊u n d e rt h i sb a c k g r o u n d i tp r o v i d e sa ne n l i g h t e n i n gi d e at or e s e a r c ha n d e x p l a i nt h ee c o n o m i cr u l eo fh o wt h ei n s t i t u t i o no fu s i n gt h ep o v e r t ya u e v i a t i o nf u n d s m e e t st h ea c t u a ln e e d s ，c o m b i n i n gw i t ht h ee s t a b l i s h i n go ft h ei n s t i t u t i o n so fr u r a l l o w e s tl i v i n gs a f e g u a r d t h i s p a p e rf o l l o w st h ea b o v e m e n t i o n e d r e s e a r c h i d e ai na a a l 姗a gt h e i n s t i t u t i o n so fu s i n gt h ep o v e r t ya l l e v i a t i o n f u n d s f i r s t l y , i ti n t r o d u c e st h e b a c k g r o u n dt h a th o wt h ei n s t i t u t i o n so fu s i n gt h ep o v e r t ya l l e v i a t i o nf u n d st oa p p e a r , a n dw h a ti t sm a i nc o n t e n ti s ，m e a n w h i l e ，a n a l y z e si t sf u n c t i o n a lm e c h a n i s m sa n d o u t c o m e s e c o n d l y , v i ag a m et h e o r y , a n a l y z i n gh o wt h ep a r t i c i p a n t so ft h ei n s t i t u t i o n s r e a c te a c ho t h e lr e v e a l i n gt h ei n s t i t u t i o n a ld i l e m m ao nh o wt ou s et h ep o v e r t y a l l e v i a t i o nf u n d s t h i r d l y , b a s e do nt h er e c o n s i d e r a t i o no fp o v e r t ya l l e v i a t i o n e n v i r o n m e n t t h ep a p e rt h i n kt h a tt h ei n s t i t u t i o n a lr e f o r i l lo fp o v e r t ya l l e v i a t i o no no n e h a n ds h o u l dh e l pp o v e r t yp e o p l eb ye s t a b l i s h i n gm r a ls o c i a ls a f e g u a r ds y s t e m ，o nt h e o t h e rh a n d ，t h eg o v e r n m e n ts h o u l dt r yt oi m p r o v et h ep o v e r t ya l l e v i a t i o ne n v i r o n m e n t ， s u c ha si n v e s t i n gt ot h ep o v e r t yp e o p l es oa st oe n h a n c et h e i ra b i f i t y , t h u st h ep o v e r t y p r o b l e mw i l lb es o l v e di nc h i n a a l li na 1 1 t h er e s e a r c ho nt h ei n s t i t u t i o no fh o wt ou s et h ep o v e r t ya i l e v i a t i o n f i t n d s ，m o d e l i z e sh o w t h ep a t t i e i p a n t so ft h ei n s t i t u t i o n sr e a c te a c ho t h e rb yt h eg a m e t h e o r y , r e v e a l st h ei n s t i t u t i o n a ld i l e m m al a i ni ni n s t i t u t i o ni t s e l fa n dt h ee s s e n t i a l e c o n o m i c a lr u l e so fl o wf u n d se f f i c i e n c y , e n d c h e st h ev i e w sa n dm e t h o d si n r e s e a r c h i n gp o v e r t yp r o b l e m i na d d i t i o n ，t h ec o n c l u s i o n so ft h i sp a p e r sr e s e a r c h o f f e ra ni m p o r t a n tt h e o r e t i c a la n dr e a l i s t i cs u p p o r tf o re n h a n c i n gt h ee f f i c i e n c yo f u s i n gt h ep o v e r t ya l l e v i a t i o nf u n d sa n de s t a b l i s h i n gr u r a ll o w e s tl i v i n gs a f e g u a r d i l l s t i t u t i o nt o l y et h er u t a lp o v e r t yp r o b l e mf i n a l l y k e yw o r d s ：p o v e r t ya l l e v i a t i o nf u n d s ，i n s t i t u t i o n a ld i l e m m a , t h el o w e s tl i v i n g s a f e g u a r d , a n a l y s i sb yt h eg a m et h e o r y i 独创性声明 本人声明所呈交的论文是我个人在导师指导下进行的研究工作 及取得的研究成果。尽我所知，除了文中特另加以标注和致谢的地方 外，论文中不包括其他人已经发表或撰写过的研究成果，也不包含为 获得西北师范大学或其他教育机构的学位或证书而使用过的材料。与 我一同工作的同志对本研究所做的任何贡献均已在论文中作了明确 的说明并表示了谢意。 签名： 关于论文使用授权的说明 日期： 本人完全了解西北师范大学有关保留、使用学位论文的规定，即： 学校有权保留送交论文的复印件，允许论文被查阅和借阅；学校可以 公布论文的全部或部分内容，可以采用影印、缩印或其他复制手段保 存论文。 ( 保密的论文在解密后应遵守此规定) 签名：毒_ 丛塑一导师签名：上垄4 童一日期： 尘； 硕士论文第一章导论 第一章导论 一、研究背景 ( 一) 、政府消除贫困的努力 消除贫困是人类面临的共同任务，也是中国社会经济发展的大问题。从1 9 4 9 年 新中国成立到1 9 7 8 年，国民经济取得一定发展，社会财富和国民收入也得到比较平 均的分配。但这一时期过于僵化的经济体制和平均主义分配体制严重阻碍了生产力 发展，加之中国原有经济基础较为薄弱，导致广大人民群众长期处于贫困状态。 十一届三中全会把党和国家的工作重心转移到经济建设的轨道上，制度变革成 为缓解贫困的主要途径。自1 9 7 8 年开始的改革，首先以家庭承包经营制度取代人民 公社的集体经营制度。土地制度的变革极大地解放了生产力，提高了土地产出率。 与此同时，在农村进行的农产品价格逐步放开、大力发展乡镇企业等多项改革，也 为解决农村的贫困人口问题打开了出路。这些改革，促进了国民经济快速发展，并 通过农产品价格的提升、农业产业结构向附加值更高的产业转化以及农村劳动力在 非农领域就业三个方面的渠道，将经济利益传递到贫困人口，使农村贫困现象大幅 度缓解，农村的贫困人口呈直线下降趋势。1 9 8 5 年，农村贫困人口己由1 9 7 8 年的 2 5 亿减至1 2 5 亿，贫困发生率。由3 0 7 减少到1 4 8 ，年均脱贫率达到7 。 在改革开放政策推动下，中国农村绝大多数地区经济得到快速增长，但少数地 区由于经济、社会、历史、自然等方面的制约，发展相对滞后，与东部沿海地区在 经济、社会、文化等方砸的发展差距逐步扩大。中国农村发展不平衡闷题凸现出来， 相当部分低收入人口的经济收入不能维持其生存的基本需要，处于绝对贫困状态。 为此，中国政府自1 9 8 6 年起明确提出开发式扶贫战略，开始组织大规模开发式扶贫 工作，在国家宏观经济增长的背景下，主要通过帮助贫困地区发展经济来促进贫困 人口缓解和消除贫困。针对我国农村贫困的区域性特点，国家要求各地改变一般化 的发展方式，实行特殊的政策和措施，集中力量，重点解决集中连片的最贫困地区 的问题。国家扶持贫困地区的战略由过去的救济式扶贫( “输血”) 转向开发式扶贫 ( “造血”) ，一系列的“造血机制”也先后出台，这对贫困地区的扶贫工作提供了强 有力的支持。到1 9 9 0 年，中国农村的贫困人口降至8 5 0 0 万，比1 9 8 5 年减少3 2 ， 贫困发生率降至9 。4 。到1 9 9 3 年，农村贫困人口进一步减少到8 0 0 0 万。 贫困发生率是指收入低于贫困线下的人1 3 在全国人口中所占的比例。 1 硕士论文第一章导论 随着农村贫困人口逐年减少，贫困特征也随之发生较大变化，贫困人口分布呈 现明显的地缘性特征。这主要表现在贫困发生率向中西部倾斜，贫困人口集中分布 在西南大石山区( 缺土) 、西北黄土高原区( 严重缺水) 、秦巴贫困山区( 土地落差 大、人均耕地少、交通状况恶劣、水土流失严重) 以及青藏高寒区( 积温严重不足) 等几类地区。这些地区集中了农村7 0 的贫困人口。导致贫困的主要因素是自然条件 恶劣、基础设施薄弱和社会发育落后等回。针对这种情况，国务院于1 9 9 4 年3 月制 定了国家八七扶贫攻坚计划，提出“从1 9 9 4 年开始到本世纪末，用七年时间基 本解决目前尚未完全解决温饱的8 0 0 0 多万人的温饱问题”的奋斗目标。为了完成“八 七扶贫攻坚计划”，扶贫工作由瞄准贫困地区逐步调整为瞄准最贫困人口。到2 0 0 0 年底，农村的贫困人口为3 2 0 9 万，“除了少数社会保障对象和生活在自然条件恶劣 地区的特困人口以及部分残疾人以外，全国农村贫困人口的温饱问题己经基本解决， 中央确定的扶贫攻坚目标基本实现” 。 为彻底解决贫困问题，2 0 0 1 年中国政府又制订并开始实施新的国家扶贫计划 一中国农村扶贫开发纲要( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) ，再次明确提出要坚持开发式扶贫方 针，通过改善贫困地区的基本生产生活条件、加强贫困乡村的基础设施建设、改善 生态环境等措施来帮助没有解决温饱的绝对贫困人口解决温饱，帮助初步解决温饱的 相对贫困人口增加收入，提高生活质量和综合素质。尽管纲要仍然遵循着以贫困县为单 元扶贫资金分配方式，但推荐采用村级瞄准的方式，并且将整村推进、产业化扶贫和劳 动力输出培训作为新世纪扶贫工作的重点，扶贫到村成为新世纪扶贫工作的一个重要特点。 ( 二) 、迫切需要解决的问题 虽然中国农村扶贫工作自1 9 7 8 年改革开放以来取得了令人瞩目的成绩，但近几 年贫困人口的减少速度有所缓慢。这一方面是由于贫困人口开始出现相对分散的局 面，贫困人口集中地区的社会、经济、文化等相当落后，区域经济增长很难惠及贫 困人口，事实上目前经济增长的缓贫边际效益呈递减态势：另一方面是由于现行扶 贫计划的脱贫效率与效果不佳，扶贫资金的使用效率及其满足目标人群实际需求仍 未得到根本改善，现行扶贫资金使用制度与实际需求有较大差异，依托财政资金帮 助贫困入口脱贫将面临巨大的挑战。具体来说，目前在扶贫中迫切需要解决的问题 有： 1 、组织系统框架还没有形成各参与方都能接受的分工合作框架。目前的组织 参见中国的农村扶贫开发白皮书，人民日报，2 0 0 1 年1 0 月1 6 日第五版。 参见温家宝。在中央扶贫开发工作会议上的讲话”新华网，北京2 0 0 1 年9 月2 0 日。 2 硕士论文 第一章导论 系统框架，由于存在多部门管理扶贫资源的分配使用，会导致项目和资金的多头管 理，易产生相互推委，有利益时争抢资源，无利益时将扶贫工作当作负担：同时也 造成贫困县多方跑项目，从而增加项目不合理的成本支出。 2 、扶贫资金使用效率低。一是扶县不扶户、扶富不扶贫、贫富一起扶的偏差现 象始终没有得到彻底的改变，扶贫资金缺乏良好的管理。每年都有大量的扶贫资金 被用到了自然环境和经济条件都较好的地方，而真正需要扶持的贫困乡村和贫困户 却没有得到扶贫资金的支持。二是扶贫项目选择不当，扶贫资金渗漏和损失严重， 使用效益不高。三是扶贫资源传递系统不畅，资源在运行中被大量截留和转移。四 是资金回收机制缺位，还贷率低，绝大多数扶贫资金不能循环使用，宝贵的扶贫资 金难以发挥其应有的作用，无法扩大扶贫规模与力度，最后势必影响到国家扶贫目 标的实现。 3 、目标人群的瞄准有偏离。传统的瞄准模式是对准贫困县的区域瞄准，忽略了 非贫困县中的贫困人口。2 0 0 1 年国家确定了1 4 8 万个扶贫工作重点村，将瞄准精度 提高到了村一级，仍然存在这个问题。 鉴于以上存在的问题，研究扶贫资金的使用效率以及探讨其他提高扶贫资金使 用效率的制度框架就显得更加紧迫与必要。 二、研究现状概述 关于贫困问题的研究，不同学科从不同的侧面都有所涉及，特别是发展经济学 取得许多重要成果，形成一系列著名的理论和模型，并在实践中广泛应用，对发展 中国家消除贫困和经济发展起到重要的促进作用，形成2 0 世纪中叶发展经济学的繁 荣时代。缪尔达尔、刘易斯和舒尔茨以及森，由于在贫困与反贫困方面的开创性研 究和杰出贡献，分别获得1 9 7 4 年、1 9 7 9 和1 9 9 8 年诺贝尔经济学奖。 自8 0 年代中期贫困现象引起全社会关注至今，各种探讨贫困现象的文章、专著 层出不穷。总体来说，贫困与反贫困研究分为三大内容：贫困的定义及分类，贫困 的根源和反贫困的对策。由于本文论述的重点是在反贫困领域，目前与反贫困问题 相关的研究主要集中在以下几个方面： ( 一) 、政府扶贫资金使用效果方面的研究 汪三贵等的研究发现直接投向贫困县的资金在逐年减少，主要原因是越来越多 的扶贫专项贷款没有落实到贫困县。 参见汪三贵，李文：中央扶贫资金的分配及影响因素分析中国农树经济2 0 0 4 年第8 期。 3 硬士论文第一章导论 蔡防、都阳。的研究结果显示更多的是政府投资努力之外的投资而不是扶贫资金投 资对经济增长起到促进作用，而初始人力资本存量对经济增长率的促进作用更明显。 黄季馄等。的研究表明政府扶贫投资对中国贫困发生率在统计上没有显著的关 系，即说明扶贫投资对脱贫的解释力不足。 陈凡、杨越。的研究发现扶贫资金的影响集中在短期效果。从缓解贫困的效果来 看，以工代赈资金效果最大。相比较而言，财政发展资金对缓解贫困的作用不明显。 朱乾字。对政府扶贫资金的绩效进行了分析。研究显示：财政发展资金和贴息贷 款对贫困人口收入增加和数量减少的作用都不明显，只有以工代赈资金的增加能促 进农业总产值、农民入均纯收入的增长并减少农村贫困入口数。 汪三贵、朱希刚 指出“双渠道”传递的运行障碍对“利益最大化”的追求， 导致银行有意延长扶贫资金在银行内部的滞留时间，并压低扶贫贷款回收的上报数。 银行的这种趋利性倾向与扶贫贷款政策性要求不相适应，形成了“双渠道”传递系 统的体制矛盾，由此对扶贫效果产生了消极的影响。 以上这些学者的研究，大都借助数量经济模型分析扶贫资金的使用绩效，数据不 同，样本的大小不同，结果也不同。每种分析中对扶贫起作用的资金种类是不同的， 有的是以工代赈资金的作用大，有的是扶贫资金与贫困发生率并没有显著的关系。 但很难明确地划分农户增加的1 元收入中，到底是哪种资金带来的。 ( 二) 、扶贫资金瞄准偏离方面的研究 李小云等。对中央财政扶贫资金的重点县瞄准、贫困村瞄准、和贫困群体瞄准情 况进行了深入分析的研究，发现目前我国中央财政扶贫资金流出重点县的比重超过 规定的7 0 ；贫困村识别能够在一定程度上提高瞄准精度，但由于指标式的贫困村确 定方法从制度上排挤了一些真正的贫困村进入瞄准范围；项目依托式的扶贫资金到 达贫困户手中的比重最低，信贷资金不能瞄准贫困群体的问题仍然十分突出。 刘冬梅。对以县为扶贫目标的瞄准机制存在的一些弊端进行了研究。认为，将中 参见蔡畴等：制度、趋同与人文发展一区域发展和西部开发战略思考，中国人民大学 出版社，2 0 0 2 ，第2 2 7 页。 参见黄季煽，马恒运，罗泽尔：中国的扶贫问题和政策，改革，1 9 9 8 年第4 期。 陈凡，杨越：中国扶贫资金投入对缓解贫困的作用。农业技术经济，2 0 0 3 年第6 期。 参见朱乾宇：政府扶贫资金投入方式与扶贫绩效的多元回归分析，中央财经大学 学报，2 0 0 4 年第4 期。 引自三农信息网( h t t p ：a v w w h e l p - p o v e r t y o r g c n ) 。 参见李小云，张雪梅，唐丽霞：我国中央财政扶贫资金的瞄准分析，中国农业大学学 报( 社会科学版) ，2 0 0 5 年第3 期。 参见刘冬梅：对中国二十一世纪反贫困目标瞄准机制的思考，农业技术经济，2 0 0 1 年第5 期。 4 硬士论文第一章导论 国反贫困的瞄准目标定位于县的机制在管理成本上是可接受的，在瞄准精度上却存 在着严重的偏差。扶贫资金传递的各个环节都不能成为中国反贫困瞄准机制构建的 最优选择，矛盾的焦点主要在于瞄准精度的提高总是伴随着管理成本的上升。 黄季煜等嘲究认为，贫困地区豹乡、村企业的损益率分别是5 6 和1 4 ，面全国 平均为3 5 和6 ，扶贫实践证明，真正的贫困农户回收率要远远高于这些经济实体。 扶贫项目帮助穷人的原定目标在项目运作过程中被其他目标所置换，是扶贫项 目运作过程中发生的一个典型的问题，许多研究就是从这一问题的角度对扶贫项目 运作的各个环节进行了分析。 吴国宝。的研究指出：由于项目管理方面制度不全、监控不力，导致大量资金外 溢：或者是由于甄别受益贫困户的工作不力或方法不当，导致目标组识别错误，扶 贫资金流向偏离目标，从而发生“目标转换”问题。 周彬彬认为，扶贫工作的指导思想决定了在扶贫项目设计时就埋下“目标转换” 的隐患国。他指出，最初确定的扶贫方针是以经济开发为手段，以开发促扶贫的逻辑 设计构成了一种实现目标的时间顺序，即先实现开发的目的，在此基础上，再实现 缓解贫困的目标。这就使开发的目标有可能替代了扶贫的目标。 朱玲、蒋中一。对以工代赈项目的运作及其对减缓贫困的作用做了较为详细的研 究，他们探讨了以工代赈项目的组织方式、瞄准机制、运行特征以及对减缓贫困的 影响程度，并运用决策分析工具分别对村社、农户和个人参加以工代赈项目的可能 性进行估算。研究指出，以工代赈项目是通过传统的计划经济系统组织的，其传递 的组织机构是典型的政府组织，村社组织既是受益单位又是基层传递组织，在项目 中扮演着极为特殊的角色；以工代赈项目通过调整项目地点和投资方向选择受益者， 不具备瞄准最贫困人口的机制，项目瞄准的是村社而并非是单个农户或个人，不能 将非贫困者排除在受益范围之外，但由于项目是通过衬社组织劳动力参与来运行的， 又因为村社内部通行的公平原则，最终还是使贫困者形成受益人口的大多数。 在刚开展扶贫工作之初，政府要求直接将扶贫资金贷给贫困农户，但这种做法遇 到了许多困难，效果也不理想。在实际操作中，大约有8 0 0 6 的扶贫资金是直接投给扶 贫企业来执行的。扶贫企业是扶贫项目传递的微观执行组织，这种组织的作用是帮 参见黄季妮，马恒运，罗泽尔：中国的扶贫问题和政策，改革，1 9 9 8 年第4 期。 引自三农信息网( h t t p ：w w w h e l p - p o v e r t y o r g c a ) 。 转引自王春华：农村扶贫资金投向及实施项目的效果和影响的实证分析，中国农业大 学硕士学位论文，2 0 0 5 年5 月。 参见朱玲，蒋中一：以工代赈与缓解贫困，上海：上海三联书店，上海人民出版社， 1 9 9 4 年。 5 硕士论文 第一章导论 助个体贫困户绕过信用障碍，其传递机制是通过就业效应和产品关联效应来完成的。 扶贫贷款瞄准经济实体没有达至扶贫的最终目的。 瞄准的偏差是由于扶贫资金本身的性质使然，还是由于其运行机制存在偏差? 在逻辑上，现有的扶贫制度能否彻底解决扶贫资金瞄准偏离? 以上学者的研究没有 给出明确的答案。 ( 三) 、区域经济增长和缓解贫困关系的研究 林伯强。提出了分解增长效应的方法和贫困减少指数，贫困减少指数表明，增长 政策的选择应该使收入效应与不均等效应之和最大化，经济增长能够减少贫困，即 使在不均等状况恶化的情况下。通过建立经济计量模型，分析1 9 8 5 - - 2 0 0 1 年间增长 与贫困减少的关系。实证结果表明，1 9 8 5 - - - 2 0 0 1 年中国的经济增长有效的减少了贫 困，但同时收入不均等状况也恶化了，这限制了经济增长带给贫困人口的潜在福利， 也减少了增长减少贫困的效果。 安虎森。的研究认为，扶贫的最终目的是要瓦解积累贫困恶性循环赖以维系的运 行机制，建立一种良性的循环机制，这种新的运行机制不可能通过区域经济增长战 略建立起来。由于缺乏对贫困地区经济运行机制的理解，许多贫困地区常把扶贫引 向区域经济增长，因此，地方政府所制定的区域经济政策常偏离实际。 区域经济增长对缓解贫困的作用，在不同的经济发展阶段，效果不同，在增长 的边际效应逐步递减时，我们需要反思的是：是区域经济增长本身的性质决定了这 一点，还是应创造出使增长的边际效应递增的条件? 因为我国开发式扶贫的实践已 经证明，区域经济增长对缓解贫困的作用巨大。 纵观不同学者对我国扶贫资金的研究，问题的核心集中于扶贫资金的目标瞄准 和投资决策。从全国扶贫工作来看，无论是成绩还是经验，矛盾还是摩擦，实际上 都是在围绕着扶贫资金，如何在现有扶贫资金使用的制度框架内提高其使用效率。 但现阶段贫困人口的构成、分布与其贫困的性质已发生重大转变，以及扶贫资金产 出日益下降的背景下，应该深入探讨扶贫资金使用制度满足实际需求背后的经济规 律，研究制度本身是否存在自身难以克服的困境。本文将在以上各位学者研究的基 础上，试图分析现行的扶贫资金使用制度，并从现行的扶贫体制外进行一些探索。 三、研究的问题和研究目的 中国农村开发式扶贫的完整体系是由社会扶贫、政府扶贫和国际援助三部分组 参见林伯强： 中国的经济增长、贫困减少与政策选择， 经济研究，2 0 0 3 年第1 2 期。 参见安虎森：贫困落后地区积累贫困的经济运行机制分析，南开学报，2 0 0 1 年第4 期。 6 硕士论文第一章导论 成，为避免使研究范围过于宽泛，本文将研究对象特别限定于中国农村开发式扶贫 中政府投入的扶贫资金。根据国家统计局对贫困县扶贫投资的统计，1 9 9 8 - - 2 0 0 1 年 问中央政府的扶贫投资占贫困县总扶贫投资的7 1 ，如果加上地方政府的扶贫投资， 这一比例高达8 3 v 。可以看出，政府投入的扶贫资金是中国农村开发式扶贫体系的主 导力量。 ( 一) 、研究的闯题 1 、政府扶贫资金使用制度中的各行为主体之间行为互动的博弈关系，从理论 上揭示出资金使用的制度困境； 2 、改变扶贫资金使用方向、用途以及完善农村最低保障制度的可行性及必要性。 3 、在建立健全农村社会保障制度的前提下，如何统筹使用政府扶贫资金与社 会保障资金，以提高人民福利水平。 ( 二) 、研究目的 目前我国农村扶贫资金使用效率低下，贫困人口下降缓慢，扶贫效果不理想。究 其原因，主要是扶贫过程中，目标瞄准和资金投向有问题，扶贫资金大量发生偏离 和渗漏，贫困人口的脱贫越来越难，扶贫资金的使用效率越来越低。 本文在客观分析现阶段贫困人口的性质及其分布的基础上，为了提高政府资金的 使用效率，把宝贵的扶贫资金真正用在贫困人口身上，指出现有扶贫资金使用制度 存在的“困境”，应通过逐步改变扶贫资金的用途，为农村社会保障融资，在不增加 财政负担的基础上，建立和完善城乡一体的社会保障体系：同时，政府应从产业投 资扶贫开发中脱离出来，在具有正的外部性的领域进行投资，诸如以提高和改善人 力资本为目的的教育、健康和人文发展等，以尽快解决绝对贫困入口的温饱问题， 从而消灭绝对贫困。 四、若干概念界定 1 、贫困 贫困( p o v e r t y ) 是一个模糊的概念，是对一种现象的描述，它最直观的表现就是 生活困苦。对贫困的理解随着时间和空间以及人们的思想观念的变化而变化。 人们最早是从经济的角度来研究贫困问题，贫困的定义一般仅限于较狭窄的收 入概念和物质生活的维持，认为如果一个家庭的总收入不足以取得维持物质生活所 必备的需要，那么，该家庭就是处于贫困状态，显然这是直接从消费的角度来定义 参见王国良等：中国扶贫政策趋势与挑战北京：社会科学文献出版杜，2 0 0 5 年。第2 6 9 页。 7 硕士论文第一章导论 贫困。后来，对贫困的考察加入了生产方面的因素，即认为除了在消费方面人们无 法得到衣、食、住等人类基本生活需求的满足，劳动力本身再生产难以维持外，在 生产方面，人们也缺乏扩大再生产的物质条件，难以维持简单再生产。可以看出， 包括了生产方面含义的贫困定义要全面得多。然而，这样的定义还是仅仅从经济角 度来界定的，属于狭义的贫困概念。这种生活达不到温饱、生产难以维持的状态就 是绝对贫困( a b s o l u t ep o v e r t y ) ，也叫极端贫困( e x t r e m ep o v e r t y ) 。准确地说， 绝对贫困是根据仅能维持生理效能的最低需要进行界定的，它突出了贫困在生理的、 自然客观的生存方面的内涵，反映了最低限度生活需要的“绝对”标准。根据收入 的比较和差距来定义的贫困就是相对贫困( r e l a t i v ep o v e r t y ) 。相对贫困是指当一 个人或者家庭的收入比社会平均收入少到社会认可的一定程度时所处于的那种生活 境况，如社会全部成员中收入最低的1 0 或2 0 人口。相对贫困反映了贫困的动态概 念和历史范畴，说明生活必需品的数量和质量标准是随着经济发展、收入水平的变 化以及社会环境的变化而不断变化的。 中国农村扶贫实践中对贫困概念的理解也是在不断发展的。在2 0 0 0 年前“贫困” 的政策含义主要是绝对贫困。2 0 0 1 年中国开始实施中国农村扶贫开发纲要 ( 2 0 0 1 2 0 1 0 年) 后，“贫困”的政策含义主要是绝对贫困，但已经开始包括相对贫 困。国家统计局从2 0 0 0 年开始，在统计指标上将没有解决温饱的贫困人口改称为“极 端贫困人口”，同时将相对贫困人口纳入贫困人口统计范围，称之为“初步解决温饱、 但还不巩固的低收入人口”。按照新的统计口径，2 0 0 6 年底中国农村极端贫困人口为 2 1 4 8 万，低收入人口3 5 5 0 万，这两部分共占全国人口的比重为6 。 本文对贫困概念的界定采用了中国农村开发式扶贫实践中对贫困的政策性界 定含义。这主要是因为目前政府扶贫努力的出发点是帮助符合这一概念的人群摆脱 贫困，同时扶贫绩效的认定及贫困监测也是以此概念为基础的。 2 、扶贫 扶贫是中文特有的词汇，表示反贫困的一种具体行为。在国际范围内，反贫困 的概念一般有三种表示：一是减少贫困( p o v e r t yr e d u c t i o n ) ；二是减缓贫困( p o v e r t y a l l e v i a t i o n ) ：三是消除贫困( p o v e r t ye r a d i c a t i o n ) 。这三种概念从不同角度反 映了对反贫困的理解。减少贫困是从贫困人口数量的角度表达了反贫困的行为过程： 减缓贫困则是从贫困程度减轻的角度反映反贫困过程；消除贫困则反映了反贫困的 目的性。扶贫是一种以消除贫困为目标的行为，同时也是一个过程，与前两个概念 更为相近，表示减少或减缓贫困的行为和过程。由于中国农村扶贫实质上是采取了 8 硕士论文第一章导论 瞄准贫困人口( 1 9 9 0 年代中期以前主要瞄准贫困地区) 的发展援助方式，按照“扶 贫”的政策含义完整表述应该是：扶持农村贫困入口( 贫困地区) 通过发展摆脱贫 困。本文采用的“扶贫”概念主要是针对农村特定贫困人口采取的、具有专门政策 含义的发展援助，不包括其他社会救济和保障措施以及受益群体主要不是贫困人口 的其他区域性发展援助。 五、研究思路与结构安捧 1 、研究思路 本文首先分析我国扶贫资金使用制度产生的背景和主要内容，在此基础上分析 在这种制度的运行机制及其扶贫绩效；其次，用博弈论工具，分析我国扶贫资金使 用制度行为主体之间的互动关系，揭示出扶贫资金使用的制度性困境；最后，在对 现阶段扶贫环境的再认识的基础上，本文提出扶贫制度改革一方面是将贫困人口纳 入农村社保体系，但应考虑到全国各区域不同的经济发展水平和地方财政水平；另 一方面，应充分认识到在更高层次上( 即按照较高的贫困线标准) ，我国的贫困问题 仍然是一个区域经济发展问题，除了应加快区域经济增长，创造出使扶贫资金边际 收益递增的条件外，政府需要在扶贫环境的建设上做出努力，实施就业优先的发展 战略，投资于贫困人民，促进他们能力的提高，是消灭贫困的根本途径。 2 、结构安排 本文分为以下四部分： 第一章：导论。主要阐述本文的研究意义、研究思路和结构安排。 第二章：扶贫资金使用制度的形成与运行机制。分析我国扶贫资金使用制度产 生背景和主要内容，在此基础上分析这种制度的运行机制及其产出。 第三章：扶贫资金使用制度困境的理论分析。用博弈论工具，分析我国扶贫资 金使用制度参与人之间的互动关系，揭示出扶贫资金使用的制度性困境。 第四章：扶贫资金使用制度改革的思考。在对现阶段扶贫环境进行再认识的基础 上，进一步分析扶贫资金使用制度改革的必要性与可行性，并提出相应的政策建议。 总体上，本文对扶贫资金使用制度的研究，使用了博弈论工具，将扶贫资金使 用链条中各行为主体的互动关系模型化，从而揭示出扶贫资金制度本身存在的困境， 指出资金效率低下背后的经济本质，丰富了研究扶贫资金使用制度问题的视角和方 法。另外，本文的研究结论为我国扶贫资金使用效率提高、农村最低生活保障制度 的建立，从而最终解决农村贫困问题具有一定的理论与现实指导意义。 9 硕士论文 第二章扶贫资金使用甓度的形成与运行机捌 第二章扶贫资金使用制度的形成与运行机制 5 0 年代初期，美国经济学家纳克斯基于资本缺乏是妨碍经济增长主要因素的思 想，通过供给和需求两个方面的分析，提出发展中国家“贫困恶性循环”的理论。 从供给方面来看，由于发展中国家实际收入水平低，储蓄能力小，资本缺乏，影响 了劳动生产率的提高，而这又导致收入水平低下，如此循环往复形成了一个“低收 入低储蓄能力一低资本形成低生产率地产出低收入的恶性循环”：从需求方 面来看，由于收入水平低，购买力弱，市场有限，致使投资的吸引力小，缺乏投资 热情，资本不足，使劳动生产率低下，反过来又使人们的收入水平更低，如此周而 复始形成了“低收入一低购买力投资引诱不足一低资本形成一低生产率地产出 一低收入的恶性循环”国。其结论是，突破这两个循环的关键在于资本注入。 中国政府的扶贫政策主要包括两个方面：一是给予贫困地区多项优惠政策，促 进贫困地区经济的发展；二是不断加大扶贫资金投入力度，改善贫困地区经济环境， 促进贫困地区经济发展，帮助贫困人口发展生产、改善生活。尤其是政府扶贫资金 的大规模投入取得了显著效果，从而也进一步论证了资本投入是走出贫困恶性循环 的关键。 农村扶贫项目资金。的来源、构成、运行方式和运行规律是农村扶贫资金制度的 重要内容。研究分析这些内容，对于改进和加强农村扶贫项目资金的管理，提高农 村扶贫资金使用制度的运行效率，具有十分重要的意义。 一、扶贫资金使用制度的形成 ( 一) 、扶贫资金使用制度形成的背景 1 、制度形成的现实背景 扶贫资金使用制度是由一系列的政策体系组成的，主要包括：满足贫困地区经 济增长和扶贫双重目标、坚持以项目为中心的以开发促发展。这些主要的政策是相 互配合的，核心内容是以资金投入为主要内容的开发式扶贫，这是在克服救济式的 输血式扶贫的缺点的基础上产生的。 救济式扶贫的实质是直接面对贫困人口，将资源直接分配给目标人群。这种制 度安排取决于政府财政状况和贫困人口的数量，主要由民政部门负责。7 0 年代末的 谷书堂：社会主义经济学通论中国转型期经济问题研究，2 0 0 0 年，第7 2 9 页。 由于农村扶贫资金使用的产业导向，即扶贫资金是以项目为载体的，因而本文对农村扶 贫资金与农村扶贫项目资金不作区分。 硕士论文第二章扶贫资金使用制度的形成与运行机镧 农村改革和公社体制的瓦解，使农村的生活保障制度发生根本性的变化，家庭成为 独立的生产和消费单位，同时承担起保障家庭成员基本生活的大部分责任。尽管乡、 村基层组织仍为失去劳动能力又无可靠的家庭保障的人口提供部分帮助，但除少数 发达地区外，基层组织的救济能力已大大减弱。贫困地区由于集体经济的薄弱和民 众普遍贫穷，只能依靠国家对特贫入口进行生活救济。1 9 9 0 年，全国有3 6 5 万农村 居民有资格享受五保。待遇，其中3 3 6 万名得到救济，平均每个受益者得到4 0 多元 的救济金，此外还有9 0 0 0 万左右的持续贫困人口需要生活救济。但是，由于中央和 地方政府的支持有限，只对其中的一部分人发放了救济。如1 9 8 8 年，只有3 5 0 0 万 人获得了中央政府发放的1 5 6 亿元和地方政府及集体发放的2 9 3 亿元的救济，人 均1 3 元。总体而言，国家通过民政系统对贫困者的救济还是有效的，至少对控制 在农村人口中发生严重的营养不良起到了重要作用。救济式扶贫的制度安排集中定 位于极端贫困人口，特别是社会群体中的弱者、无劳动能力、受突发性自然灾害影 响的群体，具有直接“扶贫到户”的效益，然而这种扶贫制度安排基本缺乏发展含 义，不适合扶植由于欠发展导致的贫困问题。其自主扶贫的可持续性很低。 开发式扶贫实质是间接面对贫困人口，将政府扶贫资金通过开发这一环节，间 接分配给贫困人口，分配的载体是项目、企业等，与此同时，建立一系列保证开发 顺利进行的制度安排( 即强制性的制度变迁) 。这样，以资金投入缓解贫困的逻辑设 计构成了一种实现目标的时间顺序，即先实现开发的目的，在此基础上，再实现缓 解贫困的目标。 2 、制度形成的理论背景 从1 9 8 6 年开始，我国开始实行开发式扶贫战略，其核心是农村扶贫资金的运用。 要使该战略起到预期作用，归根结底要运用好政府扶贫资金，以开发为手段，以项 目为载体，提高资金使用效率，使贫困人口参与到项目中来，提高他们的收入，使 他们摆脱贫困。 从理论上看，开发式扶贫基本上可归结为发展经济学中所谓的涓滴( t r i c k l e d o w n ) 发展战略之列。而涓滴战略在绝大多数发展中国家和地区的实践基本上都没 有成功。当然，中国选择类似涓滴战略的扶贫制度安排有其一定的历史和现实背景。 第一，中国农村的贫困人口呈区域集中分布，分布在贫困县的贫困人口约占全国农 “五保”，即：为丧失劳动能力无人抚养或赡养的农村人口提供食、衣、住、医疗和 教育、丧葬。 转引自：曹洪民：中国农村开发式扶贫模式研究。中国农业大学博士学位论文，2 0 0 3 年。 1 l 硕士论文 第二章扶贫资金使用制度的形成与运行机制 村贫困人口的7 傩左右。，从这一角度看，解决中国农村的贫困与这些贫困地区的经 济发展存在一定的直接关系。第二，在中国。政府系统仍是最有力的组织系统，没 有其它可供选择的替代组织的出现，以地区作为扶贫的基本操作和工作单位，至少 对中央政府来说是最易管理的。也许正是这一考虑使决策者感觉到中国可以采用类 似涓滴战略的扶贫战略，因为发展中国家采用涓滴战略不成功的主要原因是区域经 济增长所实现的利益在