（工商管理专业论文）城市供水产业规制研究——以无锡市城市供水规制为例.pdf

东南大学学位论文独创性声明 舢 y 1 7 5 , , , 3 im 4 | r l r l 1 1 7 i l lillll 1 1 | 。 本人声明所呈交的学位论文是我个人在导师指导下进行的研究工作及取得的研究 成果。尽我所知，除了文中特别加以标注和致谢的地方外，论文中不包含其他人已经发 表或撰写过的研究成果，也不包含为获得东南大学或其它教育机构的学位或证书而使用 过的材料。 研究生签名：丛 日 期：坦z 2 ：，7 东南大学学位论文使用授权声明 东南大学、中国科学技术信息研究所、国家图书馆有权保留本人所送交学位论文的 复印件和电子文档，可以采用影印、缩印或其他复制手段保存论文。本人电子文档的内 容和纸质论文的内容相一致。除在保密期内的保密论文外，允许论文被查阅和借阅，可 以公布( 包括刊登) 论文的全部或部分内容。论文的公布( 包括刊登) 授权东南大学研 究生院办理。 研究生签名：避 导师签名：日期户。0 7 城市供水产业规制研究 以无锡市供水规制为例 研究生：袁松导师：张向阳东南大学 摘要 城市供水产业是关系到城市经济社会的健康发展和城市居民生活质量的保证的城 市基础性产业。它包括水的生产、输送、销售、服务和供水设施的维护的一个系统的完 整产业链。受计划经济的影响，在我国长期实行的政企合一的政府规制体制，这一体制 在建国初期迅速普及城市供水，提高居民用水普及率，改善群众用水的卫生性，减少传 染疾病的传播起到了巨大的推动作用。改革开放以来，我国的经济发展爆发式增长，居 民生活水平大幅提高，城市化进程不断加快，对城市供水的要求也不断提高，出现了城 市供水的供求矛盾加大，供水设施的建设赶不上需求的增长；政府财政负担加重，对供 水设施的投入不足；供水企业效率低下，服务质量得不到提高；水价不断调高，供水企 业却长期亏损；水污染严重，供水危机时有出现；供水产业的市场化进程加快，但是供 水产业的规制却严重滞后等一系列问题。针对这种情况，政府必须进行有效规制，来打 破城市供水产业的自然垄断，引进积极的竞争机制，提高城市供水效率，增加社会福利。 本文以城市供水产业的规制为研究对象，在自然垄断理论和政府规制理论的基础上 分析了供水产业的经济技术特征以及供水产业链不同业务的垄断特性，在进入规制、价 格规制、质量规制和环境规制四个方面的规制需求进行了分析，对照比较了英国、法国、 美国等经济发达国家在2 0 世纪7 0 年代所采取的有效地规制改革、具体做法以及所取得 的成效，针对我国城市供水产业的发展情况、规制现状和存在的问题，以无锡市城市供 水产业发展和规制为例进行了实证研究，提出了完善法律体系、实行真正的政企分开、 着力于竞争机制的建立、科学地进行价格规制以及完善安全机制等几个方面的建议。 关键词：城市供水自然垄断政府规制 st u d yo ni 之e g u l a t i o no fu r b a nw 夕汀e r s u p p l ym d u s t r y e x a m p l ef r o m u x ic i t y p o s t g r a d u a t e ：y u a ns h o n g s u p e r v i s o r ：z h a n gx i a n g y a n g s o u t h e a s tu n i v e r s i t y a b s t r a c t u r b a nw a t e rs u p p l yi sab a s i ci n d u s t r yt h a ti sr e l a t e dt ot h eh e a l t h yd e v e l o p m e n to f u r b a ne c o n o m ya n dt h eg u a r a n t e eo fl i f eq u a l i t yf o ru r b a nr e s i d e n t s i ti sa c o m p l e t ei n d u s t r i a l c h a i ni n c l u d i n gt h es y s t e mo fw a t e rp r o d u c t i o n , t r a n s m i s s i o n , m a r k e t i n g ，s e r v i c ea n d m a i n t e n a n c eo fw a t e rs u p p l yf a c i l i t i e s a f f e c t e db yt h ei m p a c to ft h ep l a n n e de c o n o m y , t h e g o v e m r n e n tr e g u l a t i o ns y s t e mo fg o v e r n m e n tf u n c t i o na n de n t e r p r i s em a n a g e m e n ti no n e i s l o n gi ni m p l e m e n t a t i o n i nt h ee a r l yd a y sa f t e re s t a b l i s h m e n to fo u rc o u n t r y , t h i ss y s t e mh a d g i v e nag r e a ti m p u l s et ot h er a p i dp o p u l a r i z a t i o no fu r b a nw a t e rs u p p l ya n da d v a n c eo fw a t e r u s ep e n e t r a t i o nr a t eb yt h er e s i d e n t s ，i m p r o v i n gt h eh e a l t ho fw a t e ra n d r e d u c i n gt h es p r e a do f i n f e c t i o u sd i s e a s e s s i n c et h er e f o r ma n do p e n i n gu p ，、析廿lc h i n a se x p l o s i v ee c o n o m i c d e v e l o p m e n t , b i gg r o w t ha n das u b s t a n t i a li n c r e a s ei nl i v i n gs t a n d a r d s ，a c c e l e r a t i n gt h e u r b a n i z a t i o np r o c e s s ，u r b a nw a t e rd e m a n di sa l s o r i s i n g i th a sb e e ni n c r e a s i n gt h e c o n t r a d i c t i o nb e t w e e ns u p p l ya n dd e m a n di nu r b a nw a t e rs u p p l y t h ew a t e rs u p p l yf a c i l i t y c o n s t r u c t i o nc a nn o tc a t c hu p 、析t l ld e m a n dg r o w t h t h e r ea r eas e r i e so fp r o b l e m s ：t h e g o v e r n m e n t sf i n a n c i a lb u r d e ni sa g g r a v a t e d ；i n a d e q u a t ei n v e s t m e n ti nw a t e rs u p p l yf a c i l i t i e s ； w a t e rs u p p l ye n t e r p r i s ei n e f f i c i e n c y ；q u a l i 够o fs e r v i c ei sn o ti m p r o v e d ；d e s p i t et h ec o n s t a n t i n c r e a s ei nt h ep r i c eo fw a t e r , t h ew a t e ru t i l i t yh a sal o n g - t e r ml o s s e s ；w a t e rp o l l u t i o ni s s e r i o u s ，w a t e rs u p p l yc r i s i sh a p p e n sf r o mt i m et ot i m e t h ew a t e rs u p p l yi n d u s t r yh a ss p e e d u pt h em a r k e t o r i e n t e dp r o c e s s ，b u ti t sr e g u l a t o r ys y s t e m sa r es e r i o u s l yl a g g i n gb e h i n d u n d e rt h i ss i t u a t i o n , t h eg o v e m r n e n tm u s tc a r r yo u te f f e c t i v er e g u l a t o r ys y s t e mt ob r e a kt h e n a t u r a lm o n o p o l yo fu r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r y , i n t r o d u c i n gap o s i t i v e c o m p e t i t i o n , i n c r e a s i n gt h ee f f i c i e n c yo fu r b a nw a t e rs u p p l ya n di m p r o v es o c i a lw e l f a r e t a k i n gt h er e g u l a t o r ys y s t e mo fu r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r ya sr e s e a r c ho b j e c t , b a s e do n t h en a t u r a lm o n o p o l yt h e o r ya n dt h et h e o r yo fg o v e r n m e n tr e g u l a t i o n ，t h i sp a p e ra n a l y z e st h e e c o n o m i ca n dt e c h n i c a lc h a r a c t e r i s t i c so ft h ew a t e rs u p p l yi n d u s t r y , a sw e l la st h em o n o p o l y o fd i f f e r e n tb u s i n e s si nw a t e rs u p p l yi n d u s t r yc h a i n a n a l y s i si sa l s om a d ei nf o u ra r e a so f r e g u l a t i o nr e q u i r e m e n t ：e n t e r i n gr e g u l a t i o n ，p r i c er e g u l a t i o n , q u a l i t yr e g u l a t i o na n d e n v i r o n m e n t a lr e g u l a t i o n t h i sp a p e rc o m p a r e sa n dc o n t r a s t st h ee f f e c t i v er e g u l a t o r yr e f o r m ， s p e c i f i cp r a c t i c e st a k e na n dt h er e s u l t sa c h i e v e db yu n i t e dk i n g d o m ，f r a n c e ，t h eu n i t e d s t a t e sa n do t h e re c o n o m i c a l l yd e v e l o p e dc o u n t r i e si nt h e7 0y e a r s ，2 0 t hc e n t u r y i nv i e wo f c h i n a su r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r yd e v e l o p m e n t s ，c u r r e n tr e g u l a t o r ys y s t e ms t a t u sa n d e x i s t i n gp r o b l e m s ，t h ee m p i r i c a ls t u d i e si sm a d eb yt a k i n gw u x iu r b a nw a t e rs u p p l yi n d u s t r y d e v e l o p m e n ta n dr e g u l a t o r ys y s t e ma sa l le x a m p l e p r o p o s a l sa r ep u tf o r w a r di nf o l l o w i n g a s p e c t s ：p e r f e c t i n g t h e l e g a ls y s t e m ；p r a c t i c a l l ys e p a r a t i n gg o v e r n m e n tf u n c t i o nf r o m e n t e r p r i s em a n a g e m e n t ；f o c u s i n go nt h ee s t a b l i s h m e n to fac o m p e t i t i v em e c h a n i s m ； e x e c u t i n gp r i c er e g u l a t i o ni ns c i e n t i f i cm a n n e r , a sw e l la si m p r o v i n gt h es a f e t ym e c h a n i s m k e yw o r d s ：u r b a nw a t e r , g o v e r n m e n tr e g u l a t i o n , n a t u r a lm o n o p o l y i i i 摘要 目录 i a b s t r a c t 第一章绪论1 1 1 问题的提出l 1 2 供水产业的界定2 1 3 研究的目的和意义2 1 4 研究思路和本文结构3 第二章理论综述5 2 1 自然垄断理论5 2 1 1 传统的自然垄断理论5 2 1 2 新自然垄断理论5 2 1 3 自然垄断产业不同业务范围的规制7 2 2 规制理论7 2 2 1 传统的规制理论7 2 2 2 放松规制理论8 2 2 3 激励规制理论9 2 3 城市供水产业规制的国内外研究1 l 2 3 1 城市供水产业规制的国外研究1 l 2 3 2 城市供水产业规制的国内研究1 3 2 4 本章小结1 4 第三章城市供水产业基本特征和规制需求1 6 3 1 城市供水产业的技术经济特性分析1 6 3 2 城市供水产业规制需求18 3 3 供水产业链各个环节的规制需求分析2 0 3 4 本章小结2 l 第四章经济发达国家城市供水产业规制实践 4 1 经济发达国家城市供水产业规制的主要做法2 2 4 2 经济发达国家城市供水产业规制的成效2 7 4 3 经济发达国家供水产业规制的基本经验2 9 4 4 本章小结3l 第五章我国城市供水产业的规制实践3 2 5 1 我国城市供水产业的发展概况3 2 5 2 目前存在的问题“3 3 5 3 我国供水产业规制改革的历程3 5 5 4 我国城市供水规制改革的初步成效3 8 5 5 我国城市供水产业规制存在的问题“3 8 i v 5 6 本章小结3 9 第六章无锡市城市供水产业规制探索 6 1 无锡市的城市供水发展概况4 0 6 2 供水产业现状分析4l 6 2 1 供需分析“4l 6 2 2 供水水源地水质分析4 4 6 2 3 经营状况分析4 6 6 2 4 存在的问题4 8 6 3 无锡市城市供水产业规制现状4 9 6 4 现行规制体制存在的问题5 4 6 5 无锡市城市供水规制改革的建议“5 4 6 6 本章小结5 8 第七章结论和建议 7 1 结论5 9 7 2 政策建议6 0 致谢6 3 参考文献“ 作者在学期间发表的论文6 6 v 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 1 1 问题的提出 第一章绪论 水是人类生存的基础。水资源问题已成为2 1 世纪全球资源环境的首要问题，联合 国一项研究指出，全球现有1 2 亿人面临中度到高度缺水的压力，8 0 个国家水源不足， 2 0 亿人的饮水得不到保证。预计到2 0 2 5 年，形势将会进步恶化，缺水人口将达到2 8 亿 - 3 3 亿。近年来随着水资源危机的加剧和水环境质量的不断恶化，水短缺和水污染 已经成为世界备受关注的资源环境问题之一。 在我国，水资源总量约2 8 万亿立方米，占全球的6 ，位居世界第四，但是人均 水资源量却只有2 2 0 0 立方米左右，只有世界平均值的1 4 ，是全球1 3 个人均水资源量 最贫乏的国家之一。u j 在全国6 0 0 多座城市中约有4 0 0 个城市已经常年处于供水不足的 状态，其中严重缺水的城市达到1 1 0 多个，全国城市缺水总量约6 0 亿立方米，水资源 短缺严重。 与此同时，水污染又加剧了水资源的短缺。2 0 0 7 年我国监测河流中，i i i i 类水河长 占总监测河长的5 9 5 ，低于i 类水的河长占4 0 5 ，其中劣v 类水河长占2 1 7 。 国家重点治理的“三湖 ，即太湖、滇池、巢湖三大湖，氮磷等有机物污染严重，除少 部分面积外，三湖绝大多数处于中度富营养状态。【2 1 近年来，各地出现了多起水污染事 件引发的城市供水危机。水污染日益严重使得水资源的供需矛盾更加突出。 城市供水产业是城市经济社会发展的基础，与城市居民的生活息息相关，是城市功 能发挥的的“供血系统 。然而受计划经济的影响，城市供水产业是一个典型的政企不 分、垄断经营的领域，城市供水产业存在着：一、垄断经营，企业缺少竞争活力，机构 臃肿，人浮于事，效率低下；二、价格形成机制不合理，不能反映成本变化和市场供需 变化；三、投资渠道单一，投资渠道不畅，投资不足；四、规制政出多门，互相交叉， 制约乏力等问题，难以适应供水产业的可持续发展要求，难以满足人们在生产和生活方 面对城市供水的需求。 进入2 1 世纪，随着全球一体化进程的加快，我国城市供水产业的市场化改革加速 推进，城市供水的市场全面开放，面临激烈的竞争。全球最大的三家水务公司，法国苏 伊士里昂水务集团、威望迪集团、英国泰晤士水务公司纷纷以各种形式进入中国城市供 水产业，介入的程度和区域都相当广泛，中国供水产业面临面临巨大的挑战和竞争压力。 但是由于历史原因及经济发展水平，我国许多城市供水产业规制基本上还是实行政 企合一、垄断经营的政府规制体制，这种体制存在着严重弊端，主要表现在：法制建设 比较薄弱，政府规制缺乏有效的法律支持，执法存在相当大的随意性；政企没有实现真 正分离，缺乏有效的政府规制机制和高效率的企业经营机制；规制的目标导向不明确， 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 市场结构和进入规制缺乏明确的政策目标；价格的制定与调整还是采取传统的按成本定 价的方法，价格形成机制不能发挥刺激生产效率、促进社会分配效率的作用等等。在这 种落后的规制体制下，供水产业缺乏竞争活力，低效、亏损运营，财政补贴负担沉重， 许多大城市每年亏损额都在上千万元以上；投资渠道单一，导致投资不足，供求缺口长 期存在，滞后于城市发展；人们节水意识不强，水资源浪费严重。这种规制体制己明显 不适应新形势新情况的发展需要，与社会经济的发展和市场经济体制的完善形成了尖锐 冲突。 因此有必要对我国城市供水产业的规制进行研究，探索有效的规制体制和规制手段 来打破垄断、提高效率、改善服务，解决效率低下、长期亏损、投入不足、规制乏力的 困境，提高城市供水服务的效率和质量，促进城市供水产业可持续发展，满足城市化进 程不断加快对城市供水的需求。 1 2 供水产业的界定 城市供水产业是指包括取水、制水、销售、传输及污水处理在内的整个城市水务处 理系统。广义的城市供水产业包括从原水的取得、净水处理、管网输配、水的销售、污 水处理和水的回收的一个完整的产业链，它涵盖水资源的开发和保护、城市供水、城市 排水三个部分。【3 j 而狭义的城市供水仅包括城市供水，主要内容是城市供水的生产、销 售和服务，而不包括水资源开发保护、污水处理和水的回收部分。本文所讨论的城市供 水主要以狭义的城市供水为研究对象，它的流程如图1 1 所示。 取水水的生产水的输配水得消费 图1 1 城市供水流程图 城市供水系统从江、河、湖泊取得原水，将原水通过原水输送管道送达净水厂，加 入净水原材料后在制水系统经过沉淀、过滤、消毒等净水流程将原水制成符合标准的自 来水，然后通过自来水输送管网到达千家万户，经过计量后为消费使用，然后收取水费， 完成城市供水的全过程。为了包城市供水的稳定可靠，还要对输水管网等供水设施进行 必要的维护。 1 3 研究的目的和意义 水是人们生活和生产的必需品，是人们维系生命、繁衍生存的最重要的元素。城市 2 东南大学硕士学位论文 第一章绪论 供水产业则是国民经济发展的基础，为城市经济社会发展提供基础性服务的产业。城市 供水的供应，城市供水的质量，城市供水的安全性，被赋予越来越高的地位，提出了越 来越高的要求。中国是个水资源严重缺乏的国家，很多城市都存在城市供水供应不足、 供水水质不能满足需要，生活和生产用水困难；与此同时，受污染的水体数量在增加， 水体受污染的程度在加剧，这又使水资源的缺乏更加严峻，城市供水的供应难以保障， 城市供水的矛盾也更加突出。 由于城市供水的资源稀缺性、自然垄断性和公用事业性，我国一直对城市供水实行 严格的管制。城市供水，长期以来由政府垄断经营，从投资、建设到运营均由政府一手 包办，这种垄断除了其自然垄断的属性，还带有行政垄断的特点。政府规制机构和供水 企业之间的关系完全是一种政企高度合一的关系。在这种政企高度合一的体制下，我国 的城市供水企业，远远没有具备作为市场主体所要求的活力、动力和压力，沦为政府的 附属机构。 严峻的供水形势和供水产业的普遍效率低下、供应不足、服务水平不高己使得城市 供水产业越来越成为制约城市经济社会发展的瓶颈因素。随着社会主义市场经济体制的 建立和不断深入，越来越多的领域市场开始打破垄断、引入竞争机制，传统的非竞争的 自然垄断行业的改革也变得越来越紧迫，电信、电力、铁路、航空、移动通信等自然垄 断行业都在积极构筑市场化的竞争机制，通过竞争机制的引入，规制体制的改革、服务 质量的保证、服务价格的控制都得到了有效改进，取得了相当的成效。而同为自然垄断 产业的城市供水的市场化进程因其特殊性而显得缓慢，成为当前规制体制改革幅度最小 的产业之一。 进入2 1 世纪以来，尽管我国在开放市场、引进外资、供水产业市场化方面取得较 大的进展，对于扩大融资渠道，改善投资，减轻政府负担、改进企业管理方面起到了积 极的作用，但是产权的变革并未带来垄断的打破、效率的提高、服务的改进，真正起作 用的市场竞争机制并未有效建立起来，还未形成一套有效的规范可操作的政府规制体 系。因而研究如何借鉴国外先进的经验，改善政府规制体制，对于引入市场机制，打破 垄断、提高效率、改善服务，保证城市供水产业的发展不断满足人们日益增长的生产和 生活需求，兼顾政府、供水企业、社会公众三者的利益均衡，促进水资源的合理配置， 实现城市供水产业的可持续发展具有重要的现实意义。 1 4 研究思路和本文结构 本文在前人研究成果的基础上，运用政府管制经济学、自然垄断理论等相关理论， 结合我国城市供水产业发展和改革的实际，借鉴发达国家在城市供水产业的规制改革取 得的巨大成就，以无锡市供水产业规制为例对我国城市供水产业规制现状进行分析，来 研究当前转型时期城市供水产业的规制问题，找出提出相应的政策建议。 本文分为七个部分： 3 东南大学硕士学位论文第一章绪论 第一部分是绪论，提出问题，并对论文的研究背景、研究意义，研究方法和思路进 行阐述。着重分析了城市供水产业的水环境背景、对供水产业的界定、供水产业规制的 主要问题以及规制改革背景进行阐述；明确了规制改革的主要目的是为了提高效率，改 进服务，在此基础上，提出了本文的思路和框架 第二部分是规制理论综述。较为详细的介绍了自然垄断理论、政府规制理论的主要 理论，对不同时期的规制理论进行了阐述；对城市供水产业的国内外研究进行了研究分 析。 第三部分是对城市供水产业的特征和规制需求进行分析。分析了城市供水产业的技 术经济特征，并从进入规制、价格规制、质量规制和环境规制四个方面来分析城市供水 产业的规制需求，然后对供水产业链的不同业务分割进行了分析，在此基础上提出对产 业链不同环节进行相对应的规制。 第四部分是以英国、美国、法国为主要代表介绍了经济发达国家城市供水产业规制 的发展改革实践，研究了经济发达国家在市场进入、价格、质量和环境规制方面的改革 发展实践，并对其规制的成效和存在的缺陷进行分析，在此基础上总结出其在供水产业 规制上的基本经验。 第五部分介绍我国城市供水产业的发展概况，研究了在不同发展阶段供水产业的发 展情况以，对当前我国供水产业存在的问题和困难进行了研究；研究了我国城市供水规 制的改革实践，指出了我国的城市供水产业规制改革取得的初步成效，以及在规制方面 存在的不适应新的发展要求的问题。 第六部分对无锡市供水产业的发展进行了阐述，并对无锡市城市供水产业的供给、 需求、环境质量、经营状况等做了实证分析，研究了无锡市供水产业规制的现状，明确 了城市供水产业规制存在的不足，最后提出了无锡市供水产业规制的建议措施。 第七部分是在上述研究分析的基础上，总结研究成果，借鉴国外的经验，对我国城 市供水产业规制提出了确立明确的城市供水产业规制的法律地位；实行政企分离，建立 高效的规制体制和经营机制；建立有效竞争的市场机制；科学合理制定城市供水价格； 建立城市供水安全机制的政策建议。 4 东南大学硕士学位论文 第二章理论综述 第二章理论综述 一般认为城市供水产业和电信、电力、铁路、民航等产业一样属于自然垄断产业。 自然垄断产业，由于其特殊性，如果不对其进行规制，就会出现以下问题：一是存在定 价悖论。垄断产业具有较高的资源配置效率，平均成本较低，但在垄断条件下，垄断企 业有可能凭借其垄断地位制订垄断价格，消费者利益会受到伤害。二是存在效率悖论。 在垄断条件下，既定的市场容量只能容纳少数几家甚至一家最有效率的企业存在。如果 任由不同企业自由竞争，则会出现巨额重复投资，尤其是网络的重复建设，恶性竞争的 结果是彼此都无法生存。三是信息不对称。信息不对称是普遍存在的，但在自然垄断行 业中更加明显，相对于生产者而言，消费者具有明显的信息劣势，以致消费者在购买和 消费过程中根本无选择权利。 因而必须对自然垄断产业进行必要的规制，从而避免消费者利益受到侵害。下面将 对自然垄断的规制做理论上的分析。 2 1 自然垄断理论 2 1 1 传统的自然垄断理论 并非所有的垄断都是自然垄断，传统的自然垄断理论认为自然垄断的产生根源在于 “规模经济 ，自然垄断产业的生产函数一般呈规模报酬递增状态，随着产品生产规模 的扩大，平均成本随着产量的增加而递减，而单位产品的报酬率则不断上升，这时一家 企业生产要比两家或者多家企业竞争更有效率。由于规模经济效益的存在，如果把某种 产品的全部生产交给一家垄断企业来生产，对全社会来说，总成本最小，效率最高，社 会福利达到最高值。1 4 】因此，政府有必要进行进入规制，来保护规模经济带来的好处， 维护消费者的利益。 按照传统自然垄断理论，企业的总收入= 价格产量，总成本= 平均成本幸产量。如果 按边际成本定价，总成本就会大于总收入，这时企业发生亏损。根据微观经济学的理论， 只有当价格等于边际成本时社会的总福利才最大。但是，在自然垄断行业，当价格等于 边际成本时，企业就会亏损，这就是自然垄断定价的基本矛盾。政府就需要对价格进行 规制，来兼顾企业的利益和社会福利。 2 1 2 新自然垄断理论 在规制实践的发展过程中，人们发现传统自然垄断理论对自然垄断的认识并不全 面，导致了政府规制的无效率。新自然垄断理论的一个重要拓展就是认识到简单的规模 经济既不是自然垄断的必要条件，也不是充分条件。2 0 世纪8 0 年代，夏基和鲍莫尔、 潘扎与威利格等经济学家指出成本函数的弱可加性是自然垄断的最显著特征，而规模经 5 东南大学硕士学位论文第二章理论综述 济并不是自然垄断的充分必要条件。所谓弱可加性是指，在单一产品情况下，由单个企 业生产给定产量的总成本小于多个企业生产时的总成本；或在多种产品情况下，由单个 企业生产给定数量的多种产品的总成本小于由多个企业生产该产品组合时的总成本。 也就是说，只要存在成本的的弱可加性，就是自然垄断。即使规模经济不存在，即 使平均成本上升，只要单一企业供应整个市场的成本小于多个企业分别生产的成本之 和，由单一企业垄断市场的社会成本就仍然最小，该产业就仍然是自然垄断产业。在多 数情况下，自然垄断与规模经济是高度一致的；在一定范围内，成本的弱可加性也正是 规模经济作用的结果。与传统自然垄断理论以规模经济定义自然垄断相比，现代自然垄 断理论在一定程度上拓展了自然垄断的范围，也解决了长期困扰经济学家和政府关于自 然垄断“规模经济和竞争两难选择的问题。 按照新的自然垄断理论，如果政府要求企业按边际成本定价，根据不同的需求水平 可出现三种情况：其一，边际成本小于平均成本，企业亏损，边际成本定价的矛盾仍然 存在，这就是传统观点所描述的情况；其二，价格等于边际成本和平均成本，企业盈亏 相抵；其三，平均成本处于上升阶段，边际成本大于平均成本，企业盈利。现代经济学 把第一种情况下的自然垄断称为强自然垄断，把第二、三种情况下的自然垄断称为弱自 然垄断。在弱自然垄断下，边际成本价格使社会福利最大化，同时使企业盈利，边际成 本定价的矛盾已不复存在。政府是否还有必要规制。 在上述第三种情况下，平均成本上升，但是仍在成本的弱增加范围，垄断企业有盈 利，新进入者只要稍稍降低价格，就能取得非负利润，此时垄断企业虽然盈利，新进入 者却能够轻易夺走垄断者的大部分市场份额，此时自然垄断企业是没有承受力，也就是 不可维持的，需要政府对市场进行进入规制，以保护垄断企业的生存。这被称为企业的 承受力问题或者为可维持性。相反，在第二种情况下，平均成本等于边际成本，企业盈 亏相抵，利润为零，潜在竞争者进入必须降价，而降价就会亏损。所以只要新进入者是 理性的，就不会进入市场抢占份额，垄断企业就有承受能力，就是可维持的，这就不需 要政府对市场的进入进行规制。1 5 j 伯格和车赫特在1 9 8 8 年经过研究，列出了在不同情况下政府对自然垄断实施规制 的不同对策如表2 1 所示。【6 】 表2 - 1自然垄断的规制对策 垄断的 进入无障碍 类型 进入有障碍 有承受力 无承受力 规制，使价格高于边际不规制，借助潜在竞争者规制：1 、使价格高于边际成本以 强自然 成本以消除企业亏损，进入的威胁，迫使垄断者消灭亏损，同时避免垄断价格。2 、 垄断 同时避免垄断价格制定盈亏相抵价格 不允许潜在的竞争者进入市场 弱自然 规制，使价格等于边际不规制，借助潜在竞争者规制：l 、使价格等于边际成本， 成本，允许企业盈利 进入的威胁，迫使垄断者允许企业盈利。2 、不允许潜在竞 垄断 制定边际成本价格争者进入市场 6 东南大学硕士学位论文 第二章理论综述 从表中可以看出，政府对自然垄断的规制，主要包括价格规制和对市场进入的规制。 现代经济学对自然垄断的新认识，为政府规制的多样化确定了经济学基础。对自然垄断 这种本属于应当规制的经济现象，在某些条件下又完全可以不需要政府规制。其主要原 因是两条：( 1 ) 弱自然垄断解决了定价的矛盾、边际成本价格，同时保证了社会福利的最 大化和企业盈利。( 2 ) 企业的承受力保证垄断企业不被潜在的竞争挤出市场。因此，政 府应当放松规制，用潜在的竞争来替代政府的规制。 2 1 3 自然垄断产业不同业务范围的规制 并不是自然垄断产业的所有业务都具有自然垄断性质。在诸如电信、电力、铁路、 供水、燃气等自然垄断产业中，只有物理的传输网络才真正具有自然垄断性，而其他业 务不具备自然垄断性。只有对具有自然垄断性质的业务，才需要政府加以规制，而非自 然垄断的业务，政府可以放松规制，甚至交给市场。 2 2 规制理论 2 2 1 传统的规制理论 公共利益理论是最早的政府规制理论。公共利益理论认为政府规制产生的动因是由 于存在垄断和信息不对称导致的的市场失灵，而假定政府规制以公共利益最大化为目 标，规制的目的是为了提高资源配置效率，增进社会公众的福利。 7 1 政府规制可以通过 直接干预或间接影响企业或消费者的决策来提高资源配置效率，增进全社会的福利。如 政府对自然垄断行业的价格规制和进入规制、对造成负外部性征税和对正外部性给予补 贴、对产品质量和安全卫生进行规制等等，都能够纠正市场失灵，提高资源配置效率和 增进社会福利。 在公共利益理论看来，政府是公共利益的守护者，无论哪里出现市场失灵，政府都 应当进行规制。政府规制的工具可能不同，但只要市场需要，政府就应当采取相应的行 动。 公共利益理论从理论上分析了政府应在什么时候实施规制以及规制应该达到的目 标，其前提条件是： ( 1 ) 自由放任的市场运行特别脆弱且运作无效率；( 2 ) 政府规制无需 成本。因而公共利益理论本质上是一种规范分析，带有一定的理想化色彩。 然而大量的实证研究发现，规制的实际效果与公共利益理论所追求的规制目标并不 一致。主要体现在几个方面：( 1 ) 按照公共利益理论，政府规制是市场失灵的结果，但 事实上在许多情况下，规制并不必然与市场失灵相联系，某些情况下政府规制是由于受 规制企业支持规制甚至特意寻求规制而产生的结果；( 2 ) 按照公共利益理论，政府规制 的目标应是公共利益最大化，但事实上，政府规制往往是通过立法行动和规制机构来完 成的，而立法机构和规制机构作为政府的代理人，有追求自身利益最大化的倾向，为追 求自身利益最大化，在某些情况下，立法机构和规制机构会制定和实施有利于受规制企 7 东南大学硕士学位论文 第二章理论综述 业的规制政策。 公共利益理论开始被政府俘虏理论所替代。政府俘虏理论认为，由于管制者也追求 自身利益最大化，因而某些特殊利益集团能够通过“俘虏 管制者而使政府提供有利于 他们的规制，政府管制成为他们追求垄断利润的手段。 政府俘虏理论的主要结论为：( 1 ) 规制设计倾向于牺牲规制偏好较小而规模相对较 大的利益集团，而使规模相对较小且又具有强烈偏好的利益集团获益。即在生产者与消 费者之间，多数情况下规制偏向于生产者。( 2 ) 由于消费者集团的影响，即使规制偏向 生产者，也不会出现为产业利润最大化而设置的规制政策。( 3 ) 规制更可能存在于相对 竞争性或相对垄断性产业。( 4 ) 市场失灵使得规制的发生更有可能。【8 】 这些结论是建立以下三个假设条件基础上的：( 1 ) 政府规制者、企业和消费者者都 被假定为纯粹的经济人，追求自身利益最大化；( 2 ) 所有的利益相关者都被假定为有合 理的预期；( 3 ) 忽视政府规制成本对效率的影响。 政府俘虏理论使人们充分认识到规制失灵的存在，该理论的发展导致7 0 和8 0 年代 西方国家的放松规制运动。与此同时，政府规制理论也朝着两个方向发展：一是为放松 规制实践服务的放松规制理论；二是意在提高政府规制效率的激励规制理论。 2 2 2 放松规制理论 随着规制实践的进行，规制失灵和规制成本的上升，市场经济国家大规模的放松规 制。放松规制意味着放松和取消诸多规制条款，包括市场准入、退出、价格、投资等规 制的一部分或全部。放松规制主要以经济性规制为对象，具有多种样的形式，如将国有 企业出售给私有部门、引入新的进入者、开放用户选择权等等，不论哪种形式，都是以 在受规制产业引进竞争机制为目的，都意味着由直接规制的制度框架向竞争性市场机制 的框架全面或部分过渡，从而竞争性市场机制起作用的领域就会扩大。与此同时，在理 论上经济学家也提出相应的放松规制理论：一是在充分认识规制失灵的基础上，提出了 规制的成本一效益理论；二是提出了新自然垄断理论和可竞争市场理论。 成本一效益理论认为市场失灵是政府规制存在的必要条件，但不是政府规制的充分 条件。因为政府规制同样会出现失灵，即规制失灵。规制失灵主要表现在以下几个方面： ( 1 ) 企业内部无效率。规制者在信息不对称条件下制定的规制政策未必最优；价格规制、 进入规制和投资规制事实上都会封闭企业经营资源得以充分利用的途径，从而导致企业 内部的低效率或无效率。( 2 ) 规制费用及其增加。规制者为实行行之有效的规制，需要 搜集、分析和加工信息，在企业与政府之间进行适当调整，因而必然要花费行政费用。 而且被规制的范围越广，规制部门越多，规制费用也将越大。( 3 ) 寻租成本的产生。特 殊利益集团为获取垄断利润( 即租金) ，会促使立法者和规制者采取有利于自己的规制方 式，甚至为寻求规制，会花费大量的资源向立法者和规制者寻租。寻租成本是一种社会 福利的净损失。( 4 ) 规制滞后产生的损失。一项规制的制定和实施需要一定的时间，从 而产生规制时滞。规制时滞会使企业的行为落后于市场变化，使企业蒙受一些损失。此 8 东南大学硕士学位论文 第二章理论综述 外，规制还可能导致企业技术革新的停滞，服务和收费的多样化，降低收费水平的进展 缓慢等。【9 】 规制失灵所造成的成本统称为规制成本。规制效益则是指一项规制新增加的收益， 可以用社会经济福利的增加来表示。规制的成本一效益理论认为，如果一项规制的效益 大于成本，实施规制将有意义；相反，如果一项规制的效益小于成本，则应改革规制， 包括取消规制和激励规制。 可竞争市场理论提出可竞争市场概念。可竞争理论认为只要政府放松进入规制，新 企业进入市场的潜在竞争威胁自然会迫使产业内原有垄断企业提高效率，如果实际或潜 在竞争约束足够强，使市场近似于竞争市场，不论市场是否属于垄断结构，规制都是不 必要的，如果事实上的市场力量不是足够强，